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TRIBUNAL DE CONTAS

RESUMO

Em Portugal, o Tribunal de Contas (TdC) serve como instituição de

auditoria máxima, tendo um importante papel na fiscalização das

contas públicas e na prevenção da corrupção1. O Tribunal apresenta

um nível considerável de eficácia na detecção de irregularidades e

identificação de práticas potencialmente desviantes ou de risco na

gestão de dinheiros públicos, o que se pode revelar útil na detecção

e prevenção da fraude e peculato, mas com efeitos limitados

quanto à detecção de corrupção no sentido estrito. No entanto, a

função deste tribunal enquanto auditor da boa gestão dos dinheiros

públicos, nomeadamente quanto à sua sustentabilidade e impacto

nas gerações futuras, continua a ser praticamente inexistente e

inconsequente.

O efeito útil desta atividade preventiva tem, no entanto, vindo a

ser condicionado, seja pelo fraco acatamento das recomendações

por parte das entidades visadas (que, apesar disso, tem vindo a

tornar-se mais célere), seja pela não efetivação de

responsabilidades financeiras (cuja promoção é competência do

Ministério Público) aos responsáveis pela má gestão dos dinheiros

públicos.

1 Discurso do Presidente da República Portuguesa, Cavaco Silva, no âmbito da

Sessão Comemorativa dos 160 anos do Tribunal de Contas, 13 de julho de 2009.

Entre as questões que poderão pôr em causa a integridade,

independência e transparência do TdC estão: a possibilidade de

falta de isenção do Presidente do TdC, derivada da sua nomeação

essencialmente política e em estrita ligação com os poderes

decisórios; a inexistência de mecanismos adequados de controlo da

atuação dos juízes (nomeadamente, mediante a presença de

elementos externos; a ausência de um código de conduta

diretamente aplicável aos juízes deste tribunal; e a potencial

ineficácia das recomendações do TdC em casos extremos (não

acatamento, não prossecução de ação jurisdicional em relação aos

visados, etc.)

Numa perspectiva global, perante o enquadramento legal e a

atuação do TdC é possível concluir que as bases para uma eficaz

auditoria para as finanças públicas estão enraizadas, dependendo a

melhoria da gestão dos dinheiros públicos de um correto

acatamento pelas entidades visadas das recomendações feitas e,

no âmbito de uma correta e eficaz prevenção da corrupção, de uma

mais saudável comunicação e articulação com o Ministério Público,

Polícia Judiciária e organismos de controlo da Administração

Pública (v.g., as Inspeções-Gerais).

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ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA

O Tribunal de Contas é o órgão máximo de auditoria em Portugal,

fiscalizando financeiramente o sector público e quaisquer entidades

que utilizem dinheiros públicos. Não se trata, no entanto, da única

entidade de auditoria: prevêem-se igualmente entidades de

natureza administrativa (como as Inspeções-gerais) que levam à

prática controlos semelhantes. Acresce, naturalmente, o controlo

público efetuado pelos órgãos competentes com esta natureza (v.g.,

Assembleia da República).

O Tribunal (sede) é composto por um Presidente (Conselheiro

Presidente) e dezasseis juízes conselheiros. Para além disso, o TdC

tem duas Secções Regionais – Madeira e Açores -, cada uma com 1

juiz conselheiro. Junto do Tribunal têm assento também

representantes do Ministério Público com funções delegadas pelo

Procurador-Geral da República.

Entre as competências deste tribunal está a fiscalização prévia,

concomitante e sucessiva das finanças sujeitas a controlo público, e

também a efetivação de responsabilidades financeiras. Além desta

função base de fiscalização, o TdC tem competência para julgar as

contas no âmbito da lei, apreciar a gestão financeira das entidades,

e dar parecer sobre a Conta Geral do Estado e as contas das

Regiões Autónomas.

No âmbito do combate à corrupção, embora o TdC não tenha

competências quanto a este aspecto, tem ainda assim uma relação

direta quanto à prevenção da corrupção por via da sua relação

próxima com o Conselho de Prevenção de Corrupção (CPC),

nomeadamente pela direção comum de ambos os organismos2 e

pela partilha de informação por parte do TdC ao CPC

(disponibilização relatórios de auditorias, inquéritos, etc3).

Dentro do seu âmbito de controlo estão quase todas as entidades

que administram ou utilizam dinheiros públicos (excluindo, por

exemplo, os partidos políticos – sujeitos a fiscalização pelo

Tribunal de Contas), incluindo a Administração Pública, as empresas

públicas e até entidades de direito privado, representando, no

total, cerca de 7500 entidades4.

2 O Presidente do CPC é o Presidente do TdC, e o Secretário-Geral do CPC é o

Diretor-Geral do Tribunal de contas – art. 3.º da Lei 54/2008, de 4 de setembro. 3 Art. 9.º/4 da Lei 54/2008, de 04 de setembro. 4 Tribunal de Contas, Relatório Anual de Atividades e Contas 2010, Lisboa, 2011.

RECURSOS (PRÁTICA)

Em que medida são assegurados recursos e

meios para que o Tribunal de Contas

desempenhe as suas funções eficazmente?

Score: 75

O TdC tem autonomia administrativa, económica e financeira e

meios/recursos próprios. O TdC elabora um orçamento anual que é

apresentado ao Governo e que é inserido no Orçamento de Estado

(em 2010 esta verba quase atingiu os 21 milhões de euros – 75,3%

do total da despesa do Tribunal de Contas).

Para além do Orçamento de Estado, os recursos e receitas próprias

conferem uma maior margem de manobra e independência

financeira ao TdC. Estas receitas próprias (cerca de 7 milhões de

euros, representando 24,7% do financiamento do TdC) provêm,

nomeadamente, de fundos recebidos para o cofre do TdC no âmbito

das auditorias que realiza (estas são pagas pelos próprios

organismos auditados), dos serviços que presta e através da venda

de livros e material editado pela instituição. As multas e sanções

impostas pelo TdC não fazem, no entanto, parte das suas receitas. É

considerado pelos representantes do TdC que os recursos

financeiros disponíveis são suficientes para uma prossecução eficaz

das suas funções5.

Além do seu financiamento, está previsto legalmente que o

Tribunal disponha dos serviços indispensáveis para o desempenho

das suas funções (art. 14.º da Lei de Organização e Processo do

Tribunal de Contas6 - LOPTC). Neste sentido, é considerado que o

Tribunal de Contas e a Direção-Geral do Tribunal de Contas

usufruem de um número adequado de quadros7, com 18 juízes

conselheiros e o Presidente do Tribunal (19 no total), e 529

funcionários em serviços de apoio8. A contratação de peritos

externos também tem lugar quando a especificidade das auditorias

o exige (v.g., auditorias a sistemas de pagamentos a nível do

Sistema Nacional de Saúde).

A distribuição do pessoal pelo Tribunal de Contas, no entanto,

poderá não ser a mais apropriada, nomeadamente a quantidade de

pessoal de apoio afeto à auditoria (secção que tem o maior número

5 Entrevista com os representantes do Tribunal de Contas: Dr. Guilherme d’Oliveira

Martins, Presidente do Tribunal de Contas e do Conselho de Prevenção de

Corrupção, e Dr. José Farinha Tavares, Juiz Conselheiro do Tribunal de Contas e

Secretário-Geral do Conselho de Prevenção de Corrupção, 06 de junho de 2011. 6 Lei 98/97, de 26 de Agosto. 7 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011. 8 Tribunal de Contas: Relatório 2010, pág. 73.

3

de competências e de juízes conselheiros afetos): menos de 1/5 do

total de pessoal dos serviços de apoio.

INDEPENDÊNCIA (LEI)

Em que medida são asseguradas pela lei a

independência e a autonomia do Tribunal de

Contas?

Score: 75

A existência do TdC está prevista na Constituição da República

Portuguesa e a sua independência e autonomia estão garantidos

nas normas que constituem o seu enquadramento legal. A este

nível é muito esclarecedor o artigo 7.º da LOPTC:

Art. 7.º

1 – O Tribunal de Contas é independente.

2 – São garantias de independência do Tribunal de Contas o auto

governo, a inamovibilidade e irresponsabilidade dos seus juízes e a

exclusiva sujeição destes à lei.

3 – (…)

4 – Só nos casos especialmente previstos na lei os juízes podem

ser sujeitos, em razão do exercício das suas funções, a

responsabilidade civil, criminal ou disciplinar.

5 – (…)

O Presidente do TdC nomeado, por um período de 4 anos (art.

214.º/2 CRP), e exonerado pelo Presidente da República Portuguesa

(que também tem poder para o remover do seu cargo) sob proposta

do Governo (alínea m do art. 133.º CRP). Este método de nomeação

tem servido como base para várias críticas à isenção,

independência e vulnerabilidade a pressões externas por parte do

presidente deste tribunal. Exatamente por existir este risco, o TdC é

um organismo colegial cujas decisões são sempre coletivas, sendo

que nem o Presidente nem o Diretor-Geral do Tribunal de Contas

têm competências de auditoria.

O recrutamento dos juízes realiza-se através de concurso público

baseado em análise curricular realizada por um júri presidido pelo

Presidente do TdC e constituído pelo Vice-Presidente, pelo juiz mais

antigo e por dois professores universitários, um de Direito e outro

de Economia, Finanças, Organização e Gestão ou Auditoria,

designados pelo Governo (arts. 18.º a 20.º da LOPTC).

Tanto o Presidente como os juízes do TdC estão sujeitos apenas e

só à lei (art. 8.º da LOPTC), tendo que respeitar as mesmas

incompatibilidades, impedimentos e escusas dos magistrados

judiciais: não podem exercer funções em órgãos de partidos

políticos, associações políticas ou vinculadas a partidos políticos,

nem desenvolver qualquer atividade político-partidária, etc.

Os juízes contam com imunidade limitada quanto às suas decisões,

já que em casos especiais (como os de negligência nas decisões) –

previstos na lei – podem ser sujeitos a responsabilidade civil,

criminal ou disciplinar durante o exercício das suas funções.

INDEPENDÊNCIA (PRÁTICA)

Na prática, em que medida é o Tribunal de

Contas independente face à interferência de

atores externos?

Score: 75

Como acima mencionado, o método de designação do Presidente do

TdC permite que exista alguma interferência política. Por este

motivo, o Presidente do TdC não tem escapado a críticas ocasionais

por parte dos partidos políticos de oposição, tendo já sido acusado

de setorialismo, partidarismo e instrumentalização no desempenho

das funções9 e tendo sido posta em causa a sua independência com

base nas suas anteriores funções de Ministro das Finanças (2001-

2002).

É reconhecido que, na prática, o Presidente do TdC poderá mais

facilmente ser alvo de pressões externas10, daí que em várias

situações o Presidente não tenha direito de voto, baseando-se nas

decisões colegiais dos restantes juízes conselheiros.

Também o recrutamento de juízes, feito a partir de um júri

maioritariamente11 selecionado pelo Executivo, é passível de

críticas pela falta de representantes externos (ou seja, designados

por outros órgãos de soberania) que sejam garantia de uma maior

isenção.

Ao nível da formação das equipas de auditores, o TdC toma em

conta os seus dados biográficos e experiência profissional12 para

evitar possíveis conflitos de interesse ou interferências externas

no âmbito das auditorias e outras fiscalizações.

9 Veja-se o caso das transferências para a Caixa Geral de Aposentações, em que o

atual Presidente do TdC foi acusado de falta de isenção pelos partidos PSD e CDS-

PP após divulgação, pelo TdC, de uma auditoria revelando que, no âmbito da

atuação do governo de coligação destes dois partidos, os encargos com os fundos

de pensões de empresas públicas transferidos para a Caixa Geral de Aposentações

iriam custar EUR 303 milhões por ano ao Estado até 2014. (LUSA, “Tribunal de

Contas rejeita acusações de falta de independência” , in Público, 14.01.2006). 10 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de Junho de 2011. 11 Em rigor apenas se poderá dizer que dois dos membros do júri são designados

pelo Governo, no entanto, dado que o Presidente do TdC é proposto pelo Governo,

consideramos a afirmação acima igualmente válida. 12 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011.

4

Recomendação

Assegurar uma participação externa (membros não designados pelo

Governo) no recrutamento de juízes para o TdC, nomeadamente,

pelo alargamento do leque de membros do júri, incluindo membros

designados pela Assembleia da República ou do Conselho Superior

de Magistratura.

TRANSPARÊNCIA (LEI)

Em que medida está previsto por lei ou outro

tipo de regulamentação o acesso pelo público a

informações relevantes quanto à atividade e

decisões do Tribunal de Contas?

Score: 100

Segundo o disposto no art. 9.º LOPTC são obrigatoriamente

publicados no Diário da República (que também faz fé na sua

versão eletrónica – http://www.dre.pt) os acórdãos que fixem

jurisprudência (na 1ª série) e outros documentos (2ª série) como: o

relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado, os relatórios e

pareceres sobre as contas das Regiões Autónomas, o relatório

anual de atividades do Tribunal de Contas, as instruções e

regulamentos do Tribunal de Contas, os valores e a relação das

entidades, os relatórios e decisões que o Tribunal de Contas

entenda deverem ser publicados, após comunicação às entidades.

Adicionalmente, o número 4 do artigo 9.º possibilita ao Tribunal de

Contas difundir por qualquer meio que considere adequado os seus

relatórios e deliberações.

TRANSPARÊNCIA (PRÁTICA)

Em que medida existe na prática acesso a essa

informação?

Score: 100

De acordo com o disposto no número 4 do artigo 9.º, o TdC

disponibiliza no seu website (www.tcontas.pt), de forma sistemática

e abrangente, as suas decisões, deliberações, relatórios de

auditoria, assim como os esclarecimentos do Tribunal e as

declarações e entrevistas do seu Presidente.

A comunicação social tem um papel importante na difusão de

informação sobre as atividades do Tribunal de uma forma acessível

aos cidadãos, e para este efeito o Tribunal dispõe de um Núcleo de

Comunicação Social responsável por assegurar estas comunicações.

Durante o ano de 2010, os documentos divulgados pelo TdC

geraram cerca de 12 mil notícias13 sobre o Tribunal de Contas em

todos os meios de comunicação (Internet, Papel, Televisão).

Os mecanismos que obrigam o TdC à prestação de contas perante a

AR também têm aqui um papel importante na publicidade dos seus

atos, nomeadamente por via da apresentação do relatório anual de

atividades a este órgão legislativo. Estes relatórios costumam ter

uma descrição abrangente, esclarecida e, em certos pontos,

exaustiva da atividade do TdC, incluindo, além da descrição da

atividade do tribunal (incluindo a descrição de alguns dos

processos), a identificação de áreas problemáticas e de

recomendações emitidas.

O TdC disponibiliza igualmente a metodologia utilizada14 (métodos

e técnicas) nas auditorias às entidades auditadas. Esta, muitas das

vezes, serve como referência a outras organizações a quem

compete realizar auditorias e fiscalização no controlo estratégico e

setorial dos dinheiros públicos do Estado.

No website do TdC constam, igualmente, os relatórios que em

virtude do plano de auditorias anual foram realizados às entidades

auditadas. Estes são publicitados ao público após o follow-up da

auditoria. As entidades visadas têm consciência de que serão

ajuizadas, no seu desempenho gestionário dos dinheiros, pelos

cidadãos.

ACCOUNTABILITY (LEI)

Em que medida existem mecanismos legais que

obrigam o Tribunal de Contas a prestar contas

pelas suas decisões e atividades?

Score: 100

Existem vários mecanismos legais que têm como objetivo uma

prestação de contas pelo Tribunal de Contas aos vários órgãos de

soberania: ao Presidente da República, informado sobre as

conclusões das ações de controlo do TdC; à Assembleia da República

(AR), principalmente quanto ao Parecer da Conta Geral do Estado e

acompanhamento da execução orçamental; e ainda ao Governo por

via da remessa de relatórios de acompanhamento de execução

orçamental aos Ministérios.

O TdC presta contas da sua atividade anualmente junto da AR por

meio do relatório anual de atividades e contas, sendo a gestão do

seu orçamento também objeto de controlo pelo Parlamento. Não

13 Tribunal de Contas: Relatório 2010, pág. 65. 14 Disponível em

http://www.tcontas.pt/pt/publicacoes/manuais_publicacoes.shtm.

5

existe, no entanto, um elenco legal dos conteúdos dos relatórios

anuais.

Nesta medida a AR e o TdC têm uma relação muito próxima, não só

na medida em que ambos os órgãos têm como função acompanhar

a execução orçamental por parte do executivo, mas também pela

possibilidade da AR solicitar ao TdC relatórios intercalares ou

qualquer outro esclarecimento sobre esta fiscalização da execução

orçamental (art. 36.º da LOPTC e 56.º/7 da Lei de Enquadramento

Orçamental) ou solicitar a comunicação de quaisquer informações

relacionados com as competências de controlo financeiro do TdC

(art. 11.º/4 LOPTC).

O TdC responde politicamente perante a AR, sendo o Presidente do

TdC nomeado pelo Presidente da República. Isto permite-lhe a

disciplina do Orçamento do Estado e da execução orçamental de

forma a controlar a despesa dos Ministérios governamentais.

Além destes mecanismos de prestação de contas pelas decisões

produzidas, o TdC é igualmente sujeito a fiscalização das suas

contas e da sua atividade por via de auditorias e de outros

mecanismos (art. 113.º da LOPTC), tais como a verificação externa

dos cofres (anual) ou a auditoria do tribunal e da sua Direção-Geral

por parte de uma empresa especializada externa.

Por último, tal como nos tribunais judiciais, é possível para as

entidades auditadas recorrer das decisões tomadas pelo TdC. Este

recurso não transita para um tribunal diferente, mas para uma

secção diferente ou para plenário.

ACCOUNTABILITY (PRÁTICA)

Na prática, em que medida é que o Tribunal de

Contas presta contas pelas suas decisões e

atividades?

Score: 75

As medidas previstas no ponto anterior são efetivamente

aplicadas. Na prática, e em grande parte derivado da importância (e

da mediatização) suscitada pelas decisões do Tribunal de Contas, a

lei é cumprida e os principais pareceres do TdC (como o Parecer

sobre a Conta Geral do Estado) são entregues e discutidos na AR e

nas suas comissões especializadas15 (v.g., Comissão Parlamentar

de Orçamento e Finanças e Comissão de Obras Públicas,

Comunicação e Transportes).

15 Tribunal de Contas: Relatório 2010, pág. 63.

Adicionalmente, o relatório de atividades é apresentado ao

Presidente da República e à Assembleia da República. Apesar de

não existir uma indicação concreta sobre o que deverá constar no

relatório anual, este por costume contém informação

suficientemente abrangente e, simultaneamente, exaustiva sobre

as suas atividades. Também os resultados das auditorias são

reportados à AR.

A contestação das decisões do TdC é feita por recurso. Durante o

ano de 2010 foram elaboradas 37 decisões relativas a recursos16,

mas apenas em 5 delas é que o tribunal decidiu a favor dos

recorrentes.

A auditoria às atividades e contas do próprio TdC (parte

administrativa – Direção-Geral do Tribunal de Contas) é feita por

uma entidade externa escolhida por concurso público17, contratada

por períodos de 3 anos não renováveis, e também pelos próprios

juízes do TdC. Os relatórios produzidos pelos auditores externos,

publicados em conjunto com o relatório anual de atividades do TdC

(art. 113.º LOPTC), são, no entanto, curtos e demasiado focados nas

contas do TdC não fazendo referências à gestão da Direção-Geral do

Tribunal de Contas.

MECANISMOS DE INTEGRIDADE (LEI)

Em que medida são previstos mecanismos legais

que garantam a integridade do Tribunal de

Contas e dos seus juízes?

Score: 75

No seguimento dos princípios que garantem a independência do

Tribunal de Contas, a integridade dos seus juízes (e até dos seus

funcionários) é garantida por um conjunto de mecanismos legais e

práticas, por exemplo:

1. A inexistência de decisões individuais (o TdC ser um

organismo colegial), providenciando uma fiscalização

mútua por parte dos vários juízes do Tribunal. Os

relatórios de auditoria devem ser aprovados por

unanimidade (mínimo de 3 juízes nas subseções, ou 9

juízes no plenário da secção);

16 Id, pág. 23. 17 À data da escrita do presente relatório, a empresa contratada era a BDO,

representada em Portugal pelas firmas BDO & Associados SROC, BDO Consulting e

BDO Outsourcing, Serviços de Contabilidade e Organização, website: www.bdo.pt.

A BDO disponibiliza igualmente um relatório de transparência das suas atividades,

conforme exigido no Estatuto dos Revisores Oficiais de Contas (art. 62.º-A do DL

487/99, de 16 de Novembro) para sociedades que realizem auditorias a entidades

de interesse público; relatório de 2010. Disponível em:

http://www.bdo.pt/images/stories/docs/documentos/BDO_Relatorio_Transparenci

a_2010.pdf.

6

2. A aplicação do princípio da incerteza dos juízes (tal como

à magistratura judicial). Por via deste princípio é

impossível prever que juiz é que irá intervir nos

processos, sendo esta seleção aleatória;

3. A ausência de direito de voto por parte do Presidente do

Tribunal de Contas em muitas decisões/aspectos. Esta

medida tem diretamente que ver com a independência

desta personalidade, dado o seu método de designação

(vd. 8.12.);

4. A sujeição, por parte dos juízes do Tribunal de Contas,

ao Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) e às regras

de impedimentos e escusas presentes na Lei de

Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

Apesar de sujeitos ao EMJ, a fiscalização, gestão e disciplina dos

juízes do TdC não fazem parte do âmbito de competências do

Conselho Superior de Magistratura (CSM). Estas competências estão

a cargo do Plenário Geral do Tribunal de Contas (art. 5.º do RGTC)

que é constituído por todos os juízes em exercício de funções no

tribunal. Significa isto que não existe nenhum órgão de gestão ou

de fiscalização externo (ou com representação externa, como o CSM

e o Conselho Superior do Ministério Público - CSMP) da atividade

dos juízes que não os acima mencionados.

Quanto ao staff e aos auditores do tribunal de contas, estes

seguem o mesmo regime dos funcionários públicos.

MECANISMOS DE INTEGRIDADE (PRÁTICA)

E como é a integridade assegurada na prática?

Score: 75

As auditorias do TdC são sempre colegiais, daí que o risco de

conluio entre os auditores e os responsáveis dos organismos

auditados seja bastante limitado.

O afastamento de auditores por via de conflitos de interesses

existe, embora não seja uma situação muito comum. Para fiscalizar

estes conflitos de interesses e qualquer outro tipo de

irregularidades, foi referido pelos representantes do Tribunal que

existe um saudável clima de denúncias18, por estas regularidades

serem facilmente detectadas devido ao funcionamento colegial das

auditorias. Porém, não existe nenhuma regulamentação específica

ou mecanismo de monitorização e aconselhamento interno ao TdC.

Está atualmente a ser elaborado um documento com vista à

regulamentação de conflitos de interesses que irá vigorar para o

18 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011.

staff e auditores e que irá ser assinado em breve19. De qualquer

modo, é política interna do TdC proibir o seu staff de aceitar

qualquer tipo de prendas ou ofertas20.

Recomendações

Criar um código de conduta diretamente aplicável aos magistrados

do Tribunal de Contas (ou a todos os magistrados sujeitos ao EMJ)

que tenha como base, por exemplo, o Compromisso Ético dos Juízes

Portugueses21, acompanhado de mecanismos de sancionamento no

caso da sua infracção. Prever algum tipo de mecanismo ou de

representação externa no âmbito da gestão e fiscalização dos

juízes do TdC.

Em que medida é que o Tribunal de Contas

presta uma eficaz auditoria das finanças

públicas?

Score: 50

A auditoria das finanças públicas que é desempenhada pelo

Tribunal de Contas pode ser considerada eficaz, tanto a nível de

controlo prévio e concomitante dos encargos e despesas, como no

controlo sucessivo, e parcialmente eficaz (vd. ponto 8.3.3) na

concretização de responsabilidades financeiras:

1. No âmbito do controlo prévio e concomitante, durante o

ano de 2010 foram controlados 1906 atos, contratos e

outros instrumentos remetidos por um total de 833

entidades e envolvendo uma despesa de 10,1 mil

milhões de euros22. Este tipo de controlo tende a criar

uma maior transparência contratual que, em alguns

casos, é acompanhada de uma redução dos encargos

assumidos pela Administração Pública. No total

existiram 2655 devoluções23 pelos Tribunais destes

instrumentos às Entidades remetentes.

2. No âmbito do controlo sucessivo, o Tribunal de Contas

emite um parecer sobre a Conta Geral do Estado, sobre

as contas das Regiões autónomas e sobre as contas da

Assembleia da República. Este tipo de fiscalização,

incluindo nomeadamente a verificação de contas

internas e auditorias sucessivas a entidades. Este

controlo sucessivo permite detectar massas

19 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011. 20 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011. 21 Texto adotado pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Disponível em:

http://www.asjp.pt/2010/04/28/compromisso-etico-dos-juizes-portugueses/. 22 Tribunal de Contas: Relatório 2010, pág. 6. 23 Id.

7

consideráveis de despesa pública irregular (2845,5

milhões de Euros) e a verificação do acatamento das

recomendações do Tribunal acompanhado das poupanças

daí provenientes (1285 milhões de euros).

3. No âmbito da efetivação de responsabilidades

financeiras, foram aplicadas e pagas voluntariamente

multas no valor de 347205 euros e ordenadas

reposições no valor de 60485 Euros.

Como resultado de todas estas atividades, verifica-se um elevado

grau de acatamento das recomendações formuladas (que tem vindo

a aumentar desde o momento em que o Tribunal começou a poder

aplicar responsabilidades financeiras), tendo sido inclusivamente

recusado visto a 6 contratos por não terem sido acatadas

recomendações emitidas em anos anteriores24.

A realização de auditorias é feita com o acompanhamento do

Ministério Público, de forma a criar um contacto direto da

autoridade competente para iniciar responsabilidades criminais e

financeiras, evitando assim a necessidade de seguir procedimentos

que podem resultar em demoras25 (tal como acontece no âmbito das

auditorias internas da Administração Pública pelas Inspeções-

Gerais).

Apesar dos números apresentados pelo TdC quanto à sua atividade

na auditoria financeira, o seu papel é posto em causa quanto à

auditoria da boa gestão dos dinheiros públicos, ou seja, a auditoria

que faça uma avaliação qualitativa do desempenho da gestão das

finanças públicas, nomeadamente a nível da sua sustentabilidade,

oportunidade e impacto social e geracional.

De facto, a auditoria da boa gestão dos dinheiros públicos, tal como

é praticada pelo Tribunal de Contas Europeu ou pelo National Audit

Office, continua a ser uma raridade no âmbito das atividades de

auditoria do TdC. A maioria das auditorias é de mero cariz

contabilístico e financeiro, tanto por falta de vontade política e da

magistratura em adotar na prática um novo tipo de auditoria, mas

também pela falta de formação, tanto do pessoal de apoio

(auditores) como dos juízes nesse aspecto.

Adicionalmente, a auditoria das finanças públicas enfrenta sérios

obstáculos quanto à sua eficácia no âmbito de outras duas das suas

principais competências: visto prévio, auditoria e efetivação de

responsabilidades financeiras:

1. Ao nível do visto prévio, existem duas graves

falhas: por um lado, o facto do visto prévio residir

só numa fiscalização meramente formal e legal

24 Id, pág. 22. 25 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011.

sobre os contratos ou despesas, não sendo da

competência do TdC pronunciar-se sobre a

viabilidade, sustentabilidade ou adequação dos

contratos; por outro lado, o facto de o visto prévio

não ser previsto para os aditamentos aos contratos

em que o Estado é parte. Estes aditamentos

constituem, muitas das vezes, autênticos novos

contratos que não só podem ser (e muitas vezes o

são) causa para a derrapagem nas obras públicas,

como ainda podem lesar a posição contratual do

Estado, sem que haja uma fiscalização efetiva pelo

TdC (veja-se o caso das SCUTS).

2. Ao nível a efetivação de responsabilidades

financeiras, esta baseia-se num conjunto de

situações previstas legalmente na lei orgânica do

TdC para as quais são previstas sanções. Estas

situações elencadas são, no entanto, demasiado

redutoras, resumindo-se a meras infracções de

caráter formal, procedimental ou de normas

financeiras. Não há, pois, um sancionamento da

responsabilidade financeira, por exemplo, das

situações em que se prova que existe que houve

uma má gestão dos dinheiros públicos.

Recomendação

Adoção, pelo TdC, de um modelo de auditoria que preveja uma

auditoria da boa gestão das finanças públicas, a todos os

níveis/secções de competência do Tribunal. Prever o visto prévio

para os aditamentos aos contratos que estejam sob a sua

competência. Prever a responsabilidade financeira para situações

em que se prove que houve má gestão dos dinheiros públicos.

Em que medida é que o Tribunal de Contas

detecta e investiga casos de violação de normas

procedimentais ou de conduta por parte de

funcionários públicos?

Score: 50

A fiscalização da atividade dos funcionários sujeitos à auditoria do

TdC, com especial atenção para eventuais violações de normas

procedimentais ou de condutas, em regra não é da competência do

TdC, mas sim dos organismos de auditoria interna da Administração

Pública (como as Inspeções-Gerais).

Ainda assim, no âmbito das suas competências o Tribunal tem

acesso a todas as informações e registos de que necessite. Este

acesso é garantido pela obrigação legal de todas as entidades

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públicas e privadas estarem sujeitas ao dever de coadjuvação, da

mesma forma que o estão em relação aos tribunais judiciais (art.

10.º/1 da LOPTC).

Tendo em conta este acesso à informação e à detecção de violações

no âmbito das finanças ou gestão de dinheiros públicos e a

competência do TdC para aplicar sanções (multas) por via de

responsabilidades financeiras aos responsáveis pela violação de

deveres ou normas procedimentais (arts. 65.º e 66.º LOPTC), torna-

se ainda mais relevante o papel do Ministério Público junto deste

tribunal, sendo da sua competência o requerimento para proceder à

efetivação destas responsabilidades. Tendo sido efetivada

responsabilidade financeira em 124 processos num total de 130

demandados26.

Estas violações são elencadas na LOPTC e têm sanções previstas de

forma clara e precisa, optando por um mecanismo de redução das

multas para os seus valores mínimos quando haja pagamento em

fase anterior ao julgamento (art. 65.º/3). Durante o ano de 2010,

este mecanismo permitiu o pagamento voluntário de

responsabilidades financeiras em 74 processos, num total de cerca

de 214 mil euros27.

Entre as causas que poderão levar à efetivação de

responsabilidades financeiras encontram-se: a execução de

contratos aos quais se tenha recusado o visto, a violação de

normas legais relativas à gestão e controlo orçamental, a não

cobrança ou entrega de receitas nos cofres do Estado, a utilização

de dinheiros públicos para finalidades diversas do previsto, ou o

não acatamento reiterado das recomendações dos tribunais. Nestes

casos, o MP tem aqui também o papel de prosseguir com a

efetivação da responsabilidade criminal, a qual poderá coincidir

com as responsabilidades financeiras (por exemplo, por via dos

crimes de corrupção face às situações elencadas).

Como é que o Tribunal de Contas contribui para

um melhoramento da gestão das finanças

públicas?

Score: 50

As decisões do TdC são obrigatórias para as entidades públicas e

privadas (art. 8.º/2 LOPTC), ou quaisquer entidades financiadas com

dinheiro público. O TdC tem competência tanto para dar

recomendações como para impor sanções de responsabilidade

financeira, pelo que as suas decisões contam geralmente com o

26 Tribunal de Contas: Relatório 2010, pág. 57. 27 Id, pág. 60.

apoio político necessário para implementá-las. Nos últimos anos,

nota-se uma melhoria no tempo de aplicação prática das

recomendações do TdC: agora adoptadas em cerca de um mês

quando antes poderia atingir um ano28. Isto deve-se ao facto de,

passado um prazo prudencial sem que as recomendações sejam

postas em prática, o TdC poder atuar com vista à imposição de

sanções (multas).

Nesta medida, outro resultado essencial da atividade do TdC é a

identificação das maiores áreas ou práticas de risco no âmbito dos

seus relatórios anuais29. Entre estas práticas foram identificadas,

nomeadamente, as seguintes: procedimentos por ajuste direto,

invocação de exceções de “contratação in house”, não designação

nominal de júris para concursos, adjudicações ilegais, concursos

com excessivos requerimentos de especialização, afastamento

ilegal de propostas no âmbito de concursos públicos, modificação

das condições de execução contratual.

No âmbito das suas competências e da detecção de irregularidades

e práticas de risco, o TdC emite recomendações às várias

instituições, contribuindo assim para uma melhor e mais cuidada

gestão das finanças públicas30. Entre as recomendações

mencionadas e acatadas estão as seguintes: consagração, pelos

municípios, de objetivos de cumprimento de prazos de pagamento a

fornecedores no âmbito dos contratos de gestão; melhor definição e

precisão, por parte do Governo, de conceitos de financiamentos

políticos; observação de disposições legais laborais; e o controlo,

pelos municípios, das suas despesas de forma a garantir suficiência

de fundos para o cumprimento do orçamento.

A utilidade deste trabalho de detecção e prevenção permanece, no

entanto, incerta quanto à sua utilidade no âmbito da investigação

criminal.

Para o sancionamento, por via de multas, do não acatamento de

recomendações é necessário, no entanto, que tal prática seja

injustificada e reiterada (art. 65.º/1/alínea j), além de que necessita

de uma proposta do Ministério Público nesse sentido (art. 89.º

LOPTC). Porém, esta sujeição da aplicação de sanções a conceitos de

interpretação variável (v.g., prática reiterada) e a uma iniciativa do

Ministério Público, mais concretamente pelo Procurador-Geral da

República (cargo proposto pelo Governo) ou por aqueles em que

delegou os seus poderes, possibilita certas inconsistências na sua

concretização.

28 Entrevista com os representantes do TdC, 06 de junho de 2011. 29 Vd., por exemplo, Tribunal de Contas: Relatório 2010, págs. 20 e 21. 30 Tribunal de Contas: Relatório 2010, pág. 47.

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Apesar das suas competências sancionatórias e do seu trabalho a

nível preventivo, a atividade do TdC no melhoramento da gestão

pública tem vindo a enfrentar sérios obstáculos à sua eficácia.

Principalmente por via do não acatamento de recomendações31,

tanto ao nível da Administração Central (veja-se o caso da

recomendação feita ao Estado e empresas públicas no sentido de

regulamentar as assessorias externas32, ou o caso das

recomendações feitas ao Ministério da Defesa33) como da

Administração Local.

Por último, a transparência, integridade e combate à corrupção

também são variáveis tidas em conta pelo TdC na medida em que

são aspectos essenciais para uma sana gestão das finanças

públicas, mas que, embora presentes no âmbito dos relatórios

anuais do tribunal de contas, raramente ou nunca são referidas no

âmbito dos relatórios de auditorias e outros pareceres. O Tribunal é

muito ativo nesta área na medida em que o Conselho de Prevenção

de Corrupção34 (CPC) opera junto dele, tendo como o seu maior

projeto o da recolha e análise de Planos de Gestão de Riscos de

Corrupção nas várias instituições e serviços da Administração

Pública. Para este efeito, o CPC/TdC redigiu um plano pedagógico de

visitas a distintas entidades para explicar o alcance e a

necessidade de pôr em prática este Plano e tem realizado

encontros com a Administração Pública, empresas públicas,

municípios, empresas intermunicipais.

Recomendação

Prever mecanismos legais mais concretos para a aplicação de

responsabilidade financeira quando não existe acatamento das

recomendações do TdC.

31 Nuno Aguiar, “Só uma em três recomendações do Tribunal de Contas é

totalmente acolhida”, in dinheirovivo.pt, 16 de Junho de 2011. 32 João d’Espiney, “Recomendações do TC para regular assessorias externas foram

ignoradas”, in Público, 11 de julho de 2011. 33 Augusto Freitas de Sousa, “Ministério da Defesa não acata a maioria das

recomendações do Tribunal de Contas”, in i, 15 de abril de 2011. 34 Quanto ao Conselho de Prevenção de Corrupção, vd. o capítulo Organismos

especializados de combate e prevenção da corrupção.