Risco Vulnerabilidade Social e Estrategias Planeamento Relatorio Final

Risco, Vulnerabilidade Social e Estratgias de Planeamento -

Uma Abordagem Integrada

FCOMP-01-0124-FEDER-007558

Equipa de investigao:

Jos Manuel Mendes (Investigador responsvel)

Alexandre Tavares

Lcio Cunha

Alexandra Arago

Joo Arriscado Nunes

Lus Neves

Susana Freiria

Eduardo Basto

2011

Risco, Vulnerabilidade Social e Estratgias de Planeamento Uma Abordagem Integrada

1

Agradecimentos ........................................................................................................................ 5

PARTE I: ................................................................................................................................ 15

Enquadramento terico e metodologia ................................................................................ 15

Captulo 1 - Riscos naturais e tecnolgicos, vulnerabilidade social e os territrios

16

1.1 Perigosidade ................................................................................................................. 22

1.2 Vulnerabilidade social .................................................................................................. 23

1.3 Explorao do conceito de vulnerabilidade social no projecto .................................... 32

1.4 Modelos de avaliao da vulnerabilidade social .......................................................... 33

1.5 ndices de vulnerabilidade social ................................................................................. 38

1.6 A vulnerabilidade social na Europa ............................................................................. 40

1.7 Percepo do risco ........................................................................................................ 46

Captulo 2 - Metodologia ....................................................................................................... 51

2.1 Avaliao da criticidade e capacidade de suporte ........................................................ 51

2.2 Modelo analtico ........................................................................................................... 54

2.2.1 Nveis de criticidade ......................................................................................... 54

2.2.2 Nveis da Capacidade de Suporte ..................................................................... 55

2.3 Aplicao do modelo analtico ..................................................................................... 57

2.3.1 Variveis de avaliao do modelo .................................................................... 57

2.3.2 Metodologia Criticidade escala municipal ................................................. 58

2.3.3 Metodologia Capacidade de suporte escala municipal ............................... 62

2.3.4 Metodologia Criticidade escala da freguesia .............................................. 66

2.3.5 Metodologia Capacidade de suporte escala da freguesia ........................... 70

2.4 Stakeholders e a capacidade de suporte ....................................................................... 73

2.4.1 Aplicao da Metodologia Q ............................................................................ 77

2.4.2 Anlise factorial com base no Mtodo Q ......................................................... 78

2.5 Amostra e aplicao do inqurito nacional percepo do risco ................................ 80

2.5.1 Estrutura do questionrio ................................................................................. 80

2.5.2 Amostra ............................................................................................................ 81

2.6 Amostra e aplicao do inqurito percepo do risco no concelho de Coimbra ....... 82

2.6.1 Estrutura do questionrio ................................................................................. 82

2.6.2 Amostra ............................................................................................................ 84

2.6.3 Aplicao .......................................................................................................... 85

Parte II Uma Nova Proposta de Anlise da Vulnerabilidade Social .............................. 87


2

Captulo 3- Contextualizao ................................................................................................ 88

Captulo 4 - Vulnerabilidade social: mensurao e cartografia ........................................ 97

4.1 Avaliao da criticidade escala nacional ................................................................... 97

4.2 Avaliao da capacidade de suporte escala nacional .............................................. 108

4.3 Avaliao da vulnerabilidade social escala nacional .............................................. 116

4.4 Avaliao da criticidade freguesia .......................................................................... 124

4.5 Avaliao da capacidade de Suporte freguesia ....................................................... 131

4.6 Avaliao da Criticidade - Seco Estatstica ........................................................... 137

4.7 Avaliao da Capacidade de Suporte - Seco Estatstica ........................................ 139

4.8 Avaliao vulnerabilidade social a relevncia da escala ......................................... 142

Captulo 5 - Stakeholders e a capacidade de suporte ........................................................ 145

5.1 Padres consensuais e discordantes ........................................................................... 155

5.2 Pontos positivos e negativos ...................................................................................... 158

Anexo I .................................................................................................................................. 162

Anexo II .................................................................................................................................. 168

Anexo III ................................................................................................................................ 171

Anexo IV ............................................................................................................................... 178

PARTE III Percepo do risco e confiana institucional dos Portugueses: resultados de

inquritos populao ......................................................................................................... 200

Captulo 6 - Caracterizao das amostras nacional e local .............................................. 201

6.1 Caracterizao da amostra nacional ........................................................................... 201

6.1.1 Caracterizao dos inquiridos ........................................................................ 201

6.1.2 Habitao ........................................................................................................ 204

6.1.3 Ligao ao local ............................................................................................. 206

6.2 Caracterizao da amostra de Coimbra ...................................................................... 208

6.2.1 Caractersticas dos inquiridos ......................................................................... 208

6.2.2 Habitao ........................................................................................................ 210

6.2.3 Ligao ao local de residncia ....................................................................... 214

Captulo 7 - Percepo do risco, prticas e confiana institucional em Portugal .......... 219

7.1 Percepo do risco e escala ........................................................................................ 219

7.2 Percepo do risco a nvel regional ............................................................................ 221

7.3 Riscos em Portugal Continental ................................................................................. 227

7.4 Percepo ao risco e caractersticas dos inquiridos .................................................... 232

7.5 Prticas e vivncias .................................................................................................... 234


3

7.5.1 Prticas, vivncias e caractersticas dos inquiridos ........................................ 238

7.6 Confiana nas Instituies .......................................................................................... 239

7.6.1 Papel do Estado .............................................................................................. 241

7.7 Alertas e avisos ........................................................................................................... 243

Anexo I .................................................................................................................................. 247

Captulo 8 - Percepo do risco, prticas e confiana institucional no concelho de

Coimbra ................................................................................................................................. 247

8.1 Percepo do risco e escala ........................................................................................ 247

8.2 Percepo e caractersticas dos inquiridos ................................................................. 251

8.2.1 Riscos ao nvel do concelho e caractersticas dos inquiridos ......................... 253

8.3 Prticas pessoais e vivncias ...................................................................................... 254

8.3.1 Prticas e caractersticas dos inquiridos ......................................................... 262

8.4 Confiana nas instituies .......................................................................................... 264

8.5 Alertas e avisos ........................................................................................................... 267

Referncias bibliogrficas .................................................................................................... 271

PARTE IV - Modelos normativos e jurdicos e enquadramento internacional da anlise

da vulnerabilidade social ..................................................................................................... 287

Captulo 9 - O dever de tomar em considerao a vulnerabilidade social na preveno de

riscos para uma proteco civil eficaz e justa Alexandra Arago ................................ 288

9.1 A proteco civil na Unio Europeia ......................................................................... 288

9.1.1 Os pilares europeus da proteco civil ........................................................... 290

9.2 As vulnerabilidades sociais e o novo paradigma de proteco civil .......................... 292

9.2.1 O reforo da coeso europeia atravs da proteco civil ............................... 293

9.2.2 O dever geral de considerao das vulnerabilidades ...................................... 295

9.2.3 Riscos: do controlo da origem ao controlo dos efeitos .................................. 300

9.2.4 A crescente intolerncia social ao risco ......................................................... 303

9.3 Um servio de interesse geral sujeito ao princpio da igualdade para uma proteco

civil eficaz e justa ................................................................................................................... 304

9.4 Concluso: rumo a uma proteco civil estratgica e sustentvel ............................. 305

Captulo 10 - Models of Social Vulnerability to Disasters - David Alexander

307

10.1 Introduction ................................................................................................................ 307

10.2 Basic Models of Disaster Risk Reduction (DRR) ...................................................... 308

10.3 Towards a New Theoretical Basis for Disaster Studies ............................................. 310


4

10.3.1 The Importance of Culture and Symbolism in Disaster Risk Reduction ....... 311

10.4 Interpretations of the L'Aquila (Central Italy) Earthquake of 6 April 2009............... 314

Conclusion: Social Models of Disaster .................................................................................. 320

References .............................................................................................................................. 322

Captulo 11 - Vulnerability Science: Models, Methods, and Indicators - Susan Cutter

325

11.1 Introduction ................................................................................................................ 325

11.2 What is vulnerability science? .................................................................................... 325

11.3 Mapping exposure ...................................................................................................... 327

11.4 Measuring sensitivity ................................................................................................. 327

11.5 Intersection of exposure and sensitivity ..................................................................... 329

Conclusion .............................................................................................................................. 330

Captulo 12 - The Unperceived Risk to Europes Coasts: Tsunamis and the Vulnerability

of Cadiz, Spain Jrn Birkmann, Korinna von Teichman, Torsten Welle , Mauricio

Gonzlez and Maitane Olabarrieta ......................................................................................... 335

12.1 Introduction ................................................................................................................ 335

12.2 Theoretical background .............................................................................................. 337

12.3 Study site .................................................................................................................... 339

12.3.1 Exposure to Tsunamis .................................................................................... 340

12.4 Assessment data and methodologies to estimate Tsunami vulnerability and risk ..... 341

12.4.1 Tsunami hazard assessment and potential inundation areas .......................... 342

12.4.2 Methods for the estimation of vulnerability ................................................... 343

12.5 Analysis and interpretation ......................................................................................... 345

12.5.1 Social vulnerability ........................................................................................ 345

12.5.2 Economic vulnerability / vulnerability of critical infrastructures .................. 348

12.6 Results and outlook .................................................................................................... 350

Acknowledgements ................................................................................................................ 352

References .............................................................................................................................. 353


5

Agradecimentos

O presente projecto no teria sido possvel sem o contributo de um leque alargado de pessoas

e instituies. Comeamos por agradecer a todos os presidentes de Cmara e aos vereadores

ligados s reas da proteco civil das autarquias que celebraram contratos com o Centro de

Estudos Sociais da Universidade de Coimbra no mbito do projecto: Cmara Municipal de

Almeida; Cmara Municipal de Coimbra; Cmara Municipal do Fundo; Cmara Municipal

de Marinha Grande; Cmara Municipal de Nelas; Cmara Municipal de Ovar e Cmara

Municipal de Proena-a-Nova.

Uma palavra especial de agradecimento vai para os tcnicos que nestas autarquias foram

nossos interlocutores directos: Eng. Lnia Fortunato (Cmara Municipal de Almeida), Eng.

Antnio Serra Constantino (Cmara Municipal de Coimbra), Dr. Pedro Ribeiro (Cmara

Municipal do Fundo), Dr. Eunice Marques e Artur Granja (Cmara Municipal da Marinha

Grande), Eng. Ins Mendona e a Dr. Susana Henriques (Cmara Municipal de Nelas), Dr.

Paula Balau e a Eng. Manuela Andrade (Cmara Municipal de Proena-a-Nova).

Agradecemos tambm a todas a cidads e a todos os cidados que acederam responder aos

questionrios aplicados a amostras representativas da populao maior de 18 anos em

Portugal continental e no concelho de Coimbra.

Os tcnicos e representantes das vinte e uma instituies pblicas e privadas que participaram

numa sesso de trabalho para avaliar a capacidade de suporte no concelho de Coimbra deram

um contributo essencial para a aferio das metodologias que procurmos implementar

durante o decorrer do projecto de investigamos. A todas e a todos o nosso agradecimento.

Queramos agradecer, por ltimo, aos nossos colegas da Faculdade de Economia da

Universidade de Coimbra, Jorge Marques e Rui Pascoal que de forma graciosa e entusiasta

que nos ajudaram a desvendar e a operacionalizar matematicamente alguns dos nossos

indicadores sobre a vulnerabilidade social.


6

Introduo

O projecto de investigao cujo relatrio final se apresenta teve como objectivo propor uma

abordagem em mltiplos nveis da vulnerabilidade social e dos riscos relacionados com os

perigos naturais e tecnolgicos em Portugal continental, partindo de uma perspectiva

multidisciplinar.

O conceito de vulnerabilidade social emergiu como uma crtica explcita aos paradigmas

dominantes e convencionais de anlise dos desastres. Coube a Hewitt (1983) a formulao

mais cabal dessa crtica. Como salienta Bolin (2006), trata-se de examinar os processos

econmicos e espaciais de marginalizao que constrangem certos grupos sociais a ocuparem

reas e zonas marcadas por perigos naturais e tecnolgicos. Uma abordagem mais abrangente,

que inclui tambm grupos sociais dominantes, foi avanada por Mike Davis (1998).

A vulnerabilidade aos perigos, como referem Wisner et al (2004), um processo constitudo

por trs componentes:

- Causas profundas (factores histricos, polticos, econmicos, ambientais e demogrficos que

produzem desigualdades);

- Presses dinmicas (processos sociais especficos como, por exemplo, uma rpida

urbanizao, conflitos sociais, etc.)

- Condies de vida pouco seguras (exposio desigual ao risco)

Assim, o conceito de vulnerabilidade social est associado ao grau de exposio aos riscos

naturais e tecnolgicos e aos acontecimentos extremos. Este grau de exposio depende

estreitamente da capacidade de resistncia e de resilincia dos indivduos e dos grupos mais

afectados. Para uma correcta avaliao da vulnerabilidade social e da sua integrao como

instrumento eficaz de planeamento, devemos atender aos seguintes aspectos: dimenses

estruturais do territrio; caractersticas biofsicas; estrutura e dinmica demogrficas; capital

social e redes sociais; dimenses socioculturais; polticas pblicas; polticas de

desenvolvimento e de investimento pblico; actividade econmica.

A integrao dos factores biofsicos e socioculturais na anlise da vulnerabilidade social

implica uma perspectiva mais abrangente. Anthony Oliver-Smith (2004) prope que a

vulnerabilidade seja analisada como um conceito de ecologia poltica. Para este autor, a

vulnerabilidade engloba e incorpora a multidimensionalidade dos perigos e dos desastres.

Como consequncia, a ateno dos investigadores deve orientar-se para a totalidade das

relaes num dada situao que constituem as condies que, em combinao com as foras


7

ambientais, produzem ou originam um desastre. Por outro lado, os desastres so sempre

sociais e no o produto de condies naturais especficas. Na conjuno dos factores culturais,

societais e naturais devemos atender ao papel das foras, organizaes e crenas que esto na

base da produo do ambiente que origina e facilita os desastres.

Esta viso ecolgica e poltica obriga a uma reflexo quanto aos factores estruturais da

vulnerabilidade social e sua integrao explcita nos planos de ordenamento do territrio.

Um dos especialistas que mais se tem destacado nesta via Charles Perrow (2007, 2006).

Partindo da sua teoria dos acidentes normais e da constatao que as organizaes falham de

forma permanente e constante, Perrow conclui pela necessidade premente de reduo das

vulnerabilidades, contra a simples preveno, mitigao ou limitao dos danos. Para a

concretizao deste objectivo, Perrow prope trs estratgias estruturais: desconcentrao da

produo e do armazenamento de produtos qumicos; desconcentrao da populao e, por

ltimo, desconcentrao das organizaes. A inteno final a de estabelecer redes de

produo e comunicao densas e desconcentradas assentes no princpio da interdependncia

e da autonomizao relativa dos ns de interligao.

Inmeros autores (Cutter, 2003; Davis, 2004; Schmidtlein et al., 2008) e instituies (ONU,

2004) tm trabalhado recentemente na rea da vulnerabilidade social, o que constitui um

indicador da sua importncia. Segundo a UN-ISDR (2009) o termo vulnerabilidade refere-se

propenso da populao exposta ou dos recursos econmicos sofrerem perdas na dependncia

de caractersticas fsicas, sociais, polticas, econmica, culturais e institucionais; Dwyer et al.

(2004) ou a EC-DGE (2008) definem vulnerabilidade social como a capacidade de um

elemento recuperar do impacto de um desastre natural.

Consideramos neste trabalho a acepo de Wisner et al. (2004) ou Hufschimdt et al. (2005)

em que vulnerabilidade social representa o nvel de resilincia e resistncia dos indivduos e

comunidades, quando expostas a processos ou eventos perigosos.

No entanto, consideramos que as metodologias de avaliao da vulnerabilidade social

existentes no avaliam cabalmente a resilincia social dos indivduos, dos grupos e das

comunidades. Neste relatrio apresentamos uma nova metodologia que calcula um ndice de

vulnerabilidade social que integra a capacidade de suporte e a criticidade do sistema territorial

nacional, escala do municpio e da freguesia.

Em Portugal so poucos os trabalhos que incidam sobre os ndices de vulnerabilidade social.

de assinalar o artigo de Ribeiro (1995), no qual so propostas metodologias estatsticas de

avaliao. Para alm deste, evidencia-se Mendes (2009) que desenvolveu um ndice de

Vulnerabilidade Social para a Regio Centro de Portugal.


8

A nvel do planeamento de mbito nacional e regional em Portugal, os planos existentes no

incorporam a anlise da vulnerabilidade social como uma ferramenta para implementar

medidas de preveno, e tambm articular o investimento e as actividades econmicas com as

polticas e as infra-estruturas de proteco civil.

O principal objectivo do presente projecto foi proceder a uma integrao de escalas que

permita um conhecimento aprofundado dos territrios em anlise numa ptica abrangente de

planeamento e de proteco civil, bem como a produo de instrumentos jurdicos e de um

quadro normativo e de planeamento que possam contribuir para a definio de estratgias

adequadas preveno e mitigao dos riscos identificados.

A nvel nacional, o principal enfoque foi na percepo dos riscos, nos factores de

amplificao e de atenuao social dos riscos e na confiana dos cidados nas instituies da

proteco civil e nas instituies responsveis pelas polticas de preveno. Estas temticas

foram incorporadas na definio e na avaliao de indicadores de vulnerabilidade social.

Nesse sentido, tambm se revelou importante apreender as experincias das pessoas quanto a

desastres, as estratgias activadas atravs das suas redes familiares e sociais (capital social), a

sua resilincia e capacidade de recuperao, e as suas relaes sociais e polticas com as

autoridades nacionais e com o governo.

A nvel regional, os temas acima referidos tambm foram abordados, mas com a inteno de

testar e de produzir ndices de vulnerabilidade, social e ambiental, de mbito regional,

municipal e local. O objectivo foi, depois de estabelecer os indicadores de vulnerabilidade

social a nvel nacional, valid-los atravs da anlise da vulnerabilidade social a perigos

naturais e tecnolgicos de mbito regional, municipal e local.

A anlise crtica dos ndices de vulnerabilidade social existentes a nvel internacional revelou

a insuficincia dos mesmos na incorporao dos efeitos de escala e na correcta mensurao

das dimenses territoriais associadas vulnerabilidade. Da que a equipa de investigao

tenha procedido construo de um novo ndice de vulnerabilidade social, que comporta duas

dimenses distintas: a criticidade, definida como o conjunto de caractersticas e

comportamentos dos indivduos que podem contribuir para a ruptura do sistema e dos

recursos das comunidades que lhes permitem responder ou lidar com cenrios catastrficos; e

a capacidade de suporte, definida como o conjunto de infra-estruturas territoriais que permite

comunidade reagir em caso de desastre ou catstrofe.

Empiricamente, foi feita a aplicao de um inqurito a uma amostra representativa da

populao residente em Portugal continental e no municpio de Coimbra, de forma a se


9

apreender, numa perspectiva comparativa e multi-escalar, a percepo aos riscos naturais e

tecnolgicos, as prticas de preveno e mitigao do risco e a confiana nas instituies.

Os ndices de vulnerabilidade social foram calculados para o total dos municpios portugueses

e para uma sub-amostra de sete municpios da Regio Centro, Almeida, Coimbra, Fundo,

Marinha Grande, Nelas, Ovar e Proena-a-Nova, com os quais foram estabelecidos protocolos

de cooperao com o Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.

Breve descrio das partes e captulos do relatrio

O relatrio consta de quatro partes. Na primeira parte procedemos discusso crtica das

abordagens tericas em torno dos conceitos de risco, perigosidade e vulnerabilidade social.

Nesta parte tambm se apresentam as diferentes metodologias utilizadas no presente relatrio.

A segunda parte engloba os estudos empricos que sustentam o presente projecto, tanto da

aplicao do novo modelo analtico da vulnerabilidade social, como da utilizao da

metodologia Q junto dos intervenientes institucionais (stakeholders) sobre a capacidade de

suporte no concelho de Coimbra. A terceira parte, tambm ela de cariz emprico, devolve os

resultados obtidos na aplicao dos questionrios a amostras representativas da populao

maior de 18 anos em Portugal Continental e no concelho de Coimbra.

A quarta parte, alm de apresentar as perspectivas tericas dos consultores internacionais do

projecto sobre as questes relacionadas com a vulnerabilidade social e a sua validade emprica

testada em diversos estudos de caso, tambm prope uma reflexo sobre a incorporao da

vulnerabilidade social no delineamento de estratgias de proteco civil eficazes e justas.

O primeiro captulo aborda de forma sistemtica e crtica o enquadramento terico que

balizou o presente projecto de investigao. Comea pela anlise histrica da emergncia e

consolidao do conceito de risco que, inicialmente associado s questes do comrcio e dos

seguros, se expandiu no sculo XX com a maior visibilidade e incidncia das catstrofes

naturais, originando definies probabilsticas associadas ao desejo de controlo e de

incorporao do futuro no presente.

O conceito sociolgico de sociedade do risco alarga a noo do risco ao conceito de

reflexividade e auto-produo humana das causas subjacentes s situaes extremas e aos

desastres. Intimamente associada ao conceito de risco, embora configurando quadros

analticos especficos, emerge a noo de perigosidade e a forma como esta se torna, nas

verses mais quantitivistas de anlise de risco, um dos seus termos de clculo.


10

O captulo centra-se, depois, na descrio exaustiva e crtica do conceito de vulnerabilidade

social, que se substitui ideia generalizada de insegurana das populaes, e acentua as

desigualdades sociais perante acontecimentos extremos e desastres. So apresentados os

vrios modelos de avaliao da vulnerabilidade social e as suas dimenses analticas e

operacionais.

O captulo 1 termina com uma breve incurso pelas propostas mais relevantes na anlise da

percepo do risco e do seu papel nas dinmicas sociais de preveno e mitigao do risco.

O captulo 2 procede apresentao das diferentes metodologias mobilizadas para o trabalho

emprico desenvolvido no presente relatrio. Parte da explicitao do modelo analtico

subjacente nova proposta de avaliao da vulnerabilidade social avanada pela equipa do

presente projecto de investigao, onde a vulnerabilidade social comporta duas dimenses

distintas: a criticidade, definida como o conjunto de caractersticas e comportamentos dos

indivduos que podem contribuir para a ruptura do sistema e dos recursos das comunidades

que lhes permitem responder ou lidar com cenrios catastrficos; e a capacidade de suporte,

definida como o conjunto de infra-estruturas territoriais que permite comunidade reagir em

caso de desastre ou catstrofe.

Para o clculo da vulnerabilidade social so explicitadas as tcnicas utilizadas, nomeadamente

a anlise factorial de componentes principais e a definio dos nveis de criticidade e de

capacidade de suporte retidos para a anlise e representao cartogrfica da vulnerabilidade

social. Para avaliar a capacidade de suporte no concelho de Coimbra, recorreu-se

Metodologia Q, uma tcnica de recolha de dados formulada por William Stephenson, que

combina abordagens quantitativas e qualitativas. A mesma foi aplicada a um vasto leque de

intervenientes institucionais (stakeholders) de mbito nacional, regional e local com rea de

actuao no concelho de Coimbra.

A parte final do captulo discute os procedimentos seguidos, as etapas de definio das

amostras e a estrutura dos questionrios aplicados a amostras representativas da populao

maior de 18 anos em Portugal continental e no concelho de Coimbra. O principal enfoque dos

questionrios foi a percepo dos riscos, os factores de amplificao e de atenuao social dos

riscos e a confiana dos cidados nas instituies da proteco civil e nas instituies

responsveis pelas polticas de preveno. Tambm se revelou importante apreender as

experincias das pessoas quanto a desastres, as estratgias activadas atravs das suas redes

familiares e sociais (capital social), a sua resilincia e capacidade de recuperao, e as suas

relaes sociais e polticas com as autoridades nacionais e com o governo.


11

A parte II do relatrio congrega os captulos com os dados empricos recolhidos no projecto

de investigao. O captulo 3 explicita que, para a anlise da vulnerabilidade social, enquanto

nvel de resilincia e resistncia dos indivduos e comunidades quando expostos a processos e

acontecimentos naturais, tecnolgicos ou mistos, potencialmente danosos, foram tido em

conta unidades territoriais que envolveram duas escalas de abordagem; a nacional suportada

pela cartografia do ndice municipal e a municipal suportada pela cartografia do ndice da

freguesia.

No que concerne s unidades geogrficas de base, escala municipal, foram tidos em conta

todos os municpios de Portugal Continental. Na anlise municipal, suportada pela expresso

unidade de freguesia, foram seleccionados como amostra sete concelhos da Regio Centro

(Almeida, Coimbra, Fundo, Marinha Grande, Nelas Ovar e Proena-a-Nova) que apresentam

caractersticas muito contrastadas em termos fsicos e socioeconmicos. Aqui se apresentam

as principais caractersticas sociodemogrficas e socioeconmicas destes 7 concelhos que

integram a nossa amostra regional.

O captulo 4 apresenta, de forma detalhada e sustentada, o clculo da vulnerabilidade social a

partir do novo algoritmo proposto pela equipa de investigao para todos os concelhos do pas

e para as freguesias e seces estatsticas dos 7 concelhos da Regio Centro que constituem a

amostra regional. So apresentados os factores explicativos da variabilidade da

vulnerabilidade social nas diferentes escalas em anlise e a sua representao cartogrfica.

O captulo 5 devolve os resultados obtidos com a aplicao da metodologia Q para avaliar a

percepo dos principais intervenientes institucionais sobre a capacidade de suporte no

concelho de Coimbra. Constatou-se a existncia de um conjunto de recursos alargado que

pode ser mobilizado em caso de desastre ou catstrofe no concelho de Coimbra, e a

sensibilizao das instituies participantes na elaborao de planos de emergncia e de

preveno. Quanto preveno e gesto de um cenrio de crise, um dos aspectos mais

enfatizados pelos participantes relacionou-se com a necessidade de se estabelecer linhas de

articulao mais bem definidas entre as instituies, e a percepo que a populao do

concelho no se encontra preparada para um cenrio de desastre ou catstrofe.

O captulo 6, que inicia a Parte III do relatrio sobre a percepo do risco e a confiana

institucional no espao nacional e no concelho de Coimbra, faz a descrio sociogrfica das

duas amostras de inquiridos, das habitaes e da ligao aos locais de residncia, sobretudo a

densidade das redes familiares e de vizinhana.

O captulo 7, que incide exclusivamente sobre a anlise dos dados do questionrio para a

amostra nacional, comea por abordar a percepo do risco e o papel crucial da escala e da


12

geografia como factores estruturantes dessa mesma percepo, sobretudo nas dicotomias

litoral/interior e rural/urbano. Alm destes dois factores, mostraram-se tambm altamente

diferenciadores da percepo ao risco a escolaridade e a idade dos inquiridos.

O captulo tambm aborda a experincia pessoal com acidentes e situaes de risco e as

medidas de auto-preveno e de resposta a situaes de emergncia activadas pelos

inquiridos. A ltima parte do captulo centra-se na anlise da percepo dos inquiridos quanto

actuao e papel do Estado em situaes de desastre ou catstrofe e os nveis de confiana

institucional reportado pelos inquiridos.

O captulo 8 segue a mesma estrutura do captulo 7 e comporta os mesmos contedos s que

apresentando os resultados do inqurito a uma amostra representativa do concelho de

Coimbra.

O captulo 9, da autoria de Alexandra Arago, inicia a Parte IV do relatrio. A autora comea

por caracterizar o modelo de proteco civil na Unio Europeia, propondo de seguida de

forma inovadora, e com base nos resultados obtidos no presente projecto de investigao, uma

mudana de paradigma, fundando uma nova proteco civil, orientada tanto para a eficcia

como para a justia, e baseada num novo pressuposto: o conhecimento das vulnerabilidades

sociais. Da resultar, argumenta Alexandra Arago, uma proteco civil eficaz e justa que

permita o desenvolvimento de capacidades de autoproteco e o reforo da resistncia e da

resilincia dos indivduos, dos grupos e das comunidades.

No captulo 10, David Alexander parte da constatao que a maior parte dos pases e das

instncias internacionais apostaram mais em modelos de reduo dos desastres e de

interveno ps-desastre do que na preveno pr-evento. Aps fazer uma apresentao

crtica dos modelos de reduo dos riscos dos desastres, David Alexander prope-nos uma

nova base terica para o estudo dos desastres. Este novo modelo terico assenta, conforme

argumenta de forma persuasiva e clara David Alexander, no papel crucial e estruturante da

cultura e do simbolismo na reduo dos riscos de desastres. A nova proposta de David

Alexander contextualizada com o exemplo das dinmicas sociais e culturais relacionadas

com o terramoto de LAquilla no centro de Itlia.

Susan Cutter avana no captulo 11 com os pressupostos de uma cincia da vulnerabilidade,

definindo vulnerabilidade como o potencial para a perda. A cincia da vulnerabilidade

procura examinar os padres geogrficos que diferenciam os lugares quanto aos factores que

podem influenciar as capacidades locais para a preparao, resposta e recuperao de

situaes de desastre. De seguida, Susan Cutter apresenta detalhadamente os parmetros

analticos da exposio e da sensibilidade quanto vulnerabilidade social. Empiricamente, a


13

proposta substanciada na anlise da vulnerabilidade social aos perigos ambientais nos

condados (counties) dos Estados Unidos.

No ltimo captulo deste relatrio, Jon Birkmann e a sua equipa partem do modelo Bogardi,

Birkmann, Cardona (modelo BBC), que define a vulnerabilidade como sendo composta por

trs factores: exposio, susceptibilidade e capacidade de enfrentamento (coping). A partir

deste modelo, os autores procedem a uma anlise dos perigos de inundao originada por

tsunamis e as respectivas consequncias socioeconmicas em Cdis. A anlise qualitativa

realizada no estudo de caso, que complementa a descrio mais quantitativa baseada nos

modelos de previso do risco de inundao originado por tsunami, permitiu verificar a

ausncia de percepes locais ao risco de tsunami e que as estratgias organizacionais e

institucionais de reduo do risco no incluem os tsunamis. Os autores concluem pela

centralidade da dimenso institucional da vulnerabilidade na produo de estratgias de

preveno e preparao eficazes.

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15

PARTE I:

Enquadramento terico e metodologia


16

Captulo 1 . Riscos naturais e tecnolgicos,

vulnerabilidade social e os territrios

O risco pode ser considerada uma questo temporal; de incerteza sobre o futuro e, tambm, de

conhecimento do passado. Seguindo o raciocnio de Douglas e Wildavsky (1983), o risco o

produto do conhecimento acerca do futuro e de acordo com as perspectivas mais desejveis,

uma questo de determinao (Cardona, 2004), sem a qual o conceito de risco no faria

sentido

O risco um conceito que se afirma no Ocidente, a partir do perodo da Renascena e parece

ser indiscutvel que o comrcio, as tragdias e as perdas associadas, bem como o

desenvolvimento dos seguros, impulsionaram o conceito e o uso do mesmo de uma forma

prtica (Almeida, 2006). As viagens dos mercadores por mares tempestuosos implicavam um

grande risco em termos de vidas humanas, assim como tambm implicavam ganhos ou perdas

financeiras e polticas.

A noo de risco foi intervencionada entre os sculos XVII e XIX quando os Europeus ao

explorarem novos territrios e simultaneamente confrontaram-se com costumes, condies,

nomeadamente climticas, diferentes daqueles para os quais estavam habituados, o que deu

origem ao aparecimento de doenas que dizimaram milhares de pessoas.

A Revoluo Industrial, nos sculos XVIII XIX, veio trazer uma nova perspectiva ao

conceito de risco, dado que passou a estar associado com a mquina, smbolo da

industrializao. Alm disso, tambm passou a estar associado a formas de explorao

relacionadas com elevados acidentes de trabalho, como a explorao mineira, mas a

industrializao aparecia como uma necessidade prioritria, tornando qualquer risco aceitvel.

Na segunda metade do sc. XX, no seguimento das duas Grandes Guerras Mundiais, o

conceito de risco era associado a pobreza e fome.


17

Tabela 1-1: Definies de risco no discurso ocidental em Bankoff (2004)

Conceito Perodo (sculo) Condio Cura/Tecnologia

Tropicalidade sc. 17-19/princpio do 20 Doena Medicina Ocidental

Desenvolvimento Ps II Guerra Mundial Pobreza Investimento/ajuda ocidental

Desastres Naturais sc. 20 at actualidade hazard Cincia Ocidental

definitivamente no sculo XX que as fatalidades causadas pelos desastres naturais

comearam a suscitar interesse cientfico. Apesar da perspectivao cientfica sobre as causas

e as consequncias do terramoto de 1755 em Lisboa, at ao sculo XIX os desastres naturais

eram associados a vontades divinas, ao destino, a partir do sculo XX a sociedade

contempornea procura racionalizar os desastres, estudar o comportamento dos sistemas

naturais e humanos e, por consequncia, conceber mecanismos de defesa.

Os primeiros trabalhos de investigao sobre perigos e riscos, levados a cabo nos Estados

Unidos no princpio da dcada de 1960, consideravam que os indivduos conseguiam

enfrentar os perigos mediante medidas que conduziam a menor quantidade de perdas

possveis. No entanto, verificou-se que na prtica as pessoas no conseguiam controlar os

perigos, tornando necessria uma investigao para explicar o diferente comportamento dos

indivduos e dos grupos em relao aos riscos de um lugar (Castro, 2006).

Nas ltimas dcadas do sc. XX, o conceito de risco adquiriu um estatuto social relevante,

passando a ser uma referncia de segurana sociedades contemporneas tecnologicamente

mais desenvolvidas, uma das mais emblemticas caractersticas da sociedade actual. Com o

impulso poderoso dos meios de comunicao social1, o pblico passou a reconhecer o risco

como um elemento associado a diferentes situaes de potencial perigo e perda. Note-se que

j no se acredita de forma cega que os avanos da cincia e da engenharia s podero trazer

benefcios, o risco tende a assumir um papel cada vez mais relevante neste mbito.

A partir da dcada de 1970, alguns cientistas comearam a questionar se o maior nmero de

desastres se devia unicamente a processos fsicos de ordem natural (Bankoff, 2004) ou

correspondia a uma realidade mais completa.

Aven e Renn (2009), apresentam uma abordagem do conceito de risco em que este no pode

ser encarado de forma inteiramente subjectiva, caindo no extremo relativismo, mas tambm

1 Sublinhado nosso


18

no pode ser quantificado como se tratasse de uma entidade fsica. Assim, o risco enquanto

incerteza acerca da gravidade das consequncias de uma actividade valorizada pelos

indivduos, considera a possibilidade de resultados desejveis e indesejveis, bem como a

existncia de resultados de uma determinada aco ou evento como tratando-se de incertezas

no necessariamente previsveis e quantificveis, mais que como probabilidades associadas as

consequncias concretas e perfeitamente definidas.

Assim, o risco pode ser definido como possibilidade de ocorrncia futura de um dado evento

com consequncias nefastas (Gonalves et al. 2007), ou nas palavras de Luhmann (1993),

eventualidade do infortnio. O risco quando se pode quantificar, probabilisticamente, a

ocorrncia do evento e das suas consequncias, necessariamente nefastas; quando esta

possibilidade no existe, fala-se de incerteza e no de risco (Douglas & Wildavsky, 1983;

Gonalves et. al 2007; Granjo, 2006; Porto, 2008).

No entanto, e precisamente a partir dos trabalhos precursores de Douglas & Wildavksy (1983)

e Beck (1992 [1985]), assistiu-se ao nascimento da concepo que este ltimo autor cunhou

de sociedade de risco. Ao ganhar a percepo de que uma parte considervel dos riscos a

que a sociedade est sujeita produzida pelos seus prprios processos de

modernizao/industrializao, a sociedade adopta uma postura reflexiva acerca desses riscos.

A sociedade que produz esses riscos, no processo de produo social da riqueza, passa

tambm a quantific-los e control-los (Beck, 1992).

A temporalidade aqui presente, mas diversa das concepes anteriores, leva a que os riscos

naturais passem a ser encarados como sendo, pelo menos parcialmente, causados pela aco

humana, e o risco passa a ser detido pelo futuro e pela necessidade de o planear (Beck, 2000;

Gonalves et al. 2007; Luhmann, 1993). Se para Douglas & Wildavsky (1983), os riscos so,

na sua totalidade, uma emanao das estruturas sociais cada cultura define o que ou no

um risco de acordo com o que define ser a sua aceitabilidade , para Beck (2000), os riscos

so, simultaneamente, reais e construdos. Se por um lado resultam de impactos intimamente

ligados aos presentes processos industriais e cientficos a cincia transforma os perigos em

riscos, ao permitir a sua quantificao e o seu controlo , a compreenso destes est associada

histria e aos smbolos de cada cultura, ao seu entendimento da natureza.

Na anlise do risco tornou-se um dos factores chave o conceito de probabilidade, algo que

ainda no aconteceu, mas que pode vir a acontecer. No se sabendo como, quando, qual

exactamente a extenso da rea afectada, quais as consequncias, sendo importante ter


19

presente que se est a lidar com cenrios que podero acontecer no futuro. Omar Cardona

(2004) faz questo de definir duas dimenses do risco: realidade e a probabilidade.

O risco constitui assim a probabilidade de, a partir de um determinado estado da realidade,

ocorrer efeitos adversos como resultado de acontecimentos ou actividades humanas

(Luhmann, 1993). Esta definio aponta para a existncia de relaes causais entre aces ou

acontecimentos humanos e efeitos indesejveis e que estes podem ser evitados ou reduzidos

se acontecimentos causais forem evitados ou modificados. importante reconhecer que os

riscos so inerentes ou podem ser criados ou existir no sistema social (ONU2, 2004), ou seja,

no caso de ser feita uma boa Gesto do Risco este no representar uma ameaa para a

sociedade. No colocando a hiptese das catstrofes serem nica e exclusivamente naturais,

Luhmann (1993) afirma que num cenrio de risco as perdas que podem ocorrer no futuro so

atribudas a decises tomadas. No importa o tipo de deciso, nem o tipo de perda, nem o

grau da probabilidade ou improbabilidade das consequncias ocorrerem.

Independentemente do carcter mais ou menos construtivista das vrias abordagens e do papel

preditivo que atribuem ao passado (cf. Hejmans, 2005; Granjo, 2006), h, no entanto, acordo

entre a generalidade dos autores contemporneos das cincias sociais quando ao facto de o

risco ser socialmente construdo.

No s o exerccio de seleco dos riscos definido pelo ambiente social, como o clculo do

risco est limitado (ou previamente editado) pelas instituies sociais. Nesta linha, o que

mais influencia a estimativa de probabilidades a noo de futuro e a forma como as pessoas

percebem esse futuro limitada por condies sociais; o prprio exerccio de atribuio de

probabilidades transporta consigo os valores de quem o faz, a objectividade um logro

(delusion) (Douglas & Wildavsky, 1983).

Para Rodriguez (s.d.), os riscos e desastres so fenmenos socialmente construdos que so

influenciados por normas sociais e culturais, preconceitos e valores, infere-se que alertas,

perigosidades e desastres devem ser estudados e compreendidos no seio do contexto societal

em que ocorrem. Para este ltimo autor, privilegiar o estudo do desenvolvimento das

2 Organizao das Naes Unidas


20

tecnologias, ignorando as foras sociais que modelam o comportamento e as respostas dos

indivduos e das comunidades aos perigos em geral e aos alertas em particular, permite apenas

melhorar a tecnologia, mas no compreender as complexidades das dinmicas humanas.

Contudo, alguns investigadores no campo dos desastres tm identificado que para melhorar a

gesto e processos de deciso locais determinante a introduo das inovaes tecnolgicas

(a este propsito, ver Mendes & Tavares, 2009).

Um desses autores Cardona (2004), para quem o conceito de risco representa algo de irreal

na convergncia de trs aspectos diferentes: eventualidade, consequncia e o contexto, a

anlise do risco, o contexto (a capacidade de gesto e actores relacionados com ela) determina

os limites, as razes, o objectivo e as interaces a serem consideradas (no caso de no se ter

em conta o contexto, a anlise do risco revela-se irrelevante e intil).

Mas a dimenso socioespacial dos riscos e da produo dos perigos tambm deve ser tida em

conta. Os riscos ambientais modernos so gerados em locais diferentes daqueles em que esto

os atingidos por esses riscos e esta questo coloca-se no espao e no tempo. Ou seja, os riscos

so gerados em sistemas scio-tcnico-ambientais (STA) diferentes daqueles em que esto os

atingidos (contrariamente ao que se passa com os riscos ocupacionais, em que o risco e a

exposio esto no mesmo STA, embora os elementos expostos nem sempre tenham poder de

influenciar sobre os riscos) (Porto, 2007).

So vrias as definies de risco que apontam o ser humano como a causa de muitas situaes

de catstrofe, do aumento da possibilidade de uma situao de risco se precipitar para uma

situao de catstrofe. Um outro ponto em comum de que existe um processo que produz

um determinado impacto em algo com valor (incluindo seres humanos), com um conjunto de

consequncias incertas (figura 1).

Processo Perigoso

Impacto

Consequncias incertas

Fig. 1:1: A esfera do Risco


21

A partir da anlise das definies j enunciadas e das esquematizadas na tabela 1-2, verifica-

se que o risco um conceito composto. Autores como EMA (2002), Cardona (2004), Davis

(2004), Wisner (2004), ONU (2004), Almeida (2005) apresentam o conceito de risco como

sendo o resultado da multiplicao da perigosidade pela vulnerabilidade. Note-se que o facto

de se tratar de uma operao multiplicativa e no, por exemplo, de uma soma, significa que se

um dos elementos da equao for igual a zero o valor final, neste caso, o risco ser tambm

zero. A perigosidade e a vulnerabilidade apresentam-se como condies dependentes uma da

outra, em que uma no pode existir sem a outra.

Neste sentido, por uma questo metodolgica e melhor compreenso do conceito de risco,

perigosidade e vulnerabilidade sero tratados de modo separado. Segundo a ONU (2002) na

Estratgia Internacional para Reduo de Desastres enquanto que a perigosidade determina a

localizao geogrfica, intensidade e probabilidade, o conceito de vulnerabilidade determina a

predisposio.

Tabela 1-2: Conceito de risco

Conceito de Risco Autor

O termo risco usado para descrever a probabilidade de consequncias

negativas fruto da interaco entre perigosidades, comunidade e ambiente EMA (2002)

No que concerne ao risco existe uma concomitncia e condicionamento

mtuo entre perigosidade e vulnerabilidade. Quando uma ou duas das

componentes do risco so alteradas, est-se a interferir com o risco em si

Cardona (2004)

1 Fase (incio da dcada de 90): Desastre = Perigosidade* Vulnerabilidade

Davis (2004)

2 Fase: Desastre = Perigosidade* Vulnerabilidade/Capacidade

Risco ~= Perigosidade * Vulnerabilidade Wisner (2004)

Risco = Perigosidade * Vulnerabilidade ONU (2004)

Risco = Probabilidade * Consequncias Almeida (2005)


22

1.1 Perigosidade

Do ponto de vista histrico, o impulso inicial das pesquisas sobre perigosidades remonta aos

trabalhos pioneiros desenvolvidos por Gilbert White, na dcada de 1950, sobre os aspectos

fsicos das perdas provocadas por cheias nos Estados Unidos (Mattedi, 2001).

O conceito de perigosidade tanto pode ser entendido como fenmeno, aco ou processo

perigosos, ou seja, a fonte do risco, como tambm pode ser entendido como a probabilidade

de ocorrncia de fenmeno perigoso.

A EMA3 (2002) define o conceito de perigosidade como uma fonte de potencial dano ou

situao que pode causar perda. Na mesma linha, S. Cutter (2003) define perigosidade como

as ameaas potenciais s pessoas e coisas a que do valor e que surgem da interseco dos

sistemas humanos, processos naturais e sistemas tecnolgicos. Neste sentido, perigosidade

ser sinnimo das condies existentes que do origem a uma situao de risco. No entanto,

P. Slovic (2000) define perigosidade como acontecimento acidental, ou seja, no considera

que seja um conjunto de factores latente, mas algo que tem lugar num determinado tempo e

lugar. Para alm deste autor, tambm a ONU (2002) define perigosidade como acontecimento

fsico potencialmente danoso, processo ou actividade humana que pode causar a perda de vida

ou ferimentos, danos das propriedades, ruptura social e econmica ou degradao ambiental,

distinguindo perigosidade natural, perigosidade biolgica, perigosidade geolgica,

perigosidade hidrometeorolgica, perigosidade tecnolgica.

Tal como acontece em relao ao conceito de perigosidade, tambm no existe consenso no

que concerne s suas vrias tipologias. Pode-se apontar, como exemplo, os autores J. De Lon

(2006) e B. Ayyb (2007). J. De Lon (2006) que consideram como perigosidades sociais,

perigosidades induzidas pelo humano, e as perigosidades scio-naturais, as perigosidades

criadas ou alcanadas como resultado de aces humanas. Enquanto que nas primeiras o ser

humano o nico agente em aco, no caso das segundas o ser humano desempenha o papel

de agente activo, mas no o nico elemento do sistema. B. Ayyub (2007) opta por dividir as

perigosidades em dois grandes grupos: perigosidades naturais e perigosidades causadas pelo

ser humano, discriminando nestas ltimas as que so causadas pela sociedade sem inteno e

que eram causadas pela sociedade com inteno. Enquanto que como perigosidades causadas

pela sociedade sem inteno o autor aponta apenas acidentes industriais, no que concerne a

3 Emergency Management Australia


23

perigosidades causadas com inteno aponta um vasto nmero de exemplos, como sejam o

uso de explosivos, incndios, qumicos e produtos biolgicos, bem como a utilizao de

processos radiolgicos, nuclear, radiofrequncia/ frequncia electromagntica.

Determinada perigosidade pode ser medida atravs das suas caractersticas fsicas,

possibilidade de ocorrncia/perodo de retorno e com base nas consequncias causadas.

Segundo K. Smith (2004), o conceito de risco tem implcita a possibilidade de uma

determinada perigosidade realmente ocorrer.

A perigosidade caracterizada pela localizao, intensidade, frequncia e probabilidade

associada ao fenmeno (UN/ISDR, 2004).

No presente contexto, entende-se perigosidade como a probabilidade de ocorrncia de um

processo ou aco (natural, tecnolgico ou misto) com potencial destruidor (ou para provocar

danos) com uma determinada severidade, numa dada rea e num dado perodo de tempo

(ANPC, 2009).

1.2 Vulnerabilidade social

O conceito da vulnerabilidade no um conceito simples, no existindo consenso quanto ao

seu significado (Adger et al, 2004). A vulnerabilidade o resultado de interaces, complexas

e fracamente entendidas, que implicam o envolvimento tanto de processos fsicos como da

dimenso humana (Adger, 2004).

No sistema territorial, o indivduo/ sociedade tanto pode desempenhar o papel de agente

activo, como tambm pode assumir o de agente passivo; como agente activo o

indivduo/sociedade pode estar na origem do acontecimento danoso, integrar a perigosidade,

enquanto agente passivo, o indivduo/ sociedade sofre as consequncias de um

acontecimento danoso. A dimenso do impacto de uma catstrofe no indivduo/ sociedade

depende das suas caractersticas em termos da sua capacidade para antecipar, enfrentar,

resistir e recuperar do impacto de uma perigosidade natural, processo que autores, como

Blaikie (1994), definem como vulnerabilidade. Este conceito ganha maior dimenso no fim da

dcada de 1980 e nos anos 1990, quando a investigao deixa de se centrar apenas nos

perigos naturais, passando a ter em ateno tambm os perigos sociais e tecnolgicos. Alm


24

disso, os naturais passam a ser vistos como ambientais, implicando que os perigos s

possam ser compreendidos levando-se em conta o contexto natural e as formas pelas quais a

sociedade se tem apropriado da natureza, produzindo perigos (Jones, 1992).

A ONU (2002) usa o conceito de vulnerabilidade definindo-o como o conjunto de factores ou

processos fsicos, sociais, econmicos e ambientais que vo aumentar a susceptibilidade da

comunidade ao impacto dos perigos. Na perspectiva da ONU (2004), a vulnerabilidade inclui

apenas aspectos negativos, sendo apontado o conceito de capacidade para englobar os

aspectos positivos que contribuem para aumentar as aptides para enfrentar as perigosidades,

reduzir o nvel de risco. No entanto, de assinalar que existem factores que so ambguos e

dependem do tipo do perigo em causa. Pode-se apontar o facto de possuir casa prpria poder

ser considerado um factor positivo, na medida em que pode constituir um indicador de poder

econmico, contudo em caso de um incndio que destrua a casa, menos vulnervel quem

viva numa casa arrendada. Da mesma forma que nem todas as pessoas pobres so vulnerveis

a desastres, nem todos os pobres so vulnerveis do mesmo modo, e alm disso, algumas

pessoas que no so pobres so vulnerveis (Bankoff et al, 2004).

O EMA (2002) define o conceito de vulnerabilidade como o equilbrio entre a

susceptibilidade (o nvel ao qual uma determinada perigosidade poder afectar uma

comunidade ou ambiente) e resilincia (a competncia da comunidade ou ambiente para

recuperar do impacto de catstrofe). Em termos metodolgicos, a definio do EMA

relevante na medida em que divide o momento anterior ao desastre, e o momento aps o

desastre, resilincia. Para alm do EMA, tambm Eakin (2006) coloca a tnica no impacto e

na recuperao, definindo a vulnerabilidade como a funo da exposio do sistema, a

sensibilidade ao stress, e a capacidade para absorver ou enfrentar as consequncias desses

factores de tenso.

Susan Cutter (1994) considera que a vulnerabilidade pode ser vista como a interaco entre a

perigosidade existente num determinado lugar (hazard of place) e as caractersticas e o grau

de exposio da populao l residente, o facto das pessoas viverem num leito de cheia no

deve significar que so mais ou menos vulnerveis, a sua capacidade de enfrentar uma

possvel cheia que vai determinar a sua vulnerabilidade. Para alm de considerar a

componente social, S. Cutter considera tambm a componente espacial e a temporal. Em

termos de avaliao da vulnerabilidade os enfoques principais devero ser para a preparao,

preveno e capacidade de resposta para enfrentar as mais diversas perigosidades.


25

Assim, a passagem da utilizao do conceito de insegurana para a utilizao do conceito de

vulnerabilidade social representou a assumpo de que o elemento social um elemento

activo quando se fala de riscos (Bankoff, 2004), uma vez que, quando falamos de

vulnerabilidade social, estamos a falar da predisposio que um dado grupo tem de ser

afectado, isto em termos fsicos, econmicos, polticos ou sociais (Oliver-Smith, 2004), no

caso de ocorrncia de um fenmeno destabilizador de origem natural ou antrpica. Para este

autor, o conceito de vulnerabilidade expressa a multidimensionalidade dos desastres uma vez

que foca a ateno na totalidade das relaes de uma dada situao social, que constitui uma

condio que, numa combinao de foras ambientais, produz um desastre. Por outras

palavras, vulnerabilidade significa a predisposio em termos fsicos, econmicos, polticos

ou sociais de uma comunidade sofrer danos no caso da ocorrncia de um fenmeno

destabilizador de origem natural ou antrpica. O nvel de vulnerabilidade depende do nvel de

desenvolvimento atingido, entendendo-se desenvolvimento como o nvel de harmonia

existente entre a comunidade e o ambiente; a vulnerabilidade em grupos sociais pode ser

entendida como a capacidade destes se adaptarem ou ajustarem, a determinado conjunto de

circunstncias (as pessoas so vulnerveis a algo e a sua resilincia (ou falta dela) tem que ver

com limitaes no que concerne ao acesso e mobilizao de determinados recursos, e na sua

incapacidade em absorver os impactos).

Os conceitos essenciais quando se fala de vulnerabilidade so: exposio, antecipao,

capacidade para enfrentar ou lidar com a situao (coping) e recuperao ou resilincia

(Cutter, 2003; Huffschmidt, 2005; Kasperson, 2003). Estes elementos podem ser entendidos

como trs momentos da vulnerabilidade: um primeiro, que funo da exposio e da

antecipao, que define a possibilidade de serem atingidas e a capacidade das comunidades

evitarem ou tomarem as medidas necessrias reduo do impacto das perigosidades; um

segundo momento que consiste na capacidade que as comunidades tm para enfrentar a

situao de desastre; um terceiro momento, que o do regresso normalidade, a um estilo

de vida comparvel ao que tinham antes do desastre (Dwyer, 2004). No entanto, esta diviso

no estanque, uma vez que a resilincia/recuperao dependem em grande medida da

capacidade para lidar com os desastres. Autores como Manyema (2006) consideram que a

resilincia pode ser encarada como uma entidade distinta da vulnerabilidade, e no apenas

como o plo negativo que vai desde o potencial de perda e que consiste na capacidade de as


26

comunidades alterarem caractersticas no essenciais de forma a sobreviverem; para S. Cutter

(2003), ao ser vista como resultado das escolhas acerca do futuro feitas pelas comunidades.

Na tabela 1-3 esto representadas a tipologia das perdas directas ou indirectas, de cariz

humano-social, fsicas, econmicas, culturais e ambientais.

Tabela 1-3: Tipos de perda associados a acontecimentos potencialmente danosos

Fonte: van Westen e Kingma (2009)

Perdas

Humanas Sociais

Fsicas Econmicas Culturais e

ambientais

Perdas

directas

mortes

danos estruturais ou

colapso dos

edifcios

interrupo do negcio

devido a danos nos

edifcios e infraestruturas

sedimentao

ferimentos

danos no

estruturais e danos

no recheio

perda de produtividade

laboral devido a mortes,

ferimentos e esforos de

socorro

poluio

perda de rendimento ou

desemprego

danos estruturais

nas infraestruturas

custos financeiros de

resposta e socorro

espcies ameaadas

de extino

perda da habitao destruio de zonas

ecolgicas

destruio da

herana cultural

Perdas

indirectas

doenas

progressiva

deteriorao dos

edifcios

danificados e infra-

estruturas no

reparadas

enfraquecimento do

mercado das seguradoras

perda da

biodiversidade

incapacidades

permanentes menos investimentos

perda da

diversidade cultural

impacto psicolgico custos financeiros das

reparaes

perda de coeso social

devido interrupo da

comunidade

reduo nos fluxos

tursticos

agitao poltica

Trata-se aqui j no da reduo de algo, ou da simples adaptao a algo, mas da construo de

algo, das formas e estilos de vida, da resilincia enquanto processo e no enquanto resultado

de um processo. Esta perspectiva adopta a questo da vulnerabilidade social das perspectivas

deterministas ecolgicas.

Os desastres podem ser vistos como construes sociais. Steinfher (2009) define o conceito

de vulnerabilidade social como uma forma especfica de desigualdade social no contexto

daquilo que designado como desastre. Para alm deste autor, tambm Adger et al (2004)


27

entende a vulnerabilidade social como o potencial de uma sociedade sofrer dano, quando

exposta a um acontecimento potencialmente danoso.

Evidenciam-se, assim, duas formas de entender a vulnerabilidade: como grau de perda, a

vulnerabilidade refere-se ao potencial de um elemento particular para sofrer danos, destruio,

disfuno, ou outras formas de perda (Alexander, 2000), ou como a propenso para a perda,

uma perspectiva adoptada por autores como Steinfher (2009), Adger et al (2004) e Cutter

(2003).

Hejmans (2004) apresenta trs paradigmas como causas da vulnerabilidade. Um primeiro, a

que chama de Natureza como causa, segundo o qual a natureza e os perigos naturais so os

responsveis pela vulnerabilidade das pessoas, que varia segundo a intensidade, magnitude e

durao dos eventos; segundo este paradigma, a vulnerabilidade varia em funo da

exposio/proximidade aos perigos e a sua reduo depende essencialmente de sistemas de

previso e outras tecnologias que habilitem as estruturas humanas a resistir aos impactos

negativos.

Um segundo paradigma, Custo como causa, baseado em questes financeiras; em que

apesar do aumento da capacidade cientfica e tecnolgica, as pessoas continuam a sofrer

porque as tecnologias de previso e mitigao so dispendiosas; segundo este modelo, a

vulnerabilidade reduzida atravs da criao de redes de segurana, seguros, fundos de

calamidade e assistncia financeira.

Um terceiro paradigma, Estruturas sociais como causa, requer solues polticas, j que,

segundo esta perspectiva, os desastres tm um impacto diferenciado de acordo no apenas

com a localizao das zonas mais expostas, mas tambm de acordo com processos

socioeconmicos e polticos que geram a vulnerabilidade, ao criarem condies que afectam

negativamente a capacidade das comunidades e pases para responderam e enfrentarem as

consequncias dos desastres. As solues passam por alterar as estruturas sociais e polticas

que geram a pobreza, assim como as dinmicas que a perpetuam.

Independentemente das perspectivas diferentes adoptadas pelos autores, h consenso quanto

ao facto de a vulnerabilidade (e a resilincia) no ser o simples resultado da exposio aos

perigos, mas sim o resultado de condies de desigualdade social que precedem a ocorrncia

desses processo e que podem estar relacionados com factores como a pobreza,

etnicidade/raa, idade, gnero ou at mesmo orientao sexual (Cutter, 2003; Cutter, 2006;


28

Bankoff, 2004; Willisons, 2004; Bolin, 2006; Dwyer, 2004; Langridge, 2006; Enarson, 2006;

Delicado e Gonalves, 2007). Assume-se assim que as componentes da vulnerabilidade social

variam em funo de caractersticas das comunidades que, partida, no tem directamente

que ver com a perigosidade que constitui o lado biofsico dos riscos, mas sim com o seu grau

de desenvolvimento econmico, acesso (efectivo) a recursos, modos de vida, meios de

subsistncia. Como diz S. Cutter (2006), as populaes vulnerveis so aquelas que se

encontram em risco no simplesmente porque esto exposta aos perigos, mas como resultado

da marginalidade que vivem, que faz das suas vidas uma emergncia permanente.

Estes factores potenciam a vulnerabilidade social de vrias formas e em vrios momentos.

A idade, por exemplo, (idosos e crianas) tem que ver no s com a fragilidade fsica,

individual, mas tambm com a dificuldade de acesso aos meios que permitem mitigar as

consequncias dos desastres. Os processos de racializao/etnicizao, concomitantes com a

pobreza, decorrentes em muitos casos de lgicas coloniais, operam muito ao nvel da

segregao espacial, de qualidade da construo das caractersticas do ambiente construdo,

mas tambm ao nvel das aptides lingusticas (capacidade para perceber os alertas) (Bolin,

2006; Cutter, 2006). Mesmo ao nvel do gnero, as mulheres tendem a ser mais vulnerveis

que os homens, devido sua maior dependncia econmica, s suas obrigaes de apoio

famlia e ao facto de terem, mais que os homens, os seus meios de subsistncia ligados

habitao, pelo que a perda desta pode acarretar tambm a perda de toda a capacidade

financeira para recuperar do desastre (Enarson, 2006). O desconhecimento das dinmicas,

redes e modos de vida de certas comunidades (LGBT, imigrantes, residentes recentes, etc.)

tambm pode exclu-las das polticas e medidas de mitigao dos efeitos dos desastres,

tornando-as mais vulnerveis (Enarson, 2006; Wisner, 2004). A pobreza, s por si, factor de

vulnerabilidade por um conjunto muito variado de motivos: as populaes pobres tm menos

capacidade de antecipao (compra de alimentos), menos capacidade de fuga (dependncia

dos transportes pblicos que podem no ser suficientes), ocupam geralmente empregos mais

instveis, passveis de se perderem, ou dedicam-se a actividades informais baseadas na

prpria habitao, ocupam casas arrendadas cujo estado de preparao para enfrentar um

desastre est completamente fora do seu controlo (Morrow, 1999). Estes contextos

vulnerveis, em que os riscos so agravados pelas vulnerabilidades prvias ocorrncia dos

desastres, permitem a reproduo social populaes, sectores produtivos e territrios

vulnerveis (Porto, 2007).


29

No entanto, estes grupos sociais e a sua relao com a vulnerabilidade no podem ser vistos

como homogneos. Com efeito, o processo de regionalizao e homogeneizao da

vulnerabilidade, ancorada na descrio quantitativa baseada em informao recolhida de

forma no participada, escamoteia o facto de que nem todas as populaes com determinadas

caractersticas e/ou de uma determinada regio tm a mesma vulnerabilidade e parte de um

processo em que as tenses ideolgicas, econmicas e polticas polarizam as tenses entre

Norte e Sul (Stephen, 2004).

Dois autores, Porto (2007) e Dwyer (2004) dividem a vulnerabilidade social em vrios tipos.

Para Porto esta pode ser dividida em vulnerabilidade populacional (vulnerabilidade de certos

grupos especficos) e vulnerabilidade institucional (incapacidade poltica, legal, etc., para

mitigar os riscos). Por sua vez para Dwyer, a vulnerabilidade divide-se em individual,

relacionada com os atributos pessoais de cada um, da comunidade, relacionada com a forma

como interagimos com os outros, regional/geogrfica, relacionada com a distncia aos

servios e administrativa/institucional, relacionada com os fundos de desastres e com os

estudos de mitigao. Para esta autora, a vulnerabilidade uma questo de capacidade de

recuperao (person ability to recover to various natural hazards impacts), aproximando-se

assim bastante do conceito de resilincia.

Alves (2006) recorre ao conceito vulnerabilidade scioambiental descrevendo-o como a

coexistncia ou sobreposio espacial entre grupos populacionais muito pobres e com alta

privao (vulnerabilidade social) e reas de risco ou degradao ambiental (vulnerabilidade

ambiental). Procura abranger num nico conceito duas realidades, contudo, considera-se

como a melhor estratgia, em termos metodolgicos, o discernimento das vrias vertentes da

vulnerabilidade, a fim de obter resultados os mais claros e objectivos possveis.

O projecto ENSURE analisa a vulnerabilidade como um conceito multifacetado, recorrendo

imagem de um diamante como uma forma de ilustrar as diferentes caractersticas ou

dimenses da vulnerabilidade (Tapsell, 2010). Foram contempladas as seguintes facetas:

fsica, sistmica, social, econmica, territorial, institucional, organizacional e cultural.

Birkmann (2005), considerando que pode ser enganador tentar estabelecer uma definio de

vulnerabilidade universal, criou um conjunto de esferas do conceito de vulnerabilidade: na

primeira esfera a vulnerabilidade vista como um factor intrnseco do risco; na segunda

esfera a vulnerabilidade perspectivada como a possibilidade de sofrer algum dano, como a


30

morte ou ferimentos; na terceira esfera a vulnerabilidade entendida como uma abordagem

dual entre a susceptibilidade e capacidade de enfrentamento; na quarta esfera a

vulnerabilidade vista como uma estrutura mltipla que abrange a susceptibilidade, a

capacidade de enfrentamento, a exposio, a capacidade de adaptao; na quinta fase a

vulnerabilidade vista como um conceito multidimensional integrando caractersticas fsicas,

sociais, econmicas, ambientais e institucionais.

Para alm do projecto ENSURE, tambm Bohle (2001) perspectiva a vulnerabilidade como

um conceito multifacetado. Segundo este autor a vulnerabilidade pode ser vista como tendo

um lado externo e outro interno. O lado externo envolve as variveis relacionadas com a

exposio aos riscos e aos choques; o lado interno encontra-se relacionado com a capacidade

de antecipar, enfrentar, resistir e recuperar do impacto provocado por um evento

potencialmente danoso.

Tratando-se a vulnerabilidade de um conceito to amplo, surge a necessidade de dividi-lo por

tipologias. Pela anlise da tabela 1-4 possvel observar diferentes tipos de vulnerabilidade

proposto por vrios autores. A multiplicidade de definies de vulnerabilidade importante e

potencialmente til na expanso terica nesse domnio, assim como no exame das

ramificaes de compreenso e desenvolvimento terico do modo como o conceito visto

(Manyena, 2006). possvel analisar separadamente vulnerabilidade ambiental e

vulnerabilidade social, no esquecendo, contudo, que um acesso reduzido a gua potvel e

rede de saneamento, nomeadamente nas reas densamente povoadas e ambientes urbanos

podem aprofundar os nveis de vulnerabilidade scio - econmica (ONU, 2004). Alis,

autores como Birkmann (2010) questionam se possvel caracterizar adequadamente a

vulnerabilidade humana sem considerar a vulnerabilidade do ecossistema.


31

Tabela 1-4: Tipos de vulnerabilidade

Tipos de vulnerabilidade Autor

Vulnerabilidade Populacional Porto (2007)

Vulnerabilidade Institucional

Vulnerabilidade Individual

Dwyer (2004) Vulnerabilidade Regional/Geogrfica

Vulnerabilidade Administrativa/institucional

Vulnerabilidade Cultural

Wilches - Chaux (1989)

Vulnerabilidade Ecolgica

Vulnerabilidade Econmica

Vulnerabilidade Educacional

Vulnerabilidade Fsica

Vulnerabilidade Ideolgica

Vulnerabilidade Institucional

Vulnerabilidade Natural

Vulnerabilidade Poltica

Vulnerabilidade Social

Vulnerabilidade Tcnica

Vulnerabilidade Cultural

Aysan (1993)

Vulnerabilidade Ecolgica

Vulnerabilidade Educacional

Vulnerabilidade em Termos de Atitudes e Motivaes

Vulnerabilidade Fsica

Vulnerabilidade Material e Econmica

Vulnerabilidade Poltica


Vulnerabilidade Ambiental

Lavell (1994) Vulnerabilidade Educacional

Vulnerabilidade em termos de Informao


Vulnerabilidade Econmica

Davis (2004) Vulnerabilidade Fsica


Vulnerabilidade Comercial

Wisner (2004)

Vulnerabilidade da Economia Regional

Vulnerabilidade do Sistema de Comunicaes

Vulnerabilidade em Termos de Engenharia de Estruturas

Vulnerabilidade em termos de Infra-estruturas de Resgate


Vulnerabilidade Biofsica Adger (2004)



ONU (2004) Vulnerabilidade Fsica



Alves (2006) Vulnerabilidade Social

Vulnerabilidade Scio ambiental


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1.3 Explorao do conceito de vulnerabilidade social no projecto

A partir desta anlise e ponderao de vrias hipteses de trabalho, considera-se a

vulnerabilidade social na acepo mais abrangente, nomeadamente em termos de

interveno. Se o estudo enveredasse pela vulnerabilidade econmica, significaria cingir-se

vulnerabilidade dos bens econmicos, da produo industrial, por exemplo, a perda de

pinheiros num incndio florestal, e perdas potenciais directas, como as consequncias

econmicas do tempo necessrio para os pinheiros plantados no ps- desastre, atingirem o

mesmo tamanho (Davis, adapt., 2004). Para alm desta, uma outra hiptese de trabalho

poderia ser enveredar pela vulnerabilidade biofsica, entendida como a funo da frequncia e

severidade (probabilidade de ocorrncia) de um dado tipo de perigosidade (Adger et al, 2004).

Nesse cenrio uma vez que se o sistema humano estiver bem preparado para enfrentar

determinada perigosidade, ou seja, se a vulnerabilidade social for baixa, os danos causados

sero praticamente nulos ou at mesmo nenhum.

No caso da vulnerabilidade social a sociedade no perspectivada como massa homognea,

com o mesmo comportamento, percepes, reaces, mas segundo parmetros como o sexo,

idade, gnero, nacionalidade, algum tipo de deficincia. Em caso de desastre importante

conhecer os recursos humanos disponveis, os cenrios com que se poder contar, os grupos

mais vulnerveis em relao aos diversos perigos, quais as suas principais fraquezas. A

vulnerabilidade social implica a gesto de vrias escalas de anlise, uma vez que integra

factores como os nveis de bem-estar dos indivduos, comunidades e sociedade. Inclui

aspectos como o nvel de alfabetizao e educao, a existncia de paz e segurana, acesso

aos direitos humanos e bsicos, sistemas de boa gesto, igualdade social, valores tradicionais

positivos, costumes e crenas ideolgicas e sistemas de organizao colectiva (ONU, 2004),

ou seja, decorrente de diferentes processos sociais temos diferentes exposies ao Risco.

Ao mesmo tempo que a vulnerabilidade social surge como a vertente mais profcua, tambm

se assume como uma das mais complexas. A vulnerabilidade social no se resume s

caractersticas dos indivduos, mas tambm s suas relaes na sociedade, a natureza dessas

relaes e o ambiente fsico e social onde habitam (Tapsell, 2010).

A este propsito, convm referir a genealogia do conceito de resilincia feita por Manyema

(2006), em que o termo vem do latim resilio, que queria dizer voltar para trs, no havendo


33

consenso quanto rea em que foi utilizado pela primeira vez. Segundo alguns autores ter

sido na ecologia, campo em que se tornou comum a partir do lanamento, em 1973, do

trabalho de Holling Resilience and Stability of Ecological Systems. Segundo outros, o

conceito DE resilincia evoluiu a partir da psicologia e da psiquiatria, nomeadamente no

desenvolvimento da psicopatologia, nos anos 1940, em que ter surgido associado a estudos

dos efeitos negativos de adversidades em crianas e ao risco que estas correm de sofrer de

perturbaes psicopatolgicas. Langridge (2006) refere que o conceito de resilincia tem, nas

cincias duras, duas definies: 1. A velocidade de recuperao de uma perturbao; 2. A

magnitude de uma perturbao relativa ao limiar em que pode ser absorvida antes de um

sistema mudar a sua estrutura atravs da alterao dos processos e das variveis que

controlam o seu comportamento. Segundo esta autora, cientistas sociais costumam usar

simultaneamente estes dois pontos de vista.

1.4 Modelos de avaliao da vulnerabilidade social

Embora no constitua tarefa fcil medir a vulnerabilidade, pois no algo tangvel, como o

ndice de Massa Corporal, considera-se que resulta de um conjunto de variveis tangveis,

como o ndice de Envelhecimento Populacional. As consequncias da ocorrncia de um

desastre natural numa comunidade com elevados nveis de vulnerabilidade social podem ser

bastante tangveis. Segundo Birkmann (2006), a avaliao da vulnerabilidade deve-se focar

nas caractersticas que determinam a probabilidade de feridos, perdas e outros danos, assim

como a capacidade de resistir e recuperar de impactos negativos.

As metodologias de avaliao da vulnerabilidade dependem do enquadramento conceptual.

Entendendo o conceito de vulnerabilidade como o grau de perda de um elemento ou conjunto

de elementos em risco resultante da ocorrncia de um fenmeno natural de determinada

magnitude (Buckle et al., 20

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Risco Vulnerabilidade Social e Estrategias Planeamento Relatorio Final