ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO

A expressão Administração Pública é utilizada, mais comumente, em dois sentidos, sob a ótica dos executores das atividades públicas , de um lado . e da própria atividade , de outro :

- em sentido subjetivo, orgânico ou formal - ela designa os entes que exercem a atividade administrativa – pessoas jurídicas , órgãos e agentes públicos – incumbidos de exercer a função administrativas.

- em sentido objetivo, funcional ou material, ela designa a natureza da atividade administrativa exercida pelos referidos entes, caracterizando a própria função administrativa , ou seja , representa uma das funções tripartites do Poder do Estado ( legislação , jurisdição e administração) .

Para uma perfeita noção da abrangência do sentido subjetivo, o que deve ser levado em consideração é a atividade administrativa em si , não o Poder em que ela é exercida . Embora caiba ao Poder Executivo exercer de forma precípua a atividade administrativa, há numerosas tarefas desempenhadas pelos Poderes Legislativo e Judiciário que constituem o desempenho de função administrativa . Portanto, todos os Poderes , quando estiverem no exercício de atividade administrativa , serão integrantes da Administração Pública. O conceito abrange a Administração direta e indireta de todas as entidades federativas ( União , Estados , Distrito Federal e Municípios) .

De acordo com a CF de 1988- art. 37

Portanto, a Administração atua por intermédio de suas entidades (pessoas Jurídicas) , seus órgãos ( centro de decisões) e de seus agentes.

a) ENTIDADES São pessoas jurídicas de direito público ou privado. Na organização politica e administrativa brasileira, as entidades classificam-se em estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), autarquias, fundacionais, empresas públicas e sociedades de economia mista .

b) ORGÃOS PÚBLICOS

Nada mais significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes neles providos. Portanto, é um elemento sem personalidade jurídica, incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes.

Muitas classificações têm sido elaboradas as para os órgãos públicos.

Classificações: Quanto a posição estatal, á estrutura e á atuação funcional.

QUANTO A POSIÇÃO ESTATAL, podem ser independentes, autônomos, superiores e subalternos.

- órgãos independentes- são os originários da C.F. e representativosdos poderes do Estado ( Legislativo , Executivo e Judiciário) , também chamados de órgãos primários do Estado. Nessa categoria, encontram-se as Corporações do Legislativo, as chefias de Executivo, Tribunais Judiciários e Juízos singulares e, ainda, o Ministério Público e os Tribunais de Contas .

-Órgãos autônomos- são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes, tais como os Ministérios, as Secretarias de Estados e Municípios e demais órgãos diretamente subordinados aos chefes dos poderes.

Órgãos Superiores– são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando, mas sempre sujeitos á subordinação e ao controle

hierárquico, como é o caso dos Gabinetes e Secretarias Gerais, entre outros.

Órgãos Subalternos – São os que têm predominância de atribuições de execução, com reduzido poder decisório, destinando-se á realização de tarefas de rotina.

Quanto á estrutura, os órgãos podem ser simples ou compostos.

- Órgãos simples – são constituídos por um só centro de competência, ou seja, não há outro órgão incrustado em sua estrutura.

- órgãos composto – são os que reúnem, em sua estrutura, outros órgãos, onde as funções são desconcentradas, isto é, distribuídas em vários centros de competências.

Quanto á atuação funcional, os órgãos podem ser SINGULARES ou COLEGIADOS.

- órgãos singulares – são os que atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe ou representante.

- órgãos colegiados- são os que atuam e decidem por manifestação conjunta e majoritária de seus membros, como ocorre nas Corporações Legislativas e nos Tribunais .

AGENTES PÚBLICOS

Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.

CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

A organização administrativa calca-se em três situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a desconcentração.

A centralização é a situação em que o Estado executa diretamente suas tarefas, isto é, através de seus órgãos ou agentes.

Na descentralização, ocorre a distribuição de competências de uma pessoa para outra, ou seja, o Estado delega a atividade a outra entidades.

A descentralização supõe existência de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competências.

Há desconcentração quando, apesar de a Administração executar centralizadamente sua tarefa ocorre uma distribuição interna de competências, ou seja, dá-se uma distribuição de competências entre os órgãos de uma mesma pessoa jurídica. A desconcentração é, portanto um fenômeno interno da Administração, razão por que se trata de atividade centralizada.

É oportuno observar que a administração direta reflete a administração centralizada, ao passo que a administração indireta conduz á noção de administração descentralizada.

A administração direta é o conjunto de órgãos que integram os três poderes – O executivo, legislativo e judiciário - das pessoas federativas , ou seja , as pessoas jurídicas de direito público com capacidade politica. Portanto, União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios , ao atuarem através de seus órgãos , constituem a administração direta .

A ADMINISTRAÇÃO Indireta é o conjunto de pessoas administrativascuja criação ou autorização para a instituição está sujeita a reserva legal com personalidade jurídica própria (pública ou privada) que, vinculadas á respectiva administração direta, tem o objetivo de desempenhar

atividades administrativas de forma descentralizada , seja como serviço público , seja a título de intervenção no domínio econômico.

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

Compõe a administração indireta, no direito positivo brasileiro, as autarquias, as fundações instituídas pelo poder público, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, ou seja, são entidades integrantes da administração descentralizada. Os serviços sociais autônomos (SESI,SENAI,SENAC,SESC ...) , apesar de serem entes paraestatais , não integram a Administração Direta nem a INDIRETA , tratam-se na verdade , de entes em cooperação com o Estado .

Algumas características comuns ás entidades da administração indireta.

PERSONALIDADE JURIDICA PRÓPRIA

Todas as entidades da administração indireta possuem personalidade jurídica própria, o que implica serem titulares de direitos e obrigações distintos da pessoa politica que a instituiu . Consequentemente, possuem patrimônio próprio.

CRIAÇÃO OU AUTORIZAÇÃO DE INSTITUIÇÃO POR LEI ESPECIFICA

Todas as pessoas integrantes da administração indireta (de qualquer dos poderes e qualquer esfera administrativa ) só podem ser instituídas por Lei especifica ( art. 37 , XIX da CF).

VINCULAÇÃO Á ADMINISTRAÇÃO DIRETA

O controle ou tutela é indispensável para assegurar que as entidades da administração indireta não se desviem de seus fins institucionais. Observe-se que, sendo um ente autônomo, não há subordinação hierárquica da entidade da administração indireta para com a entidade

estatal a que pertence . Há mera vinculação á entidade-matriz, da qual decorre o controle finalístico.

AUTARQUIAS

O conceito legal de autarquia encontra-se no artigo 5º I do Decreto Lei n º 200/67 . Observe-se que, desse preceito, não consta a natureza pública de sua personalidade. Entretanto, nenhuma dúvida há , em tempos atuais , a despeito da omissão do legislador federal , de que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público .

COMO exemplos de autarquias, podemos citar:

- autarquias previdenciárias: Instituto Nacional do Seguro Social ( INSS)

- autarquias profissionais: Ordem dos Advogados do Brasil ( OAB) e Conselho Regional de Medicina ( CRM)

- autarquias administrativas: Banco Central do Brasil ( BACEN ) e

- autarquias de controle : Agencia Nacional de Energia Elétrica ( ANEEL) e Agencia Nacional de Telecomunicações (ANATEL).

Há certo consenso doutrinário, ao apontarem-se as características das entidades autárquicas.

Criação por lei especifica Personalidade jurídica de direito público Patrimônio próprio Capacidade de auto-administração Sujeito ao controle ou tutela Desempenho de atribuições públicas típicas.

A C.F. estabelece que a criação das autarquias somente poderá se feita mediante lei especifica. O que significa dizer que o nascimento da autarquia, e a consequente personalidade jurídica, dá-se com a própria lei .

Sendo pessoa jurídica, a autarquia é titular de direitos e obrigações próprios, distintos daqueles pertencentes ao ente que a instituiu; sendo pública , submete-se ao regime jurídico de direito público , o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta .

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

A fundação, em verdade, trata-se de entidade oriunda do Direito Privado, que se caracteriza por ser um patrimônio personalizado e destinado a um determinado fim social. Porém trata-se, também, de outro tipo de entidade que pode ser instituída pelo Poder Público.

Os fins a que se destinam as fundações são de caráter social, portanto, com finalidade não lucrativa. Por esse motivo, não poderá o Estado instituir fundação quando pretender intervir no domínio econômico. O comum é que as fundações se destinem ás seguintes atividades (atípicas do Poder Público ) : assistência social ; assistência médica e hospitalar ; educação e cultura ; e pesquisa.

Fundações Públicas na esfera federal

Fundação Escola de Administração Pública Conselho Nacional de Desenvolvimento científico e tecnológico Fundação Nacional do Índio Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

Ademais, dispõe o art. 37 XIX da CF, que caberá á lei complementar definir as áreas de sua atuação.

Agencias executiva e agencias reguladoras

Agencia Executiva

Como medida que visa a melhorar a eficiência das entidades autárquicas e fundacionais, o governo federal inovou ao falar em autarquias e fundações qualificadas como agencias executivas.

A Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da república e dos Ministérios da Administração Pública Federal, prevê que será qualificada como agencia executiva , mediante ATO do Presidente da Republica , a autarquia ou fundações que tenha cumprido os seguintes requisitos 9 art. 51 e 52)

Ter plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento

Ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor. Observe-se que não se trata, em verdade, de uma nova categoria de entidade administrativa, trata-se, tão- somente, de uma qualificação atribuída a autarquias ou fundações. Em verdade, a Constituição prevê a possibilidade de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira, tanto de órgãos da Administração direta como de entidades da administração indireta , mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público , cabendo a lei dispor sobre a matéria art. 37 ss8º A lei de licitações8666/93 , alterada pela Lei 9.648 /98 , traz beneficio para autarquias e fundações qualificadas como agencias executiva, não outorgado ás demais entidades autárquicas e fundacionais , ao estabelecer o dobro do valor para dispensa de licitação para suas compras , obras e serviços . art. 24 ss único .

Agências reguladoras O processo de desestatização, que se consuma através de privatizações e concessões e concessões, representa uma transformação dos serviços descentralizados por outorga em serviços descentralizados por delegação uma vez que os serviços prestados por empresas estatais tem passado á iniciativa privada pelo regime de concessão ou permissões , tanto naquelas em que o Estado deixou de ser controlador , embora continuem existentes , quanto naquelas que ocuparam inteiramente o lugar da empresa estatal, em razão do seu desaparecimento. O afastamento do Estado dessas atividades haveria de exigir a instituição de órgãos reguladores, como, inclusive, passou a constar no texto constitucional, relativamente aos serviços de telecomunicações art. 21 XI com redação dada pela EC 08/95 , bem como da pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e de gás natural e da refinação do petróleo art. 177 ss2º III , com redação dada pelo EC 9/95 . Pela natureza das funções exercidas foram então, criadas.

ANEEL ANATEL ANP ANTT ANTAQ ANCINE ANVISA ANS ANA

As agencias reguladoras são, em verdade, autarquias qualificadas como autarquias sob regime especial . No caso das agencias reguladoras também denominadas agencias autárquicas, a única peculiaridade marcante que as diferencia das demais autarquias, caracterizando o denominado regime especial, é o fato de seus dirigentes serem nomeados pelo Presidente da Republica, após aprovação do Senado, com garantia de um mandato com prezo determinado.

A função principal dessas agencias reguladoras é a de controlar a prestação de serviços públicos e o exercício das atividades econômicas , assim como a atuação das pessoas privadas que passam a executar tais serviços públicos sob o regime de concessão , inclusive sua adequação aos fins pretendidos pelo governo e as estratégias econômicas e administrativas que inspiraram o processo de desestatização .

Como se vê, as figuras das agencias reguladoras e das agencias das executivas apresentam características distintas. No entanto, nada impede que determinada agencia reguladora seja qualificada como agencia executiva , como ocorre , por exemplo , com a ANEEL e ANS .

EMPRESAS PÚBLICASE SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

A CF faz referencia expressa á empresa pública e a sociedade de economia mista , ao tratar dos princípios que informam a atividade econômica art. 173 ss1º

As empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei especifica, com patrimônio público ou misto, para realização de atividades obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado.

Embora sejam de categorias jurídicas diversas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista serão efetuadas em conjunto, tantas são os pontos comuns que nelas aparecem, a saber:

Autorização de criação e extinção: A CF estabelece que somente lei especifica poderá autorizar a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista art. 37 XIX . Cabe observar que a Lei nãocria a entidade, como ocorre com as autarquias, tão-somente autoriza a criação, que se processa com a elaboração de seu ato constitutivo e respectiva transcrição no registro público competente. A exigência de lei para a extinção dessas entidades é justificada pela teoria da simetria, isto é, se é exigível lei para autorizar a criação dessas empresas, é evidente que somente ato dessa natureza será legitimo para extingui-las. A criação de subsidiárias , bem como a participação em empresas privadas , também

não fica ao alvedrio da Administração; dependerá de autorização legislativa art. 37 XX CF .

Personalidade Jurídica: as empresas públicas e as sociedades de economia mista, diferentemente das autarquias, tem personalidade jurídica de direito privado.

Sujeição ao controle estatal; O controle estatal abrange o interno , pelo Poder Executivo , tratando-se , também , de controle finalístico , pois tendo autonomia administrativa e financeira , são apenas supervisionadas pela entidade matriz a que estiverem vinculadas , não havendo , portanto subordinação ; e o externo , pelo Poder legislativo , com o auxilio do Tribunal de Contas art. 49 X 70 e 71 CF .

DERROGAÇÃO PARCIAL DO REGIME DE DIREITO PRIVADO POR NORMAS DE DIREITO PÚBLICO: essa derrogação é feita, em parte, pela própria constituição, como é o caso da sujeição á licitação para contratação com terceiros .

VINCULAÇÃO AOS FINS DEFINIDOS NA LEI INSTITUIDORA: Essa característica diz respeito aos princípios da especialidade e da legalidade, pois, se a lei que autorizou sua criação fixou-lhes determinado objetivo, destinou-lhes patrimônio afetado a esse objetivo, não pode a entidade usar esse patrimônio para atender finalidades diversa.

OBJETO – DESEMPENHO DE ATIVIDADE DE NATUREZA ECONOMICA: o objeto das entidades para estatais é normalmente, a execução de atividade econômica, o que pode ser feito a titulo de intervenção do Estado no domínio econômico, submetendo-se as regras do art. 173 da CF, ou como serviço público assumido pelo Estado, hipótese que se sujeita ao dispositivo no art. 175 CF .

REGIME DE PESSOAL; O regime de pessoal é o regime trabalhista comum art. 173 ss1º, II) , Não obstante , os servidores ficam sujeitos a concurso público ( art. 37 II ) e á vedação de acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções (art. 37 , XVII da CF) . Aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, aplicam-se as regras prevista no art. 327 do Código Penal , que os equipara a funcionários público para

fins penais; e da Lei nº 8.429/92 art. 1º , que os considera agentes públicos para fins de incidência das diversas sanções na hipótese de improbidade administrativa.

REGIME TRIBUTÁRIO: a CF prevê para as empresas públicas e as sociedades de economia mista a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas , inclusive quanto as obrigações tributárias art. 173 SS1º, II ) e, ainda prevê que essas entidades não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos á do setor privado art. 173 ss2º.

PATRIMONIO: Os bens que passam a integrar, inicialmente, o patrimônio das empresas públicas e sociedades de economia mista podem ser provenientes de recursos particulares ou contribuição pública , ou ambas as formas conjugadas . Segundo o magistério da obra de Hely Lopes Meirelles, “quanto aos bens públicos recebidos na formação de seu patrimônio e os adquiridos no desempenho de suas atividades , passam a formar uma outra categoria de bens públicos , com destinação especial , sob administração particular da empresa a que foram incorporados , para a consecução de seus fins estatutários . Com essa qualificação , tais bens podem ser utilizados , onerados e alienados , sempre na forma estatutária e independentemente de autorização legislativa especial . No caso de extinção da entidade , o patrimônio reincorpora-se a entidade – matriz , deduzida a parte dos particulares na empresas de capital misto .

Muitos são os pontos comuns existentes entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Não obstante, sendo categorias distintas previstas no ordenamento jurídico, apresentam alguns traços distintivos.

COMPOSIÇÃO DO CAPITAL: A sociedade de economia mista é constituída por capital público e privada. Logicamente, para que se mantenha ajustada as suas diretrizes, a entidade criadora manterá o domínio da maior parte do capital votante, isto é, deverá haver o controle público. O capital da empresa pública é formado, unicamente, por capital público , ou seja , não se admite a presença de pessoas da iniciativa privada na empresa pública . Cabe observar que, conforme dispõe o art. 5 º do Decreto Lei 900/69, em empresa pública da União é admitida a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno na

composição do seu capital , desde que a maioria do capital votante esteja sob o controle da UNIÃO .

FORMA JURIDICA; As sociedades de economia mista devem ter a forma de sociedade anônima art. 5 III DO Decreto Lei 200/67 . É impossível as empresas públicas revestirem-se de qualquer das formas admitidas em direito art. 5º II do Decreto Lei 200/67 , podendo ser, inclusive unipessoais , quando de capital pertencente exclusivamente á pessoa instituidora .

FORO PROCESSUAL: As empresas públicas federais terão seus litígios processados e julgados pela Justiça Federal , exceto os de falência , os de acidentes de trabalhos e os sujeitos a Justiça Eleitoral e a Justiça do Trabalho , da mesma forma que as entidades autárquicas art. 109 I DA CF . As sociedades de economia mista terão suas ações processadas e julgas na Justiça Estadual.

SERVIÇOS SOCIAIS AUTONOMOS

Serviços sociais autônomos segundo Hely Lopes Meirelles “ são todos aqueles instituídos por lei , com personalidade de Direito Privado , para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais , sem fins lucrativos , sendo mantidos por dotações orçamentarias ou por contribuições para fiscais . São entes paraestatais , de cooperação com o Poder público, com administração e patrimônio próprios , revestindo a forma de instituições particulares convencionais ( fundações , sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias . São exemplos desses entes os diversos serviços sociais da indústria e do comércio ( SENAI, SENAC , SESC , SESI) , com estrutura e organizações especiais , genuinamente brasileiras.

Essas instituições, embora oficializadas pelo Estado, não integram a administração direta nem a indireta , mas trabalham ao lado do Estado , sob seu amparo cooperado nos setores , atividades e serviços que lhes são atribuídos .

Essas entidades não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas sim atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar.

Os serviços sociais autônomos regem-se pelas normas do Direito Privado. No entanto, estão sujeitas a algumas normas publicitas.

Observância dos princípios da licitação Possibilidade de os dirigentes serem passiveis de mandado de

segurança Sujeição a ação popular Equiparação de empregados aos servidores públicos para fins

criminais e para fins de improbidade administrativa. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Princípios de uma ciência são as proposições básicas , típicas que condicionam toda as estruturações subsequentes . Principio , neste sentido , são os alicerces da ciência.

Portanto, nesse sentido, princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da administração Pública. Bem observa Cretella Júnior não se pode encontrar qualquer instituto do Direito Administrativo que não seja informado pelos respectivos princípios

Para Maria Syvia Zanella di Pietro“ os dois princípios fundamentais e que decorrem da bipolaridade do direito administrativo – a liberdade do individuo e a autoridade da Administração – são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular , que não são específicos do direito administrativos porque informam todos os ramos do direito público ; no entanto são essenciais , porque , a partir deles , constroem-se todos os demais .

Não são unanimes os autores quanto aos princípios que informam a Administração Pública .Entretanto , a Constituição de 1.988 inovou ao fazer expressa menção aos princípios a serem observados por todas as

pessoas administrativas de qualquer dos entes federativos , a saber ; os princípios da legalidade, da impessoalidade , da moralidade , da publicidade e da eficiência .

LEGALIDADE

O principio da legalidade significa que toda e qualquer atividade administrativa devem ser autorizadas por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita.

Observemos, então, a clássica e feliz comparação de Hely L. Meirelles “ enquanto na administração Pública só é permitido fazer o que a Lei autoriza.

IMPESSOALIDADE

Este principio que aparece pela primeira vez com tal denominações tem dado margem a diferentes interpretações.

Em um primeiro sentido, nada mais é que o clássico principio da finalidade, o qual impõe que o administrador tenha seus atos voltados exclusivamente , para o interesse público . Caso contrário, ocorrerá desvio de finalidade , o que constitui modalidade de abuso de poder.

Sentido diverso é dado ao principio por José Afonso da Silva. Entende o grande publicista que o principio significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis , não ao funcionário que o pratica mas ao órgão ou entidade da Administração Pública , de sorte que ele é o autor institucional do ato Encontramos aplicação deste principio , quando se reconhece a validade dos atos praticados por funcionários irregularmente investido no cargo ou função , visto que os atos são do órgão e não do agente.

A própria Constituição, no seu artigo 37 SS1º, DÁ CONSEQUENCIA EXPRESSA A ESSA REGRA ao vetar a promoção pessoal de autoridade e servidores públicos sobre suas realizações administrativas.

MORALIDADE

O principio da moralidade impõe que o administrador publico não dispense os princípios éticos que devem estar presentes em sua conduta. Portanto, não devem ser somente averiguados aos critérios de conveniência, oportunidade e justiça de suas ações, mas também distinguir o que é honesto e desonesto.

Licitude e honestidade são os traços distintivos entre o direito e a moral, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos

A apreciação judicial da moralidade administrativa está consagrada em dispositivo constitucional concernente a ação popular art. 5 º LXXIII

PUBLICIDADE

O principio da publicidade exige ampla divulgação dos atos praticados pela Administração, de forma a dar transparência a estes atos, ressalvadas as hipóteses na quais a lei admite o sigilo. Observe que a publicidade não é elemento formativo do ato, é requisito de eficácia, pois é a divulgação do ato para conhecimento público que dá inicio ao seus efeitos externos .

A própria constituição, no seu artigo 5º , apresenta outros preceitos que confirmam ou restringem o principio da publicidade .

A Constituição no seu art. 5º XXXIV prevê , ainda , dois instrumentos básicos para que o principio seja reclamado .

EFICIENCIA

Este principio, o mais moderno da função administrativa, foi inserido no texto constitucional através da Emenda Constitucional 19/98 . Impõe ao agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis a consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar , não bastando que as atividades sejam desempenhadas apenas com legalidade , mas exigindo

resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades dos administrados .

Nesse sentido, encontramos no texto constitucional a previsão de perda do cargo por parte de servidor estável , mediante avaliação periódica de seu desempenho art. 41 ss1º III , COM REDAÇÃO DADA PELA Emenda Constitucional 19/98

Além dos princípios enunciados na constituiçãoos chamados princípios expressos , a Administração Pública se orienta por outras diretrizes que também se incluem em sua principiologia, a saber : os princípios da supremacia do interesse público , da indisponibilidade , da presunção da legitimidade , da especialidade , da tutela, da autotutela , da continuidade dos serviços públicos e da razoabilidade.

SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado em beneficio da Coletividade. Assim, o direito do individuo, como integrante da sociedade, não pode, em regra , ser equiparado aos direitos sociais. Daí ,o primado de que os interesses públicos tem supremacia sobre os individuais.

Vemos a aplicação desses principio, por exemplo, na desapropriação em que o interesse público suplanta o do proprietário.

INDISPONIBILIDADE

Os bens e interesse públicos não pertencem a Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas administrá-los em prol da coletividade, esta, sim, a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos . Portanto a administração não tem a livre disposição dos bense interesses públicos .

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

Os atos da Administração presumem- se legítimos, até prova em contrario . PORTANTO trata-se de presunção relativa.

ESPECIALIDADE

O Principio da especialidade, que está ligado a idéia de descentralização administrativa, aponta para a necessidade de ser expressa em lei a atividade a ser exercida pelas entidades pode ser instituída com finalidades genéricas.

TUTELA OU CONTROLE

Para assegurar que as entidades da administração indireta observem o principio da especialidade , temos o principio da tutela ou do controle , em consonância com o qual a Administração Direta fiscaliza os referidos entes , para garantir a observância de suas finalidades institucionais .

AUTOTUTELA

Pela autotutela, a Administração exerce o controle sobre os próprios atos , com a possibilidade de , independentemente do judiciário , anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos .

CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

Os serviços públicos são a forma pela qual o Estado desempenhafunções essenciais ou necessárias a coletividade. A consequência lógica é a de que não podem os serviços públicos ser interrompidos; ao contrário devem ter normal continuidade.

RAZOABILIDADE

O principio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios de que utilize a Administração e os fins que ela tem a alcançar .

REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO

A administração pública pode tanto submeter-se a regime jurídico de direito privado como o regime jurídico de direito público.

No regime jurídico de direito privado, a administração pública se nivela ao particular, ou seja, não exercerá sobre ele qualquer prerrogativa de poder público .

No regime jurídico de direito público, a Administração Pública coloca-se numa posição privilegiada , vertical , na relação jurídica administrativa , isto é , são conferidas a Administração prerrogativas sem equivalência nas relações privadas . Mas, ao lado da prerrogativa, existem determinadas restrições a que está sujeita á Administração, como , por exemplo , a observância da finalidade pública , a sujeição á realização de concursos para a seleção de pessoal e a licitação para a contratação com particulares .

O legislador brasileiro, como também boa parte da doutrina , não tem se preocupado em fazer distinção precisa entre as entidades que executam atividade econômica de natureza privada e aquelas que prestam serviços públicos . A constituição , no entanto , permite uma distinção quanto ao regime jurídico , entre esses dois tipos de entidades art. 173 ss1º, II E ART. 175 , PARAGRAFO ÚNICO II . Portanto , quando empresas governamentais são instituídas para atuar na área da iniciativa privada, a própria Constituição estabelece o regime jurídico de direito privado. Quando, porém, a empresa estatal que desempenha serviço público é concessionária ou permissionária de serviço público, a Constituição deixa a lei ordinária à tarefa de fixar seu regime jurídico.

Mesmo quando a administração emprega modelos privativos, nunca é integral sua submissão ao direito privado. Porque mesmo se nivelando ao particular a Administração Pública continuará possuindo determinados privilégios., como juízo privativo das empresas públicas federais ; e

sempre se submeterá a determinadas restrições concernentes a legalidade, impessoalidade , moralidade , publicidade e eficiência .

A expressão regime jurídico da Administração pública, tem sentido e é usada para designar os regimes jurídicos de direito público e de direito privado. Já a expressão regime jurídico administrativo tem sentido mais restrito e é utilizada para tão somenteo regime jurídico de direito público.

O direito administrativo baseia-se em duas idéias opostas: de um lado , a proteção aos direitos individuais frente ao Estado ; de outro , a necessidade de satisfação dos interesse coletivos .

Portanto verificamos a verdadeira bipolaridade do direito administrativo : liberdade do individuo / autoridade da Administração e restrições/ prerrogativas . Para assegurar-se a liberdade, se sujeita a Administração Pública a observância da Lei , ou seja , é a observância ao principio da legalidade . Para assegurar se a autoridade da Administração pública , são lhe garantidos privilégios ou prerrogativas que permitem obter a supremacia do interesse público sobre o particular.

Em suma, o regime jurídico administrativoconstitui-se do conjunto de prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração Pública e que não se encontra nas relações entre particulares.

PODERES ADMINISTRATIVOS

Para que o interesse público possa sobre pôr-se ao interesse privado , a Administração Pública é dotada de determinados poderes , denominados poderes administrativos .

Entre eles , abordaremos os seguintes :

Poder vinculado e poder discricionário Poder normativo ou regulamentar Poder hierárquico Poder disciplinar Poder de policia

PODER VINCULADO E PODER DISCRICIONÁRIO

Inicialmente, cabe observar que segundo Maria Sylvia Zanela Di Pietro , os poderes discricionários e vinculados não são vistos como poderes autônomos , considerando-os , quando muito , atributos de outros poderes ou competências da Administração Pública .

Quando a lei confere a Administração Pública poder para a prática de determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários a sua validade , há a ocorrência do denominado poder vinculado ou regrado.

Por outro lado,quando o Direito concede a administração , de modo explicito ou implícito, poder para a prática de determinado ato, com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade , dá-se a denominação de poder discricionário . Cabe observarque a discricionariedadeé a liberdade de ação administrativa dentro dos limites permitidos , que não se confunde com arbitrariedade , que é a ação contrária ou excedente da lei.

PODER NORMATIVO OU REGULAMENTAR.

Embora a atividade normativa caiba predominantementeao Legislativo , nele não exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos para a fiel explicação da lei ( art. 84 IV da CF ) , através do denominado decreto regulamentar ou d execução . Isto porque , compete ao chefe do poder executivo , de forma privativa e indelegável , explicar a lei para sua correta execução.

Atualmente , a partir EC 32/2001 , há previsão expressa para a figura do decreto autônomo , tendo em vista a possibilidade de o chefe do poder executivo dispor, mediante decreto sobre : organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos , e extinção de funções ou cargos públicos , quando vagos ( art. 84 VI da CF ) .

O poder normativo se expressa, também, por outros atos normativos de caráter geral e de efeitos externos , originários das várias escalas de competências administrativas , como resoluções , portarias , deliberações e instruções .

PODER HIERÁRQUICO

Poderhierárquicoé o meio de que dispõe a Administração Pública para

Distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos

Estabelecer a relação desubordinaçãoentre seus agentes

Ordenar e rever a atuação de seus agentes.

Nesse sentido, são consideradas atribuições decorrentes do poder hierárquico.

Editar atos normativos, objetivando ordenar a atuação dos órgãos subordinados ( cabe observar que se trata de atos normativos de efeitos internos , decorrentes da relação de hierarquia , não se confundindo com os regulamentos )

Dar ordens aos subordinados Controlar permanentemente a atividade dos órgãos subordinados ,

devendo anular os atos ilegais e podendo revogar os atos por razões de conveniência e oportunidade .

Aplicar sanções disciplinares Avocar atribuições, desde que a atribuição não seja de

competência exclusiva de determinado órgão ou agente Delegar atribuições, desde que não lhe sejam privativas .

PODER DISCIPLINAR O poder disciplinar é conferido á administração para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e a demais pessoas sujeitas a disciplina administrativacomo e o caso das que com ela contratam . Convém esclarecer que as sanções

aplicadasaos particulares não sujeitos a disciplina interna da Administração não encontram fundamento no poder disciplinar e sim no poder de policia. Poder hierárquico e poder disciplinar não se confundem, porém é poderes correlatos, que andam juntos, por darem sustentação á organização administrativa. O poder disciplinar é discricionário, no sentido de que não há regrasrígidas fixadas para a apuração da infração e para aplicação de penalidade , como as encontradas na esfera penal . Isso não significa dizerque a Administração tenha liberdade de escolha entre punir e não punir , visto que , ao tomar conhecimento de irregularidades , a apuração desta deverá necessariamente ser efetivada e , se for constatada falta disciplinar , a penalidade deverá ser aplicada. PODER DE POLICIA Poder de policia é a atividade da Administração Públicaque limitando ou disciplinando o exercício de direitos , interesses ou liberdades individuais , regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público. O poder de policia é fundado na prevalência do direito público sobre o direito privado, e seu conceito legal está previsto no art. 78 do CódigoTributário Nacional . Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966) POLICIA ADMINISTRATIVA E POLICIA JUDICIÁRIA O poder de policia exercício pelo Estado pode incidir em duas áreas de atuação estatal: na administrativa e na judiciária. Assim sendo, o

poder de policia pode ser dividido em dois segmentos : a policia administrativa e a policia judiciária . A policia administrativaé atividade da Administração que exaure em si mesma , ou seja, inicia-se e se completa no âmbito da função administrativa , sendo executada por órgãos administrativos de caráter fiscalizador. Com a policia judiciária, o mesmo não ocorre, pois, embora seja atividade administrativa , prepara a atuação da função jurisdicional penal, executada por órgãos de segurança pública . A primeira se rege pelodireito administrativo , incidindo sobre bens , direitos ou atividades ; a segunda , pelo direito penal e processual penal , incidindo sobre as pessoas. A policia administrativa reveste-se de caráter eminentemente preventivo ; pretende a Administração que o dano social sequer chegue a consumar-se . Já a policia judiciáriatem natureza predominantemente repressiva, eis que se destina a responsabilização penal do individuo . Adistinção não é , no entanto , absoluta , pois a policia administrativa também age repressivamente ( a exemplo do que ocorre quando o Poder Público interdita um estabelecimento comercial ) ; e a policia judiciária frequentemente , tem a incumbência de atuar de forma preventiva , para se evitar a prática de delitos penais . Os principais ramos da policia administrativa podem ser enumerados da seguinteforma :

Policia de transito Policia sanitária Policia de costumes Policia de edificações Policia de comunicações Policia marítima, aérea e de fronteiras Policia rodoviária e ferroviária .

ATRIBUTOS DO PODER DE POLICIA

O poder de policia administrativa possui alguns a tributos ou características específicos , e tais são a discricionariedade , a auto-executoriedade e a coercibilidade , além de corresponder a uma atividade negativa.

A discricionariedade consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de policia, bem como, na opção quanto ao conteúdo , das normas cuidam de tal poder .

Embora discricionariedadeesteja presente em maior parte das medidas de policia , há situações nas quais a lei estabelece que , diante de determinados requisitos , a Administração Pública deverá adotar a solução previamente definida , sem qualquer liberdade de escolha. Nesse caso, o poder será vinculado , como ocorre com a licença para conduzir veiculo automotores ou para construir.

Portanto, pode se afirmar que o poder de policia tanto pode ser discricionários como vinculado.

A auto-executoriedade pode ser entendida pela possibilidadeefetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos , sem necessidade de recorrer, previamente , ao Poder Judiciário . Esteatributo permite que a Administração , usando seus próprios meios, execute os atos de policia , tal qual a interdição de um estabelecimento ou a preensão de mercadorias . Comefeito , não seria possível condicionar os atos de policia á aprovação prévia do Poder Judiciário.

Aindaque decorrentes do poder de policia , excluem-se da auto-executoriedade as multas , isto equivale a dizer que somente podem ser executadas por via judicial.

A coercibilidade é a imposição imperativado ato de policia a seu destinatário , admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento , quando houver resistência por parte do administrado.

Celso Antônio Bandeira de Mello que o poder de policia é atividade negativa, tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção , isto é , são –lhes impostas obrigações de não fazer , com a finalidade de se evitar um dano proveniente da ação dos particulares , o que ocorreria se realizadas fora destas condições .

LIMITAÇÕES DO PODER DE POLICIA

Cretella Junior que a faculdade repressiva não é entretanto , ilimitada , estando sujeita a limites jurídicos : direitos do cidadão , prerrogativas individuais e liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas Leis .

Maria Syvia Zanella Di Pietro , fixa algumas regras a serem observadas pela policia administrativa , com o fim de não eliminar os direitos individuais.

1. A da necessidade em consonânciacom a qual a medida de policia só deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público .

2. A da proporcionalidade, já referida , que significa a exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado.

3. A da eficácia , no sentido de que a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público .

AJUDA DE MEMORIA

CURSO DE DIREITO

Prof.ª Me. Osana de Lucca

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA