Politicas de DT e Enfrentamento Da Pobreza Rural No Brasil

InstItuto InteramerIcano de cooperao para a agrIcultura (IIca)representao do IIca no BrasIl

srie DeseNVOLViMeNTO rUrAL sUsTeNTVeL

Polticas de Desenvolvimento Territorial e Enfrentamento da Pobreza Rural no Brasil

Organizadores da srie

Carlos Miranda e Breno Tiburcio

Organizador dos Textos

Sergio Pereira Leite

Braslia Agosto/2013

VOLUME 19

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), 2013

Polticas de desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural no Brasil

do IICA est sob licena de Creative Commons Atribucin-No Comercial-Compartir Igual 3.0 Unported.Disponvel em formato PDF em www.iica.int

O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao.

Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no Website institucional: www.iicaforumdrs.org.br

Coordenao Editorial: Carlos Miranda

Copidesque: Knia Santos

Projeto Grfico: Joo Del Negro

Diagramao: Patricia Porto

Leiaute da capa: Patricia Porto

Foto da capa: Regina Santos

Impresso: Grfica e Editora Qualyt LTDA.

Polticas de desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural no Brasil / Carlos Miranda e Breno Tiburcio (organizadores) -- Braslia: IICA, 2013 (Srie desenvolvimento rural sustentvel; v.19)

360 p., 15 x 23 cm

ISBN: 978-92-9248-475-0

1. Desenvolvimento rural 2. Pobreza 3. Populao rural 4. Polticas 5. Setor pblico 6. Setor agrcola 7. Brasil I. IICA II. Ttulo

AGRIS DEWEYE50 338.18981

APRESENTAO

A pobreza, que no um fenmeno recente nos pases da Amrica Latina, mostrou ser mais consistente a partir das crises econmicas que afetaram a regio na dcada de 1980 quando, alm das deficincias estruturais do modelo de desenvolvimento eco-nmico regional, os problemas sociais tornaram-se obstculos reais para conformao de uma sociedade mais justa e igualitria.

Embora a primeira dcada do sculo XXI tenha apresentado uma reduo dos percentuais de pobreza na maioria dos pases dessa regio, cerca de 35% da sua popu-lao continuou sendo classificada como pobre. Em termos absolutos, verifica-se uma tendncia da concentrao da pobreza nas reas urbanas. Porm, em termos relativos, observa-se que a pobreza rural bem mais expressiva, uma vez que sua incidncia nas reas rurais, no ano de 2007, era 1,7 vezes maior que a incidncia nas reas urbanas.

Em 2007, o Brasil detinha mais de 30% da pobreza latino-americana, o que corres-pondia a aproximadamente 58 milhes de pessoas. Grande parte desse contingente residia em reas rurais, sendo que at bem recentemente as polticas pblicas de en-frentamento pobreza no conseguiam atender a este pblico especfico.

Assim, no Brasil, o debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre o desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da persistncia interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadra-se na discusso mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.

De certa forma, o conceito de territrio, concebido como uma escala de ao ade-quada para empreender polticas pblicas diferenciadas, insere-se nesse contexto, re-fletindo as disputas existentes entre estratgias to distintas, como aquela que acentua o processo de crescimento econmico com forte vocao exportadora na rea agrcola ou, ainda, outra que valorize os processos de desenvolvimento sustentvel aliado ideia de justia e/ou equidade social.

A partir dessa perspectiva, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agri-cultura (IICA), em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e o apoio acadmico do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA/CPDA), executou um projeto voltado anlise das polticas pblicas aplicadas ao meio rural

nacional contendo entre seus objetivos o enfrentamento da pobreza e da desigualdade. Para tanto, elegemos como objeto as experincias do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e do Programa Territrios da Cidadania (PTC), ambos de abrangncia nacional, operacionalizados a partir de 2003 e 2008, res-pectivamente. Com efeito, a poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural, a cargo do MDA, acumulou um significativo conjunto de experincias em 164 territrios, que tem possibilitado um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa experincia de interveno pblica.

Um dos resultados importantes dessa parceria so os estudos e proposies cujos contedos temticos esto consubstanciados na publicao dos volumes 19 e 20, da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, ora publicada pelo IICA / Frum DRS, com o apoio da Fundao Banco do Brasil.

Os textos contidos no volume 19, intitulado Polticas de Desenvolvimento Terri-torial e Enfrentamento da Pobreza rural no Brasil esto organizados em trs partes, abrangendo os captulos seguintes: (i) referncias e consideraes para o estudo e a atuao dos programas de desenvolvimento territorial (PRONAT e PTC) na perspectiva da reduo da pobreza em territrios rurais; (ii) elementos para uma agenda pblica de enfrentamento da pobreza e incluso socioprodutiva no meio rural na tica do desen-volvimento territorial sustentvel; (iii) pobreza e poltica de desenvolvimento territorial: noes, metodologias de mensurao e estratgias de enfrentamento do problema; (iv) atualizao das polticas de desenvolvimento territorial no meio rural brasileiro; (v) projetos estratgicos e aes para o desenvolvimento territorial: uma anlise do PRONAT e do programa territrios da cidadania; (vi) procedimentos metodolgicos empregados na definio dos estudos de caso do trabalho; (vii) caracterizao e evolu-o da pobreza nos seis territrios da cidadania selecionados; (viii) institucionalidades, governana e projetos territoriais na poltica de desenvolvimento rural no Brasil e (ix) aes e polticas no processo de gesto do programa territrios da cidadania: anlise a partir dos estudos de caso.

O volume 20, com o mesmo ttulo, incorpora temtica, objeto da publicao, os resultados dos seis estudos de caso selecionados como representativos das macror-regies brasileiras, quais sejam: (i) territrio Meio Oeste Contestado Santa Catarina; (ii) territrio de Irec Bahia; (iii) territrio Serto Ocidental Sergipe; (iv) territrio da Cidadania Serra Geral Minas Gerais; (v) territrio indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos e (vi) territrio Sudeste Paraense Par. Em cada um desses territrios, a ttulo demonstrativo, foi realizada uma anlise aprofundada das possibilidades da execuo de aes territoriais diferenciadas para o enfrentamento da pobreza rural e das desi-gualdades sociais.

Carlos Miranda e Breno TiburcioOrganizadores da Srie DRS

PREFCIO PELO NEAD

O Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural do Ministrio do Desen-volvimento Agrrio (NEAD/MDA), em parceria com o Frum Desenvolvimento Rural Sustentvel/ Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Frum DRS/IICA), vem mantendo esforos no sentido de apoiar um amplo conjunto de pesquisas para avaliar o desempenho da poltica de desenvolvimento territorial no meio rural brasileiro, como no caso dos volumes que ora so disponibilizados ao pblico.

Para uma anlise bem sucedida desse desenvolvimento territorial do rural, funda-mental o resgate de iniciativas como o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (Pronat) e o Programa Territrios da Cidadania, que se constituem em referenciais obrigatrios para o exame da trajetria de polticas pblicas diretamente relacionadas s estratgias de desenvolvimento territorial. A exemplo disso, os artigos que integram esta coletnea buscam analisar as interfaces entre a implementao de polticas de natureza semelhante e os processos de enfrentamento da pobreza no meio rural. Ou seja, exploram a potencialidade dos territrios apresentarem-se como plataformas privilegiadas de articulao de polticas e programas governamentais voltados erradicao da misria e ao combate pobreza, incrementando suas aes.

O trabalho que origina a presente publicao foi realizado por pesquisadores do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) e acadmicos vinculados Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e ao Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o Desenvolvimento (CIRAD/Montpellier, Frana). Para a elaborao dos estudos de caso, contou-se, adicionalmente, com a colaborao de estudiosos e especialistas ligados s universidades pblicas com experincia nas regies pesquisadas.

Roberto NascimentoDiretor do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural

PREFCIO PELO IICA

A ltima dcada foi marcada por mudanas profundas no perfil socioeconmico do Brasil. Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), entre 2002 e 2008 cerca de cinco milhes de pessoas deixaram a condio de extrema pobreza em todo o pas. O impacto desta transformao colocou o pas em posio de protago-nismo no cenrio mundial, principalmente no que diz respeito s polticas pblicas de incluso social.

A ascenso social dos cidados muda tambm padres segundo os quais se mani-festam a produo, as relaes de trabalho, as migraes, entre outros. O novo retrato do Brasil leva a reflexes importantes para se entender o pas e nos adaptarmos aos novos desafios, sem nos esquecermos do que ainda temos que trabalhar para melhorar a situao de milhes de brasileiros.

Ainda que mudanas expressivas tenham ocorrido, dos 30,7 milhes de pessoas que viviam no campo, 8,4 milhes ainda permaneciam em condies de pobreza e 8,1 milhes eram classificadas como extremamente pobres, em 2009, de acordo com a Pesquisa Nacional de por Amostra de Domiclios (PNAD). A situao ainda mais grave quando se analisam as diferenas regionais: 70% dos brasileiros em extrema pobreza e 53% dos pobres do meio rural estavam no Nordeste.

Como mostram os 10 anos que se passaram, o enfrentamento da pobreza no campo exige polticas pblicas que envolvam todos os atores em sua formulao e execuo. A inovao, tanto tecnolgica, quanto na abordagem do problema, tambm desem-penha papel essencial, ao lado da cooperao tcnica entre as instituies nacionais e internacionais.

Com esta publicao, o IICA pretende dar mais uma contribuio para a discusso do tema e evoluo das iniciativas para melhoria da vida no campo. Avaliar o que j se fez fundamental para planejar aes futuras e melhorar cada vez mais a execuo das polticas pblicas exemplares para o planeta.

O livro foi pensado de forma a se alcanar diferentes expresses dos resultados das polticas pblicas em nvel do microcosmo em que as pessoas trabalham, se relacio-nam, expressam suas culturas, ou seja, onde vivem. A perspectiva territorial adotada nas anlises aqui apresentadas permite se perceber formas com as quais as polticas pblicas influenciam o desenvolvimento local.

Para isso, os pesquisadores lanaram seus olhares para o Programa Territrios da Cidadania e o PRONAT, comparando-os, buscando onde se complementam e suas contribuies para a transformao social do Brasil.

Manuel Rodolfo OteroRepresentante do IICA no Brasil

RESUMO

Em 2007, o Brasil detinha mais de 30% da pobreza latino-americana, o que corres-pondia a aproximadamente 58 milhes de pessoas. Grande parte desse contingente residia em reas rurais, sendo que at bem recentemente as polticas pblicas de com-bate pobreza no conseguiam atender a este pblico especfico. Nesse contexto, o debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre o desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da persistncia interli-gada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadra-se na discusso mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.

A partir dessa perspectiva, o IICA, em parceria com o MDA e o apoio acadmico do OPPA/CPDA, executou um projeto voltado anlise das polticas pblicas aplicadas ao meio rural nacional, contendo entre seus objetivos o enfrentamento da pobreza e das desigualdades regionais. Um dos resultados importantes dessa parceria so os estudos e proposies cujos contedos temticos esto consubstanciados na publicao de dois volumes da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, organizada pelo IICA/Frum DRS. Os textos contidos no primeiro nmero intitulado Polticas de Desenvol-vimento Territorial e Enfrentamento da Pobreza rural no Brasil contm os elementos para uma agenda pblica de enfrentamento da pobreza e incluso socioprodutiva sustentvel. O segundo nmero, com o ttulo idntico, incorpora temtica, objeto da publicao, os resultados de seis estudos de caso selecionados como representativos das macrorregies brasileiras, apresentando uma anlise aprofundada dos alcances e desafios para a execuo de aes territoriais diferenciadas de enfrentamento da pobreza rural e das desigualdades sociais.

RESUMEN

En 2007 el Brasil posea ms del 30% de la pobreza latino-americana, lo que corres-ponda a aproximadamente 58 millones de personas. Grande parte de este contingente resida en reas rurales, siendo que, hasta hace poco tiempo, las polticas pblicas de combate a la pobreza no consiguieron atender a este pblico especfico. En este con-texto, el debate actual sobre el desarrollo rural, y recientemente, sobre el desarrollo territorial, se fundamenta, entre otros aspectos, en la observacin de la persistencia interconectada de la pobreza rural y de la desigualdad social y regional, y encuadrada en la discusin ms amplia sobre el desarrollo econmico y la sustentabilidad.

A partir de esta perspectiva, el IICA, en sociedad con el MDA y el apoyo acadmico del OPPA/CPDA, ejecut un proyecto enfocado en el anlisis de las polticas pblicas aplicadas al medio rural nacional conteniendo entre sus objetivos el enfrentamiento de la pobreza y las desigualdades regionales. Uno de los resultados importantes de esta sociedad son los estudios y las proposiciones cuyos contenidos temticos estn consustanciados en la publicacin de los dos volmenes de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible organizada por el IICA/Frum DRS. Los textos contenidos en el primer nmero intitulado Polticas de Desarrollo Territorial y Enfrentamiento de la Pobreza Rural en el Brasil contienen los elementos para una agenda pblica de enfrentamien-to de la pobreza e inclusin socio productiva sostenible. El segundo nmero, con el ttulo idntico, incorpora la temtica, objeto de la publicacin, los resultados de seis estudios de caso seleccionados como representativos de las macro regiones brasi-leas, presentando un anlisis profunda de los alcances y desafos para la ejecucin de las acciones territoriales diferenciadas de enfrentamiento de la pobreza rural y de las desigualdades sociales.

ABSTRACT

In 2007 Brazil had more than 30% of Latin American poverty, which corresponded to approximately 58 million people. Much of this contingent resided in rural areas, and until very recently public policies to combat poverty could not attend this particular audience. In this context, the current debate on rural development, and recently on territorial development, based, among other things, the observation of interconnected persistence of rural poverty and social and regional inequality, and fits in the broader discussion economic development and sustainability.

From this perspective, IICA, in partnership with the MDA and the academic support of the OPPA / CPDA, ran a project to public policy analysis applied to rural national con-taining among its objectives the fight against poverty and regional inequalities. One of the important results of this partnership are studies and thematic propositions whose contents are embodied in the publication of two volumes of the series Sustainable Rural Development organized by IICA/Forum DRS. The texts contained in the first issue titled "Development Policies and Territorial Combat Rural Poverty in Brazil" contains the elements of a public agenda to combat poverty and sustainable socio-productive inclusion. The second number, with the same title, will incorporate thematic object of the publication, the results of six case studies selected as representative of the Brazilian macro regions, presenting a thorough analysis of the achievements and challenges for the implementation of differentiated territorial actions to combat poverty rural and social inequalities.

SUMRIO

INTRODUO .......................................................................................................................................27

(Sergio Pereira Leite)

PARTE 1 - DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, POLTICAS PBLICAS E ENFRENTAMENTO DA POBREZA NO MEIO RURAL ...................................33

CAPTULO 1 - REFERNCIAS E CONSIDERAES PARA O ESTUDO E A

ATUAO DOS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL (PRONAT

E PTC) NA PERSPECTIVA DA REDUO DA POBREZA EM TERRITRIOS

RURAIS ..............................................................................................................................................33

(Philippe Bonnal)

Introduo ...............................................................................................................................................................33

1. Algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a pobreza e o seu combate pela ao pblica ............................................................................................................................................36

1.1 As dimenses da pobreza ..............................................................................................................37

1.2 As polticas de controle da pobreza ..........................................................................................39

2. Consideraes sobre a pobreza nos territrios rurais e sobre a ligao entre as polticas de DT e a reduo da pobreza no Brasil .......................................................................43

2.1 As caractersticas da pobreza rural no Brasil ........................................................................43

2.2 A ligao das polticas de desenvolvimento territorial no Brasil e a reduo da pobreza rural ............................................................................................................................................44

3. Observaes referentes ao estudo dos efeitos dos programas de desenvolvimento territorial sobre a pobreza em meio rural .......................................................................................46

3.1 A anlise da pobreza nos territrios .........................................................................................46

3.2 A articulao das polticas e seus efeitos sobre a pobreza rural ..............................49

Recomendaes e sugestes .....................................................................................................................53

CAPTULO 2 - ELEMENTOS PARA UMA AGENDA PBLICA DE ENFRENTAMENTO

DA POBREZA E INCLUSO SOCIOPRODUTIVA NO MEIO RURAL NA TICA DO

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTVEL ........................................................57

(Renato S. Maluf )

Introduo ................................................................................................................................................................57

1. Desenvolvimento, equidade e pobreza rural ................................................................................58

1.1 Diversidade, direitos e cidadania .................................................................................................58

1.2 Crescimento econmico e pobreza...........................................................................................60

1.3 Eficincia econmica e equidade social no meio rural .................................................62

1.4 Enfoques de pobreza ..........................................................................................................................63

2. Pobreza rural no Brasil ..................................................................................................................................67

2.1 Pobreza rural e desenvolvimento territorial sustentvel ...............................................69

3. Processos e polticas de incluso socioprodutiva .......................................................................73

4. Programas de desenvolvimento territorial sustentvel, incluso socioprodutiva e pobreza rural no Brasil: PBSM, PRONAT e PTC ...............................................................................78

4.1 O PBSM Rural ............................................................................................................................................78

4.2 PRONAT e PTC ..........................................................................................................................................82

5. Elementos gerais de uma agenda de polticas de enfrentamento da pobreza rural .....86

CAPTULO 3 - POBREZA E POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:

NOES, METODOLOGIAS DE MENSURAO E ESTRATGIAS DE

ENFRENTAMENTO DO PROBLEMA .........................................................................................89

(Lauro Mattei)

Introduo ................................................................................................................................................................89

1. Noes e concepes sobre pobreza ................................................................................................91

2. Diferentes metodologias para mensurar a pobreza .................................................................95

2.1 O mtodo dollar-a-day do Banco Mundial ...........................................................................96

2.2 O mtodo Custo das Necessidades Bsicas da CEPAL ................................................98

2.3 O mtodo da pobreza multidimensional ..............................................................................99

2.4 A mensurao da pobreza no Brasil .......................................................................................102

2.5 Breves comentrios sobre essas metodologias de mensurao da pobreza 103

3. Polticas de enfrentamento da pobreza e da excluso social: estratgias universais e aes focalizadas......................................................................................................................................105

3.1 Objetivos e trajetrias dos sistemas de proteo social ............................................105

3.2 Breves notas sobre o sistema de proteo social brasileiro ....................................107

3.3 Dos primeiros programas de transferncia de renda ao Bolsa Famlia.............110

3.4 O lugar dos programas de transferncia de renda no mbito dos sistemas de proteo social e das polticas de enfrentamento da pobreza .............................113

3.5 Consideraes sobre a estratgia brasileira de enfrentamento da pobreza 115

4. Possibilidades de ampliao do enfrentamento da pobreza por meio da poltica de desenvolvimento territorial ...................................................................................................................117

PARTE 2 - POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E PROJETOS ESTRATGICOS: REVISITANDO O PRONAT E O PTC ............................... 125

CAPTULO 4 - ATUALIZAO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL NO MEIO RURAL BRASILEIRO .................................................................125

(Nelson G. Delgado e Sergio Pereira Leite)

Introduo .............................................................................................................................................................125

1. A experincia recente de desenvolvimento territorial rural no Brasil: brevssimo resgate ................................................................................................................................................................127

2. O Plano Brasil Sem Misria Rural do MDA: caracterizao dos objetivos e proposta de execuo ....................................................................................................................................................133

3. Problematizando o exerccio das polticas e suas possveis interfaces: inquietaes e consideraes a respeito dos programas sociais e da poltica territorial..............141

CAPTULO 5 - PROJETOS ESTRATGICOS E AES PARA O DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL: UMA ANLISE DO PRONAT E DO PROGRAMA TERRITRIOS DA

CIDADANIA ..........................................................................................................................................149

(Catia Grisa)

Introduo .............................................................................................................................................................149

1. Os projetos estratgicos nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) ...............................................................................................................................................................150

1.1 Dimenso socioeconmica .........................................................................................................155

1.2 Dimenso sociocultural-educacional ....................................................................................157

1.3 Dimenso poltico-institucional................................................................................................159

1.4 Dimenso ambiental .......................................................................................................................160

2. As aes desenvolvidas no mbito dos Territrios de Cidadania e questes propostas a partir da atualizao das polticas..................................................................................................161

Consideraes finais .......................................................................................................................................164

CAPTULO 6 - PROCEDIMENTOS METODOLGICOS EMPREGADOS NA

DEFINIO DOS ESTUDOS DE CASO DA PESQUISA ..............................................177(Silvia A. Zimmermann e Andria Tecchio)

Introduo .............................................................................................................................................................177

1. Territrios da Cidadania e os indicadores de IDH ....................................................................178

2. Territrios da Cidadania e acesso ao Programa Bolsa Famlia (PBF) .............................182

3. Territrios da Cidadania e Cadastro nico ...................................................................................191


PARTE 3 - POBREZA, NOVAS INSTITUCIONALIDADES, MECANISMOS DE GOVERNANA E O PROGRAMA DE AES TERRITORIALIZADAS: ANLISE A PARTIR DOS ESTUDOS DE CASO .................................................. 213

CAPTULO 7 - CARACTERIZAO E EVOLUO DA POBREZA NOS SEIS

TERRITRIOS DA CIDADANIA SELECIONADOS ..........................................................213

(Lauro Mattei e Andria Tecchio)

Introduo .............................................................................................................................................................213

1. Contexto histrico da pobreza nos territrios estudados ..................................................216

2. Dimenses da pobreza nos territrios selecionados ............................................................219

2.1 A pobreza sob o prisma da renda familiar .........................................................................219

2.2 A pobreza enquanto privaes de acesso aos bens e servios ............................221


Anexos ....................................................................................................................................................................237

CAPTULO 8 - INSTITUCIONALIDADES, GOVERNANA E PROJETOS

TERRITORIAIS NA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL ..239(Nelson G. Delgado e Ctia Grisa)

Introduo .............................................................................................................................................................239

1. A construo e a governana dos Territrios Rurais de Identidade .............................241

2. A reconfigurao dos Territrios de Identidade para Territrios da Cidadania .....254

3. A interpretao dos territrios a partir dos projetos territoriais e sua interface com a pobreza rural ...............................................................................................................................................259


Anexo ......................................................................................................................................................................274

CAPTULO 9 - AES E POLTICAS NO PROCESSO DE GESTO DO

PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA: ANLISE A PARTIR DOS ESTUDOS

DE CASO ....................................................................................................................................... 289(Ademir Antnio Cazella, Silvia Zimmermann e Sergio Pereira Leite)

Introduo .............................................................................................................................................................289

1. Quadro normativo sobre definio e gesto das aes no contexto do Programa Territrios da Cidadania ...........................................................................................................................290

18

2. Anlise dos relatrios de execuo sobre as aes realizadas nos territrios estudados .........................................................................................................................................................293

3. Polticas pblicas no territrio: reforma agrria, produo agropecuria e assistncia social ....................................................................................................................................................................305

3.1 Reforma agrria ...................................................................................................................................305

3.2 Produo agropecuria: Programa de Aquisio de Alimentos - PAA e PAA Leite ................................................................................................................................................... 307

3.3 Assistncia social: Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada ............312


Anexos .....................................................................................................................................................................322

RECOMENDAES DO ESTUDO ..........................................................................................327

REFERNCIAS ......................................................................................................................................337

SIGLAS

ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais

ACOOJUS Associao dos pequenos produtores rurais de Jussara

ADAB Agncia de Defesa Agropecuria da Bahia

ALIDCIR Aliana de Integrao e Desenvolvimento das Comunidades Indgenas de Roraima

AM Associaes de Municpios

AMA Articulao Mineira de Agroecologia

AMAI Associao dos Municpios do Alto Irani

AMAMS rea Mineira da SUDENE

AMMOC Associao dos Municpios do Meio Oeste Catarinense

AMNoroeste Associao dos Municpios do Noroeste Catarinense

ANA Articulao Nacional de Agroecologia

APIRR Associao dos Povos Indgenas do Estado de Roraima

APITSM Associao dos Povos Indgenas da Terra So Marcos

APLs Arranjos Produtivos Locais

APTA Associao de Desenvolvimento e Solidariedade

ASA Articulao do Semirido

ASA Articulao do Semirido Brasileiro

ASCONTEC Cooperativa de Profissionais em Assessoria e Consultoria Tcnica

ASCOOPER Associao das Cooperativas de Produtores de Leite do Oeste Catarinense

ATD Agentes Territoriais de Desenvolvimento

ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural

BB Banco do Brasil

BNB Banco do Nordeste

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BPC Benefcio de Prestao Continuada

CAA Centro de Agricultura Alternativa

CAA Centro de Assessoria do Assuru

CADNICO Cadastro nico

19

CAR Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional

CCA Cooperativa Central dos Assentados da Reforma Agrria

CDA Coordenao de Desenvolvimento Agrrio

CEALNOR Central de Associaes do Litoral Norte

CEDRS Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel

CEDRS/RR Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel de Roraima

CEF Caixa Econmica Federal

CEPLAC Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira

CERB Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hdricos da Bahia

CET Coordenao Estadual dos Territrios de Identidade da Bahia

CETA Coordenao Estadual de Trabalhadores Assentados e Acampados

CETEP Centro Territorial de Educao Profissional

CGT Comit Gestor Territorial

CHESF Companhia Hidro Eltrica do So Francisco

CIAT Comisso de Implantao e Apoio ao Desenvolvimento Territorial

CIFCRSS Centro Indgena de Formao e Cultura Raposa Serra do Sol

CIR Conselho Indgena de Roraima

CMDRS Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel

CMDS Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

COAFTI Cooperativa dos Agricultores Familiares do Territrio de Irec

CODETER Colegiado de Desenvolvimento Territorial de Irec

CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Rio So Francisco e Parnaba

CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e da Parnaba

CONAB Companhia Nacional de Abastecimento

CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

CONSAD Consrcio Nacional de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local

CONSEA - BA Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional do Estado da Bahia

COOAPTI Cooperativa do Mel do Territrio de Irec

COOFRUT Cooperativa de Pequenos Fruticultores / Nova Porteirinha

20

COOJAIBA Cooperativa de Pequenos Produtores Rurais / Jaba

COOPEAL Cooperativa de Assentados da Reforma Agrria de Abelardo Luz

COOPEMA Cooperativa de Pequenos Produtores Rurais / Mamonas

COOPERCAN Cooperativa de Pequenos Produtores de Cachaa / Nova Porteirinha

COOPERJ Cooperativa de Empreendedores Rurais de Jussara

COOPERMOC Cooperativa de Assentados da Reforma Agrria de gua Doce e Catanduvas

COOPERPEDRABRANCA Cooperativa dos Agricultores Familiares de Coronel Martins

COOPESPE Cooperativa de Produtores Rurais / Espinosa

COOPSERTA Cooperativa de Trabalhadores Rurais / Janaba / Nova Porteirinha

COOPTRASC Cooperativa dos Trabalhadores na Reforma Agrria do Estado de Santa Catarina

COORAIZ Cooperativa dos Produtores Rurais da Comunidade de Barreiro da Raiz

COPAF Cooperativa da Agricultura Familiar

COPING Conselho do Povo Indgena Ingarik

COPIREC Cooperativa de Irec

COSE Centros de Orientao Socioeducativa

COTEBA Cooperativa de Trabalho do Estado da Bahia

CPT Comisso Pastoral da Terra

CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social

CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social

CREDIGERAIS Cooperativa de Crdito / Janaba

CREDIRURAL Cooperativa de Crdito Rural de Irec

CREDIVAG Cooperativa de Crdito / Janaba

CRESCER Cooperativa de Pequenos Produtores de Laticnios / Porteirinha

CRESOL Sistema de Cooperativas de Crdito Rural com Interao Solidria

CRISTAL Cooperativa de Pequenos Produtores de Laticnios / Riacho dos Machados

CSA Convivncia com o Semirido

CUT Central nica dos Trabalhadores

DAP Declarao de Aptido ao PRONAF

DCHT Departamento de Cincias Humanas e Tecnologias

21

DD Densidade Demogrfica

DIPIM Distrito do Permetro Irrigado de Mirors

DIREC Diretoria Regional de Educao

DIRES Diretoria Regional de Sade

DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra a Seca

DT Desenvolvimento Territorial

EBAL Empresa Baiana de Alimentos

EBDA Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola

EJA Educao de Jovens e Adultos

EMBASA Empresa Baiana de gua e Saneamento

EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

EPAGRI Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina

FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao

FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional

FBAF Frum Baiano da Agricultura Familiar

FECAM Federao Catarinense de Municpios

FETAG Federao dos Trabalhadores na Agricultura no Estado da Bahia

FETAG-RR Federao dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais da Agricultura Familiar de Roraima

FETRAF Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar

FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola

FINOR Fundo de Investimento do Nordeste

FISET Fundo de Investimentos Setoriais

FUNAI Fundao Nacional do ndio

FUNASA Fundao Nacional de Sade

FUNDIFRAN Fundao de Desenvolvimento Integrado do So Francisco

GARRA Grupo de Apoio e de Resistncia Rural e Ambiental

GTTs Grupos de Trabalho Temticos

HA Hectares

IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente

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IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IDH ndice de Desenvolvimento Humano

IDH - M ndice de Desenvolvimento Humano Municipal

IFBA Instituto Federal da Bahia

IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura

INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

INEMA Instituto Estadual de Meio Ambiente

Insikiran Instituto Insikiran de Formao Superior Indgena/UFRR

IRPAA Instituto Regional da Pequena Agropecuria Apropriada

MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

MC Ministrio das Comunicaes

MCid Ministrio das Cidades

MCT Ministrio de Cincia e Tecnologia

MDA Ministrio de Desenvolvimento Agrrio

MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

MEC Ministrio da Educao

MF Ministrio da Fazenda

MIN Ministrio de Integrao Nacional

MJ Ministrio da Justia

MMA Ministrio do Meio Ambiente

MME Ministrio de Minas e Energia

MNU Movimento Negro Unificado

MOC Movimento de Organizao Comunitria

MPA Ministrio da Pesca e Aquicultura

MS Ministrio da Sade

MST Movimentos dos Trabalhadores Rurais Sem Terra

MTE Ministrio do Trabalho e Emprego

MTL Movimento Terra, Trabalho e Liberdade

NETRIR Ncleo de Etnodesenvolvimento do Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos

NT Ncleo Tcnico

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OIT Organizao Internacional do Trabalho

OMIR Organizao das Mulheres Indgenas de Roraima

ONGs Organizaes no Governamentais

OPIRR Organizao dos Professores Indgenas de Roraima

P1MC Programa Um Milho de Cisternas

PAA Programa de Aquisio de Alimentos

PBF Programa Bolsa Famlia

PBSM Programa Brasil Sem Misria

PBSMR Plano Brasil Sem Misria Rural

PCH Pequena Central Hidreltrica

PD Plano Diretor

PDC Plano de Desenvolvimento Comunitrio

PDSTR Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

PGS Programa Garantia Safra

PIB Produto Interno Bruto

PLATERs Planos Territoriais de ATER

PMDRS Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel

PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar

PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social

PNATER Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria

PNCF Programa Nacional de Crdito Fundirio

PNGATI Poltica Nacional de Gesto Ambiental e Territorial em Terras Indgenas

PPA - P Plano Plurianual Participativo

PPA Plano Plurianual

PROINF Ao Oramentria Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios

PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

PRONAT Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

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PRONERA Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria

PSF Programa Sade da Famlia

PST Plano Safra Territorial

PTC Programa Territrios da Cidadania

PTDRS Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel

PTEI Plano Territorial de Etnodesenvolvimento Indgena

PTRI Programa Territrio Rural de Identidade

RNCT Rede Nacional de Colegiados Territoriais

SAF Secretaria de Agricultura Familiar

SAN Segurana Alimentar e Nutricional

SASOP Servio de Assessoria a Organizaes Populares Rurais

SDR Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional

SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial

SEAGRI Secretaria de Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria do Estado da Bahia

SEAPA Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas

SEC Secretaria de Educao

SECAFES Sistema Estadual de Comercializao dos Produtos da Agricultura Familiar e Economia Solidria

SECOMP Secretaria de Combate Pobreza e s Desigualdades Sociais do Estado da Bahia

SECTI Secretaria de Cincia, Tecnologia e Inovao

SECULT Secretaria de Cultura do Estado da Bahia

SEDES Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social

SEDIR Secretaria do Desenvolvimento e Integrao Regional do Estado da Bahia

SEI Secretaria de Estado do ndio

SEI Superintendncia de Estudos Socioeconmicos da Bahia

SEPLAN Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento

SEPLAN Secretaria de Planejamento do Governo do Estado da Bahia

SESAB Secretaria de Sade do Estado da Bahia

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SESAI Secretaria Especial de Sade Indgena

SETRE Secretaria de Trabalho, Emprego e Renda

SICOOB Sistema de Cooperativas de Crdito do Brasil

SINTAGRI Sindicato dos Tcnicos Agrcolas da Bahia

SINTRAF Sindicato dos Trabalhadores da Agricultura Familiar

SIT Sistemas de Informaes Territoriais

SODIUR Sociedade de Defesa dos ndios Unidos de Roraima

SPM Secretaria de Polticas para as Mulheres do Estado da Bahia

SUAF Superintendncia de Agricultura Familiar

SUAS Sistema nico de Assistncia Social

SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste

SUVALE Superintendncia do Vale do So Francisco

TC Territrios da Cidadania

TCIRSSSM Territrio da Cidadania Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos

TI Terra Indgena

TIRSS Terra Indgena Raposa Serra do Sol

TISM Terra Indgena So Marcos

TWM Sociedade para o Desenvolvimento Comunitrio e Qualidade Ambiental

UFBA Universidade Federal da Bahia

UFRR Universidade Federal de Roraima

UNEB Universidade do Estado da Bahia

UNEGRO Unio dos Negros pela Igualdade

UNICAFES Unio Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria

UNIPI Unio das Prefeituras do Plat de Irec

UNOESC Universidade do Oeste de Santa Catarina

VAI Projeto de Valorizao da Agricultura Indgena

VBPA Valor Bruto da Produo Agropecuria

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srIe desenvolvImento rural sustentvelPolticas de Desenvolvimento Territorial e Enfrentamento da Pobreza Rural no Brasil

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INTRODUO

O tema pobreza vem ocupando um lugar de destaque cada vez maior nas agendas pblicas nacionais e internacionais. Desde a dcada de 1990 expandiram-se programas e polticas de enfrentamento da pobreza, sobretudo nos organismos e agncias de cooperao internacional, bem como em diversos pases. Para tanto, alguns eventos foram decisivos para que o tema fosse alado condio de prioritrio no contexto atual, destacando-se a Conferncia de Copenhagen sobre Desenvolvimento Social (1995), a Aliana Mundial das Cidades Contra a Pobreza (1997) e a Declarao das Metas do Milnio (2000).

Mesmo que conceitos sejam distintos, que indicadores variem e que as perspectivas de aes sejam heterogneas, inegvel nos dias atuais a centralidade do problema da pobreza enquanto um tema eminentemente poltico, fazendo com que ocorra uma evoluo positiva no tratamento da temtica no cenrio mundial.

Nesses ltimos perodos houve tambm um conjunto de inovaes institucionais e das prprias polticas pblicas, as quais passaram a desenvolver aes de forma mais cooperada e a considerar os atores sociais como elementos-chave no processo de enfrentamento da pobreza. Paralelamente a isso, nota-se, ainda, o estabelecimento e a consolidao da democracia na maioria dos pases, o que contribuiu para criar um clima positivo e que veio a reforar a importncia das polticas pblicas de enfrenta-mento da pobreza.

No plano social importante registrar a evoluo da temtica que migrou de uma compreenso estritamente econmica para uma concepo mais ampla no campo do desenvolvimento social. Nesta trajetria, a complexidade do tema se ampliou e quando tratado na perspectiva e no mbito dos sistemas de proteo social dois tipos de direitos so reforados: os direitos humanos e os direitos sociais.

No Brasil foram desenvolvidas diversas aes pblicas nos anos de 1990, bem como uma campanha nacional contra a fome e a misria. Todavia, somente a partir do ano de 2003 o tema pobreza passou a ser considerado como prioridade poltica na agenda nacional. A partir daquele momento adotou-se um conjunto de programas e polticas

Sergio Pereira LeiteProfessor do CPDA/UFRRJ e Coordenador do OPPA


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voltadas erradicao da pobreza, os quais so objeto de anlise desta pesquisa em sua vertente rural.

Observa-se, porm, que a pobreza no um fenmeno recente no pas, estando presente na sociedade desde os primrdios de sua criao. No entanto, ela se tornou um fator de grande complexidade social e de abrangncia nacional, particularmente depois das sucessivas crises econmicas que se abateram sobre o pas a partir da d-cada de 1980, atingindo parcelas importantes da populao total.

De acordo com Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 2009 ainda existiam aproximadamente 15 milhes de pessoas extremamente pobres no Brasil, mesmo que no perodo entre 2002 e 2008 cerca de cinco milhes de pessoas tenham deixado essa condio. Chama ateno, todavia, que as diferenas regionais ainda permanecem em patamares elevados. Por exemplo, a regio metropolitana de Recife apresentava a maior taxa de pobreza, enquanto que a regio metropolitana de Porto Alegre detinha a menor taxa de pobreza dentre todas as reas metropolitanas do pas.

Mas em termos relativos, a pobreza rural ainda extremamente expressiva no Brasil. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2009, revelaram que 8,4 milhes de pessoas que faziam parte da populao rural total (30,7 milhes de pessoas) eram classificadas como pobres (renda per capita mensal de at sal-rio mnimo, que em valores de setembro de 2009 correspondiam a R$ 207,50); e 8,1 milhes de pessoas eram classificadas como extremamente pobres (renda per capita mensal de at salrio mnimo, que em valores de setembro de 2009 correspondiam a R$ 103,75). Isso significa que no ano de 2009 aproximadamente 54% da populao rural total era enquadrada como pobre. A distribuio espacial da pobreza rural revela que 53% do total de pessoas classificadas como pobres viviam na regio Nordeste do pas, sendo que a mesma regio respondia tambm por 70% do total de pessoas extremamente pobres.

Do ponto de vista da interveno governamental, estudo do Instituto Interameri-cano de Cooperao para a Agricultura (IICA; 2011) destaca que a reduo em curso da pobreza no conjunto do pas est associada matriz institucional da poltica social vigente, cuja abrangncia e capilaridade se constituram no principal canal de uma poltica ampla de combate pobreza. Para tanto, destaca-se o caso do Programa Bolsa Famlia e, mais recentemente, do prprio Programa Brasil Sem Misria, o qual pretende alargar o enfoque do programa anterior, ao estabelecer uma abordagem do problema da pobreza associado s carncias estruturais e sociais mais complexas.

Por outro lado, a ltima dcada foi objeto de inovaes institucionais importantes no mbito da implementao de polticas pblicas, em especial para o meio rural


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brasileiro. Destaca-se, nesse sentido, o exerccio de dois programas governamentais, o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT), de 2003, e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), de 2008, que abriram novas perspectivas para a articulao de polticas pblicas, inclusive aquelas direcionadas ao combate pobreza e ao enfrentamento das desigualdades.

A performance da poltica de desenvolvimento territorial no meio rural brasileiro foi objeto de um amplo estudo realizado por uma equipe de pesquisadores do Obser-vatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA/CPDA/UFRRJ), em parceria com o Frum de Desenvolvimento Rural Sustentvel (DRS/IICA), tratando especialmente dos processos de implementao do PRONAT e do Programa Territrios da Cidadania (PTC), resgatando o perodo 2003 2010 (ver Leite e Delgado, 2011). No trabalho atual, resultado de um follow-up do projeto anterior, envolvendo um grupo de pesquisadores do mesmo Observatrio, buscou-se fundamentalmente analisar as interfaces entre a implementao de polticas de desenvolvimento territorial e os processos de enfren-tamento da pobreza no meio rural, passando, entre outros temas, pelas possibilidades de incluso social e produtiva abertas nesse percurso.

Para tanto, o estudo contou, alm de um amplo mecanismo de levantamento de informaes documentais, bibliogrficas e estatsticas, com a realizao de trabalho de campo em seis Territrios da Cidadania, selecionados segundo critrios especficos, visando averiguar in loco as dinmicas sociais e produtivas e seus possveis rebatimen-tos sobre as condies de vulnerabilidade da populao rural a partir da entrada das polticas de desenvolvimento territorial. Tal seleo de estudos de caso teve como universo o conjunto dos Territrios da Cidadania existentes no pas. Entrevistas com gestores dos programas da rea foram tambm realizadas ao longo do estudo e cola-boraram para uma melhor compreenso do quadro e do contexto institucional onde tais mecanismos esto ancorados.

Dessa forma, a presente coletnea est organizada em dois volumes, visando res-ponder s formulaes iniciais do estudo. No segundo volume so apresentados os seis estudos de caso e explicada a metodologia do trabalho de campo, alm dos resul-tados alcanados. Assim, os captulos desse segundo volume referem-se aos seguintes territrios: Meio Oeste Contestado, no estado de Santa Catarina; Irec, na Bahia; Serto Ocidental, em Sergipe; Serra Geral, no norte mineiro; Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, em Roraima; e Sudeste Paraense, no Par. Uma apresentao geral dos mesmos pode ser encontrada na Introduo daquele volume.

O primeiro volume da coletnea, objeto dessa Introduo, est dividido em trs par-tes, cada uma delas contendo trs captulos. A primeira parte avana sobre as questes relativas ao desenho de um marco analtico para a abordagem do tema da pobreza,


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formas de mensurao e associao s polticas pblicas (em particular aquelas de perfil territorial), bem como ao mergulho nas experincias concretas de prticas e processos territoriais resultantes da implementao do Programa Territrios da Cidadania. Para tanto, est dividida em trs captulos que, de uma forma ou outra, examinam noes, metodologias de mensurao e abordagens que pontuam o tratamento do tema da pobreza ao nvel internacional, compilando vrios estudos (gerais e/ou especficos) que discutem o assunto no perodo mais recente, bem como debatendo algumas meto-dologias em voga difundidas por agncias multilaterais especializadas na questo. A experincia de polticas na rea (concentrando-nos no caso brasileiro) e seus intentos de incorporar processos de proteo e incluso social foi ainda objeto de tratamento nessa parte do volume, bem como um balano crtico sobre a aproximao entre estratgias de enfrentamento da pobreza e de desenvolvimento territorial.

A segunda parte do volume voltou-se ao trabalho de atualizao das polticas ter-ritoriais, ao tratamento preliminar sobre as interfaces dessas ltimas com as iniciativas recentes de combate pobreza e erradicao da misria, ao tratamento de dados es-tatsticos secundrios que auxiliaram na compreenso das polticas e na definio dos estudos de caso. Assim, o quarto captulo do volume trata da atualizao das polticas supramencionadas, valendo-se da experincia acumulada pelos pesquisadores no projeto anterior. Em funo dos objetivos desse estudo, buscou-se adicionalmente in-corporar a anlise dos Projetos Territoriais em curso, a partir de documentos produzidos pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), objeto do captulo seguinte. Foram realizadas, ainda, diversas entrevistas com representantes dos rgos governamentais envolvidos com as polticas e sistematizado um conjunto importante de fontes biblio-grficas e documentais. O sexto captulo est dedicado sistematizao de informaes estatsticas secundrias, em particular aos dados sobre o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) observados nos territrios e aos registros contidos no Cadastro nico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), sobretudo aqueles relativos ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Como ficar evidente, essas informaes so estratgicas para a caracterizao dos territrios, tendo em vista nossa preocupao com o processo de combate pobreza, subsidiando os procedimentos de escolha dos estudos de caso relatados no segundo volume.

Na terceira parte procuramos realizar uma anlise transversal dos casos abordados na pesquisa, privilegiando agora alguns eixos temticos diretamente relacionados s questes e aos problemas do estudo. Assim, o stimo captulo do volume volta-se sobre as condies socioeconmicas da populao instalada nos municpios que integram os seis territrios visitados, bem como o acesso da mesma a um conjunto de bens e servios, no sentido de diagnosticar a magnitude da incidncia da pobreza nessas reas, fugindo ao emprego exclusivo dos parmetros monetrios. No captulo subse-


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quente, a dimenso das institucionalidades territoriais abordada de forma detalhada, recuperando as transformaes observadas nos territrios examinados quando da entrada do Programa Territrios da Cidadania em 2008. So destacadas a as estruturas de governana territorial e o perfil dos projetos estratgicos, especialmente sua maior ou menor aderncia ao processo de combate pobreza. O ltimo captulo trata da gesto das aes e polticas territoriais, considerando especialmente a introduo da Matriz de Aes prevista no PTC e os resultados do seu desempenho registrados nos Relatrios de Execuo publicados pela SDT. So destacadas algumas polticas (segundo critrios estabelecidos pelo trabalho) e verificada sua implementao, em termos de recursos efetivamente dispendidos e famlias atendidas, no perodo compreendido entre os anos de 2008 e 2010. Ao final do volume so apresentadas as principais reco-mendaes do estudo.

A equipe do OPPA encarregada de executar o trabalho composta pelo coorde-nador da pesquisa, Srgio Pereira Leite; os pesquisadores Nelson Giordano Delgado, Lauro Francisco Mattei, Ademir Antonio Cazella; os consultores Renato Srgio Maluf e Philippe Bonnal; e as assistentes de pesquisa Silvia Aparecida Zimmermann, Catia Grisa e Andreia Tecchio, contando ainda com o apoio administrativo de Diva Azevedo de Faria. Os profissionais envolvidos esto vinculados Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e ao Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o Desenvolvimento (CIRAD), Montpellier, Frana. No caso dos surveys, contou-se ainda com a valiosa colaborao de estudiosos e especialistas das regies tratadas: Claudio Lasa (consultor), Eliano Lopes (UFS), Rmulo Barbosa (UNIMONTES), Daniel Rosar (UFRR) e William Assis (UFPA).

O trabalho beneficiou-se adicionalmente das consultorias prestadas pelos pesqui-sadores Renato Maluf e Philippe Bonnal. Os consultores trataram de questes alusivas s interfaces entre polticas territoriais e programas de combate pobreza, revisitando um quadro terico-conceitual especfico e destacando aspectos metodolgicos que auxiliaram o encaminhamento das questes tratadas ao longo de todo o estudo.

preciso registrar, ainda, nosso agradecimento ao IICA (e ao Frum de Desenvol-vimento Rural Sustentvel), na pessoa de Carlos Miranda, pela oportunidade de dar continuidade a um programa de pesquisa do OPPA, centrado sobre a anlise das po-lticas de desenvolvimento territorial no Brasil. Esse trabalho consolida, portanto, um trabalho de pesquisa iniciado em 2007, tendo como referncia maior o desempenho de dois programas especficos, acima indicados.


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CAPTULO 1

REFERNCIAS E CONSIDERAES PARA O ESTUDO E A ATUAO

DOS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL (PRONAT E PTC) NA PERSPECTIVA

DA REDUO DA POBREZA EM TERRITRIOS RURAIS

Introduo

O presente captulo constitui o produto final da assessoria ao projeto Aperfeioa-mento das polticas pblicas de enfrentamento da pobreza rural na perspectiva do desen-volvimento territorial, cujo objetivo, segundo os termos do contrato 111.304, de fazer propostas para a anlise do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e do Programa Territrios da Cidadania (PTC), tendo em vista a ex-pectativa de que os mesmos contribuam para processos de desenvolvimento e de enfrentamento da pobreza e tambm de fazer proposies para o aperfeioamento dos seus mecanismos e instrumentos de ao.

Lembrando-se aqui que o PRONAT e o PTC constituem os dois principais progra-mas federais de desenvolvimento territorial, ambos da competncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Esses programas esto intimamente ligados pelo fato de compartilharem os mesmos recortes territoriais e parte dos seus dispositivos

Philippe BonnalPesquisador do CIRAD e do OPPA

Philippe Bonnal

Renato S. Maluf

Lauro Mattei

PARTE 1

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, POLTICAS

PBLICAS E ENFRENTAMENTO DA POBREZA NO MEIO RURAL


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institucionais. Contudo, eles se diferenciam pelos seus objetivos, natureza e modelo de governana.

O PRONAT uma poltica processual, no sentido em que ele baseado num corpo normativo, elaborado ao nvel federal, e cujo objetivo nortear os atores do setor da agricultura familiar na elaborao de projetos territoriais. Com esta orientao, apare-ce claramente que a quantidade e a qualidade dos projetos elaborados se encontram dependentes da intensidade e das modalidades da participao da sociedade organi-zada ligada agricultura familiar territorial. A criao do PRONAT, na prolongao ime-diata da eleio do candidato Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, em 2003, baseou-se na vontade poltica de romper com o isolamento socioeconmico dos agricultores familiares, mediante o reconhecimento de seus papis fundamentais nas dinmicas territoriais, proporcionando-lhes apoio institucional e financeiro para ampliarem seus desempenhos. Esta orientao fundamentou-se em diferentes ideias complementares. Uma delas era que o rural no podia mais ser limitado ao agrcola e que para empreender um processo de desenvolvimento rural era necessrio tomar em conta as interaes sociais, econmicas, culturais e ambientais das atividades de-sempenhadas pelas famlias rurais, assim como as interaes cidades campo.

Outra ideia foi que a solidariedade entre as famlias rurais era facilitada pela pro-ximidade cultural e fsica e que ela constitua o principal recurso para empreender aes de desenvolvimento ao nvel local. Ainda, outro aspecto destacado foi o fato de que a escala municipal no era mais considerada como a mais adequada para ope-rar processos significativos de desenvolvimento por causa de seu tamanho reduzido, alm de possivelmente estar contaminada por estratgias de manuteno de poder pelas oligarquias locais. Sendo assim, os critrios para definir os territrios rurais de identidade, tais como foram designados pelo MDA, tinham a ver, principalmente, com a importncia da agricultura familiar e a afirmao do carter rural das atividades socioeconmicas.

O PTC um dispositivo de articulao descentralizada ao nvel territorial de pro-gramas pblicos, com o principal objetivo de concentrar a ao pblica e incrementar fortemente o desenvolvimento em zonas de baixo desempenho econmico e social. No tanto o objetivo do PTC conceber aes pblicas inovadoras, mas sim, de me-lhorar a articulao das numerosas polticas j existentes, com objetivo de criar efeitos territoriais sinrgicos.

Como o PRONAT, o PTC foi criado num momento especfico do debate poltico, sen-do ele consecutivo da reeleio do Presidente Lula, com a deciso poltica de acelerar o processo de desenvolvimento socioeconmico do pas, aproveitando a boa conjun-tura econmica. O PTC nasceu assim, como uma declinao voltada para o meio rural


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do Programa Acelerao do Crescimento (PAC), conformando um PAC rural. Mas, no momento da implementao se autonomizou com respeito ao PAC e se aproximou do PRONAT, constituindo um dispositivo institucional complementar a este ltimo progra-ma, especialmente dirigido ao combate pobreza rural a partir de uma entrada territo-rial1. De maneira coerente com esta orientao estratgica, a seleo dos territrios PTC quase sempre foi realizada dentro do universo dos territrios rurais (PRONAT) a partir de ndices, caracterizando os baixos nveis de desenvolvimento humano, o desempenho precrio dos servios pblicos e a gerao de renda fraca baixa.

PRONAT e PTC apresentam posturas distintas e complementares sobre a reduo da pobreza rural. Para o PRONAT, o enfrentamento direto da pobreza rural no est contemplado dentro de seu quadro de metas. Sua atuao referente a este tpico indireta, sendo ela o efeito do processo sistmico de ampliao das atividades eco-nmicas e da dinamizao da solidariedade entre os membros da comunidade dos agricultores familiares. Distintamente, o PTC pretende defrontar-se diretamente com as causas da estagnao socioeconmica, da qual a pobreza e a desigualdade so algumas das manifestaes mais visveis.

A instaurao do Plano Brasil Sem Misria (PBSM), em 2011, no incio do governo da presidente Dilma Rousseff, amplia ainda a tendncia da focalizao e concentrao da ao pblica nos problemas a corrigir, no caso, a pobreza rural. Com o objetivo de superar a situao de extrema pobreza, o PBSM focaliza suas aes no pblico espe-cfico, composto de indivduos com renda familiar per capita mensal de at R$ 70,00, isto , menos de um oitavo do salrio mnimo, rendimento considerado como o limite superior da extrema pobreza. De acordo com o Decreto n 7492, que instituiu o PBSM, as aes desempenhadas se enquadram em trs eixos programticos: (i) a garantia de renda, baseada em transferncias de renda e em aes voltadas melhoria das condies de vida da populao-alvo; (ii) a melhoria do acesso a servios pblicos; e (iii) a incluso produtiva, ou seja, a incorporao ou amplificao da participao dos trabalhadores familiares em processos e dispositivos de produo. Considera-se que a implantao do PBSM tem um papel complementar e no substitutivo com respeito ao PRONAT e ao PTC.

Contudo, sem perder de vista a perspectiva do PBSM, e de acordo com o pedido institucional, o foco neste captulo ser exclusivamente nos programas PRONAT e PTC, tentando destacar elementos terico-metodolgicos para subsidiar os estudos de ca-sos realizados pelos colegas participantes do projeto e formular algumas propostas ou recomendaes preliminares na perspectiva de melhorar o desempenho dos dois programas em referncia ao combate pobreza rural.

1 Segundo um membro do Gabinete do MDA, entrevistado em 2010.


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O captulo compe-se de quatro partes. Na primeira, far-se-o breves considera-es terico-metodolgicas em torno da caracterizao da pobreza rural e das polti-cas voltadas para o controle da mesma. Na segunda parte, apresentaremos algumas consideraes sobre a pobreza rural nos territrios rurais e a ligao entre as polticas de desenvolvimento territorial e reduo da pobreza. Na terceira parte, formulam-se sugestes de ndole terico-metodlogica para a anlise da pobreza nos territrios e das polticas pblicas territoriais sob o ngulo do controle da pobreza. Na ltima parte, algumas observaes e sugestes em termos de atividades de pesquisa e de campo de reflexo so destacadas.

1. Algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a pobre-za e o seu combate pela ao pblica

Muitas das referncias disciplinares das polticas de combate pobreza no campo das cincias sociais vm da economia, a qual presta pouca ateno ligao entre o combate pobreza e o desenvolvimento territorial. Observa-se que o debate econ-mico sobre a elaborao de polticas de combate pobreza est atualmente domina-do pela discusso da influncia relativa, ou combinada, das polticas que favorecem o crescimento econmico em detrimento daquelas voltadas para a reduo da desi-gualdade. Contudo, em correntes da economia no afeitas ao mainstream (economia social ou solidria, economia institucionalista) e outras disciplinas das cincias sociais (sociologia, cincias polticas, geografia social, psicologia etc.) identificam-se fatores como: as normas e dinmicas sociais, as relaes polticas, as disposies psicolgicas ligadas ao posicionamento do indivduo dentro da sociedade, e outros, como ele-mentos fundamentais que condicionam o nvel de pobreza. Esses elementos podem ter uma forte expresso territorial.

Nesta base, levanta-se a hiptese de que o efeito das polticas de desenvolvi-mento territorial brasileiras sobre a pobreza est ligado a trs processos comple-mentares: (i) a influncia dos instrumentos de polticas pblicas includos dentro das matrizes das polticas de desenvolvimento territorial e cujos objetivos esto voltados especificamente ao combate pobreza; (ii) o efeito sinrgico ao nvel territorial da articulao de programas ou polticas setoriais; e (iii) a influncia dos instrumentos visando coeso social, ao fortalecimento dos mecanismos de solida-riedade e incluso cidad.

Antes de precisar esses mecanismos de atuao e deduzir elementos metodol-gicos para o estudo em curso, comearemos por lembrar alguns elementos tericos, principalmente porm no exclusivamente localizados no campo da economia, sobre a caracterizao da pobreza e seu controle pelas polticas pblicas.


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1.1 As dimenses da pobreza

conveniente fazer algumas colocaes com respeito aos enfoques de pobreza formulados por Steward et al. (2007) citados por Maluf (2012)2. A primeira colocao dos autores relativa ao enfoque diferenciando pobreza absoluta da pobreza relati-va. Como j apontado por Maluf (2012), a pobreza absoluta estimada relativamente a uma insuficincia de consumo com respeito s necessidades fundamentais, sendo elas atendidas via despesas monetrias (a renda) ou no monetrias. Cabe aqui men-cionar tambm que as necessidades fundamentais so materializadas pela linha de pobreza, a qual corresponderia renda mnima necessria para atend-las. Apesar de que amplamente reconhecido que esta linha de pobreza varia no tempo e no espao (de um pas para outro e at, num mesmo pas), uma renda fixa em torno de um dlar por dia e por pessoa geralmente apontada pelas instituies internacio-nais para caracterizar essas necessidades fundamentais nos mais diversos pases do mundo.

Em contraste com a pobreza absoluta, a pobreza relativa (ou a privao relati-va) corresponde a uma proporo fixa da renda mdia da populao. Ela designa a porcentagem dos indivduos cuja renda inferior a x% da renda mdia, sendo que o valor de x varia segundo as convenes nacionais ou internacionais. O ndi-ce de pobreza relativa representa essencialmente a desigualdade de renda dentro da populao, com a particularidade de ser independente da renda, uma vez que ele pode se manter ou mesmo aumentar quando cresce a renda mdia (Bourguig-non, 2004). Esta distino entre pobreza absoluta e pobreza relativa tem grande importncia na hora de definir polticas de combate pobreza, como destacaremos adiante.

A segunda colocao de Steward et al. relativa s concesses de Amartya Sen. Para Sen, a pobreza corresponde privao de liberdade consecutiva de um dficit de capacidades no que se refere sade, educao, moradia, s normas sociais e s instituies polticas. Achamos importante sublinhar aqui que, nesta concepo, a comparao de nveis de pobreza difcil em alguns casos, uma vez que no exis-te uma relao linear entre as diversas dimenses, como apontado por Sindzingre (2009). De fato, podem existir vrias combinaes estveis entre nveis distintos de renda e de desenvolvimento humano, ou seja, que um mesmo valor do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) pode designar situaes distintas. impossvel, por exemplo, hierarquizar duas situaes de pobreza, correspondendo de um lado a uma populao que possui uma renda mdia reduzida, porm que se beneficie de um

2 Conferir o segundo captulo deste volume.


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bom nvel de educao e sade e de outro lado a uma populao na situao inversa (boa renda e desenvolvimento humano fraco)3.

Tambm importante destacar, seguindo Maluf (2012) e os pesquisadores do OPPA (Leite et al., 2012), o carter multidimensional da pobreza rural, caracterstica amplamente destacada na literatura especializada e mobilizada como um argumento para a produo de metodologias de anlise e de interveno. Alkire e Santos (2010) elaboraram assim um ndex caracterizando a situao de extrema pobreza de 104 pases em desenvolvimento, utilizando 10 critrios considerando supostamente as distintas dimenses da pobreza4. De certo ponto de vista, este trabalho, como muitos outros do mesmo gnero5, induz uma mudana no campo da anlise da pobreza, abandonando a discusso da natureza da pobreza ao benefcio da discusso da sua medio.

No registro da multidimensionalidade da pobreza cabe apontar a importncia das normas sociais, condicionando o comportamento dos membros de uma comunida-de ou de um grupo. Fica claro que essas normas podem atuar de maneira positiva ou negativa sobre a situao da pobreza, dependendo da sua natureza e objetivo. As normas sociais so fatores positivos para a limitao do impacto da pobreza quando elas organizam e justificam aes de solidariedade e de ajuda entre os membros da comunidade. Tambm, elas continuam sendo altamente positivas quando justificam e incentivam o acesso dos membros s instituies suscetveis de melhorar o de-senvolvimento humano (escolas, posto de sade, fontes de informao etc.) e a sua participao na contestao poltica e nas organizaes econmicas. Por outro lado, elas constituem entraves reduo da pobreza quando legitimam um processo de excluso sistemtico de um segmento da comunidade ao se referir a elementos inde-pendentes da vontade individual, como o estatuto socioprofissional, a origem racial ou geogrfica, a cor da pele etc., ou quando justificam a manuteno do poder das elites e das oligarquias rurais (Sindzingre, 2009, op.cit., Green & Hulme, 2005).

Assim, as normas sociais podem contribuir para institucionalizar situaes de po-verty traps (armadilhas de pobreza) e tornar a pobreza persistente. Nessas situaes de poverty-traps, a estabilidade da pobreza ligada falta de acesso, tanto aos recursos

3 Segundo Sindzingre, Sen menciona frequentemente o exemplo do Estado de Kerala para ilustrar um caso de renda reduzida e alto ndice de desenvolvimento humano e da populao negra norte-americana na segunda situao (Sindzingre, op. cit.).

4 Esses critrios so agrupados em trs itens: Sade (mortalidade infantil, desnutrio), Educao (anos de escolaridade, assiduidade escolar), Padro de vida (eletricidade, acesso gua, aos sanitrios, ao tipo de cho, energia para a preparao das refeies, aos artefatos domsticos).

5 Ver tambm: Sindzingre, (2005); Fusco & Dickes, (2006); Chambers, (2007); Addison et al., (2008)


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produtivos (terra, capital, conhecimento), quanto aos recursos de bem-estar (sade, residncia) e de comunicao, e o fraco poder de organizao e de reivindicao poltica. s vezes, as normas sociais ampliam o processo de estagnao mediante o bloqueio de comportamentos individuais inovadores ou mediante a fragmentao desigual do produto social (Sindzingre, 2007). Nesta situao, a pobreza ao mesmo tempo a origem e o produto de um processo autossustentvel (crculo vicioso) de produo de normas, bloqueando ou dificultando aos indivduos toda tentativa de sada da pobreza (Bowles, 2004).

As normas sociais de pertena (rgles sociales dappartenance), que diferenciam os indivduos que compem um mesmo grupo social daqueles no pertencentes, podem permitir um alvio da pobreza mediante as regras de solidariedade como j apontado, mas tambm pode atuar no sentido contrrio limitando a livre circulao fsica e social dos membros do grupo (Sindzingre, 2007, op. cit.). No Brasil, o primeiro aspecto se d, por exemplo, nas prticas de mutiro de trabalho, de ajudas aliment-cias ou de sade ou de sistema solidrio de crdito-poupana. O segundo aspecto se observa, por exemplo, em comunidades relativamente fechadas onde se limitam s mudanas fsicas (sadas da comunidade), culturais ou socioprofissionais.

1.2 As polticas de controle da pobreza

No que diz respeito s polticas de reduo da pobreza interessante e at necess-rio considerar as prescries internacionais e, notadamente, das organizaes e institui-es financeiras internacionais (IFI). A razo deste interesse est ligada primeiramente ao lugar de destaque que o tema ocupa nas agendas dessas instituies desde o final dos anos 1990. A segunda razo o fato de que essas instituies atribuem cada vez mais ateno capacidade inovadora dos Estados nacionais no combate pobreza, e defendem a estratgia do Ownership, ou seja, a necessidade de que os Estados nacio-nais se apropriem e se adaptem s polticas propostas pelas IFI (Raffinot, 2009).

Como se sabe, a importncia do tema da reduo da pobreza dentro das agendas das agncias internacionais direcionadas ao desenvolvimento e seu financiamento cresceu significativamente a partir do final do ltimo sculo, se tornando a partir dos anos 1990 uma das principais prioridades. O papel do controle da pobreza tambm teve uma evoluo marcante passando progressivamente de uma funo de apoio condicional, sujeito a planos econmicos (planos de ajuste estrutural), a uma fun-o autnoma. Nos ltimos anos, a reduo da pobreza se tornou um objetivo fun-damental de desenvolvimento tanto das organizaes de cooperao internacional (BM, FMI, ONU) como bilateral, assim como de numerosos pases, notadamente, lati-no-americanos. Vale a pena mencionar aqui alguns dos princpios e recomendaes formulados ao nvel internacional.


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Nos crculos cientficos prximos do Banco Mundial, considera-se que o principal fator de reduo da pobreza o crescimento econmico, mesmo reconhecendo que o mesmo possa estimular a desigualdade, notadamente, quando fundamentado na produo primria. Ao mesmo tempo, reconhecida a influncia positiva da reduo da desigualdade sobre a pobreza. Sendo assim, o objeto do debate atual de deter-minar, primeiramente, qual dos dois mecanismos o crescimento econmico ou a reduo da desigualdade produz mais resultados e, segundo, qual a influncia recproca entre os mesmos.

Sem discutir o detalhe deste debate, o que foge ao objeto deste captulo, nos limitaremos a mencionar a posio de Franois Bourguignon6 por ter sido importante na definio das polticas de combate pobreza difundida pelas IFI. Este autor opina que: (i) os efeitos recprocos dos dois fatores so comprovados assim como a atuao sinrgica dos dois sobre a pobreza, cujos efeitos precisos dependem do contexto; (ii) o crescimento pode aumentar a desigualdade, a qual por efeito recproco, limitaria o crescimento; (iii) a largo longo prazo seria o crescimento sustentvel que puxaria a reduo da pobreza; (iv) a curto prazo, o efeito do crescimento poderia estar anulado pela desigualdade; (v) a reduo da desigualdade teria um papel maior para a redu-o da pobreza em economias intermedirias com desigualdade marcada do que em pases mais igualitrios com renda reduzida (Bourgnuignon, op.cit., p. 37 e 38).

No que diz respeito s aes pblicas, as IFI consideram que o combate pobreza deve associar polticas de crescimento e polticas redistributivas, alm do investimento pblico (quando possvel) ou privado, das reformas de melhoramento da governana e do fortalecimento da democracia. Tambm, amplamente compartilhada a ideia de que a pobreza absoluta e a pobreza relativa no devem receber o mesmo tratamento.

um posicionamento agora assumido dentre as IFI de considerar que a pobreza absoluta uma situao insuportvel cuja remoo rpida, sob qualquer forma, um objetivo essencial de desenvolvimento (Bourguignon, 2004, p. 29). Sendo assim, a pobreza absoluta teria uma dimenso moral, mexendo com os valores fundamentais da sociedade e cujas modalidades de remoo dependeriam da solidariedade nacio-nal e ultrapassariam a mera discusso sobre as modalidades da interveno e, mais precisamente, o relacionado aos efeitos perversos da transferncia de renda. De certo ponto de vista, poder-se-ia interpretar as declaraes do ento vice-presidente do Banco Mundial como a considerao de que a remoo da pobreza absoluta seria um pr-requisito para o controle da pobreza, ou seja, da pobreza relativa.

6 Ento vice-presidente e chefe dos economistas do Banco Mundial quando o tema do combate pobreza teve particular expresso dentro da estratgia de ao desta instituio. F. Bourguignon atualmente o diretor da Escola de Economia de Paris.


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Para a reduo da pobreza relativa, ou da privao relativa, como definida por al-guns autores, e ao contrrio daquele da pobreza absoluta, levanta-se o debate das modalidades de interveno. Uma postura compartilhada que as polticas redistri-butivas eficientes complementariam o crescimento econmico no seu papel de re-duo da pobreza, ao controlar ou limitar a desigualdade induzida pelo crescimento econmico no curto prazo, e ao desenvolver uma melhor repartio da riqueza, fa-cilitando a permanncia do crescimento a longo prazo. Este efeito a curto e longo prazos legitimaria a interveno pblica de acompanhamento sigiloso da evoluo macroeconmica.

O principal debate refere-se s caractersticas das polticas redistributivas a serem promovidas, sendo que a tendncia considerar a eficincia de uma poltica como algo ligado durabilidade de seu efeito. Neste particular, uma poltica redistributiva da riqueza, em termos de capitais produtivos (capital fsico, capital financeiro, capital humano etc.) teria um impacto mais duradouro que uma poltica redistributiva de renda (transferncia social) cujo efeito, essencialmente voltado para o consumo, seria de curto prazo. Sendo assim, considera-se que uma poltica redistributiva realmente eficiente e coerente quando aes de transferncia de renda so completadas por programas estruturais de redistribuio efetiva dos fatores de produo, notadamen-te, no caso da pobreza rural, da terra, do crdito em condies aceitveis de juros, de formao profissional etc.

objeto de um amplo consenso destacar a importncia das polticas e reformas do Estado que possuem objetivo de fortalecimento da democracia. A partir das conside-raes de Sen, fica clara a influncia positiva do aumento das liberdades de escolher, ou seja, da capacidade da populao em reduzir a sua situao de pobreza. Trata-se de modificar tanto as representaes dos pobres sobre a sua prpria situao e seu papel dentro da sociedade (autoestima), como as relaes de poder e de dominao das elites, via a participao de indivduos em situao de pobreza nas organizaes coletivas, nas decises polticas e o exerccio do controle social.

No quadro da Organizao das Naes Unidas (ONU), as opinies so ainda mais marcadas. Assim, o relatrio 2010 do Instituto de Pesquisa sobre o Desenvolvimento Social das Naes Unidas (UNRISD) avana sete orientaes para definir polticas de reduo da pobreza, as quais so mais abrangentes que das IFI, distanciando-se do enfoque monetrio. A primeira recomendao est em conformidade com as IFI: a re-duo da pobreza necessita de crescimento econmico e de uma mudana estrutural que estimule o emprego produtivo, com a preocupao, entre outras, de absorver a mo de obra oriunda da agricultura. Outra recomendao a implementao de po-lticas sociais amplas, destacando que a cobertura social uma das vias mais rpidas e efetivas de sair da pobreza. A terceira recomendao precisamente a necessidade


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de lutar contra a desigualdade, considerando que poverty and inequality must be con-sidered as interconnected parts of the same problem (UNRISD, 2010, p.5).

A desigualdade no est limitada dimenso econmica. Ao contrrio, ela o produto de todo tipo de discriminao de status, gnero, raa, localizao etc. Esta considerao justifica, segundo esta instituio, realizar polticas diferenciadas para populaes discriminadas, especialmente, polticas de transferncia de ativos, tal como terra, e realizar infraestruturas sociais, entre outras aes. Outra colocao que a reduo da pobreza precisa da ao efetiva do Estado, tanto do ponto de vista do engajamento oramentrio quanto da competncia da burocracia aos diversos nveis de governana, sendo isto uma condio para compensar as deficincias do mercado. A quinta colocao trata da dimenso poltica e da necessidade de melho-rar o funcionamento democrtico das sociedades e facilitar notadamente a expres-so poltica da populao em situao de pobreza. A sexta colocao a observao de que no existe uma via nica de sada da pobreza, mas sim, uma diversidade de vias possveis, utilizando o acmulo de experincias exitosas testadas por diferentes pases. Enfim, a ltima colocao que a reduo da pobreza ainda mais efetiva quando as polticas econmicas e sociais, as instituies e os compromissos polticos atuam conjuntamente.

Destaca-se desta concepo do combate pobreza, diferentes elementos teis para o resto das nossas consideraes. Primeiro, a pobreza sendo um fenmeno multidimensional, as polticas voltadas para a sua reduo tm automaticamente um carter sistmico, juntando dimenses econmica, social, poltica, institucional e administrativa. Cada uma delas se justifica, sendo ilusrio considerar que apenas a dimenso econmica permite resolver situaes endmicas de pobreza.

Em segundo lugar, a reduo da pobreza necessita de um processo experimental de busca e de adaptao de solues prprias s caractersticas nacionais e regionais da pobreza e s normas sociais do pas. Cabe observar que o carter experimental coerente com as orientaes das IFI, e notadamente do Banco Mundial, que vem se afirmando cada vez mais, desde o final dos anos 1990, defendendo a necessidade que os pases se apropriem das polticas de combate pobreza, quando a apropriao (Ownership) comea ser considerada como uma condio sine qua non da eficincia das polticas de reduo da pobreza (Raffinot, 2009).

Em terceiro lugar, o combate pobreza precisa de um Estado atuante que no se contente apenas em facilitar a livre expresso das foras do mercado, mas que atue como impulsionador e coordenador de aes de transferncias de renda e de riqueza (ativos produtivos, financeiros, humanos). Este impulso se realiza mediante o desen-volvimento da cobertura social e das infraestruturas coletivas, assim como o melho-


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ramento do acesso da populao aos servios pblicos, a incorporao da fora de trabalho ativa dentro dos processos produtivos (mercado de trabalho e dispositivos de produo) e, ainda, o melhoramento do funcionamento poltico e institucional da sociedade e da burocracia local.

2. Consideraes sobre a pobreza nos territrios rurais e sobre a ligao entre as polticas de DT e a reduo da pobreza no Brasil

2.1 As caractersticas da pobreza rural no Brasil

Elementos importantes sobre a situao atual da pobreza no Brasil, tanto nos meios urbano e rural, foram produzidos pelo Censo Demogrfico de 2010. Esses elementos foram apresentados por Mattei (2012) no terceiro captulo a seguir, ao qual tambm foram identificados os principais determinantes da pobreza no meio rural brasileiro, sendo eles: (i) a falta de terra; (ii) a falta de capacidades humanas; (iii) a falta de outras formas de capital; (iv) o acesso e a participao limitados nos mercados; (v) a privao de renda e de acesso aos servios bsicos; (vi) a falta de infraestruturas; e (vi) a falta de trabalho. O relatrio aponta tambm a ligao da pobreza com o processo de industrializao e da urbanizao ocorrido na segunda metade do sculo XX.

Cabe aqui incrementar que a pobreza no redutvel ao processo de moderni-zao, mesmo quando o mesmo tenha tido determinante influncia na expanso do fenmeno. Como se sabe, a pobreza rural no Brasil bem mais antiga, sendo sua origem ligada colonizao portuguesa. Poder-se-ia at dizer que a formao da pobreza rural consubstancial do modelo de colonizao e de desenvolvimen-to econmico e social do Brasil. A marginalizao da agricultura de sobrevivncia iniciou-se nos primeiros tempos da colonizao e no teve trgua seno at o incio da dcada de 1990 com as medidas de previdncia socia

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Politicas de DT e Enfrentamento Da Pobreza Rural No Brasil