Aula 01[1]

CURSO ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS – CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 01

Olá, Pessoal!

Sejam bem-vindos ao curso de Políticas Públicas para a CGU. Gostaria de agradecer a confiança de vocês em nosso trabalho e espero não desapontá-los nessa empreitada. Hoje vamos ver os seguintes itens do edital de 2008:

Aula 01 – 30/03: 1. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas.

Boa Aula!

Sumário

1 PROCESSO DE FORMULAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ............................................ 2

1.1 FORMAÇÃO DA AGENDA ......................................................................................... 5

1.2 ELABORAÇÃO .................................................................................................. 11

1.3 FORMULAÇÃO .................................................................................................. 19

1.4 IMPLEMENTAÇÃO ............................................................................................... 30

1.5 O PAPEL DA BUROCRACIA .................................................................................... 35

2 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 42

3 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 43

3.1 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 66

3.2 GABARITO ...................................................................................................... 76

4 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 76



1 Processo de Formulação e Desenvolvimento

Uma das correntes no estudo das políticas públicas, a do ciclo da política pública (policy cycle), vê esta como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. Considera-se que é de fundamental importância ter-se em conta o caráter dinâmico ou a complexidade temporal dos processos político-administrativos.

O policy cycle subdivide as políticas públicas em fases parciais do processo político-administrativo de resolução de problemas. As diversas fases correspondem a uma sequência de elementos do processo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase.

Normalmente, consideram-se três etapas nas políticas públicas: formulação, implementação e verificação dos resultados. No entanto, para Klaus Frey, “do ponto de vista analítico, uma subdivisão um pouco mais sofisticada parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepção e definição de problemas, agenda-setting, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avaliação de políticas e a eventual correção da ação”.

Enrique Saraiva afirma que é necessária certa especificação na América Latina. Por isso ele distingue entre elaboração e formulação, em que a primeira é a preparação da decisão política e a segunda é a própria decisão, formalizada em uma norma jurídica. Além disso, deve-se separar a implementação propriamente dita, que é a preparação para a execução, da execução, que é pôr em prática a decisão política. Ainda antes de todas estas fases, ressaltada a construção da agenda, que se refere ao processo de inclusão de determinada necessidade sócia, determinada demanda, na lista de prioridades do poder público.

Celina Souza divide o ciclo da política pública nos seguintes estágios:

1. Definição de agenda,

2. Identificação de alternativas,

3. Avaliação das opções,

4. Seleção das opções,

5. Implementação e

6. Avaliação.



Vale assinalar que o modelo do ”policy cycle” é um tipo puro idealizador do processo político. Na prática dificilmente este se dá de pleno acordo com o modelo. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

1. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analíticos é que se estabelecem distinções entre o processo de formulação e as demais fases das políticas públicas: a implementação e a avaliação.

Percebam que ela fala em três fases. A questão é certa. As fases da política pública não são estanques, muito bem delimitadas. Há uma grande confusão, elas se sobrepõem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estudá-las é que elas são separadas.

Segundo Enrique Saraiva:

A divisão por etapas é mais uma esquematização teórica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prática. O processo nem sempre observa a sequência sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão geralmente presentes.

Para o autor, “as modernas teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização adequada da dinâmica social”. As diversas proposições da Teoria do Caos têm em comum a recusa em aceitar que as relações de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma profusão de efeitos. Afirmam, também, que no mundo real não existem sistemas passíveis de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observação isenta. O universo é formado de coleções de entidades individuais que se articulam e desarticulam formando sistemas efêmeros. Afasta-se, assim, da crença de que o passado, o presente e o futuro formam um continuum inteligível.

No processo de política pública, não está presente uma racionalidade manifesta, não há uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. Mesmo no presente estágio de evolução tecnológica, não há nenhuma possibilidade de fazer com que os computadores sequer consigam descrever os processos de política.

A Tabela abaixo presenta as fases segundo três autores:



Fases do Ciclo da Política Pública

Celina Souza Klaus Frey Enrique Saravia

Definição da agenda

Percepção e definição de problemas Formação da agenda

Agenda-setting

Identificação de alternativas Elaboração de

programas e decisão Elaboração

Avaliação das opções

Seleção das opções Formulação

Implementação Implementação Implementação

Execução

Avaliação Avaliação Acompanhamento

Avaliação

Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saraiva numa tabela:

FASE DESCRIÇÃO

Formação da agenda

Discussão permanente de quais temas são importantes e merecem ser objeto de políticas públicas.

Elaboração

Preparação da formulação. Envolve a identificação e delimitação do problema, a determinação das possíveis alternativas para sua solução, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades

Formulação / decisão

Envolve a escolha da alternativa de solução a ser utilizada, seguida da declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro

Implementação

Planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política. É a preparação da execução.

Execução Conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização.



Acompanhamento

Processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade, que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos

Avaliação Consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas.

1.1 FORMAÇÃO DA AGENDA

Podemos dizer que a construção da agenda é a primeira fase das políticas públicas, já que é neste momento que são definidos os problemas que serão atacados por meio de uma política. Segundo Enrique Saraiva:

Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda” designa o estudo e explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos a adquirir status de “problema público”, transformando-o em objeto de debates e controvérsias políticas na mídia.

Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que são debatidos com vistas à escolha dos problemas que serão atacados por meio de políticas públicas. O estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais atenção do que outros.

Segundo Kingdon:

A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo.

Esta definição do autor focaliza os temas que são considerados pelos governantes, por isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem três tipo de agenda:

1 Não-Governamental (ou sistêmica): contém assuntos e temas que são reconhecidos pelo público em geral sem, contudo, merecer atenção do governo.

2 Governamental: inclui os problemas que estão a merecer atenção formal do governo (temas que, de alguma maneira, estão



incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades).

3 De Decisão: contém a lista dos problemas e assuntos que efetivamente serão decididos, que serão tema de uma política pública.

Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental será alvo de alguma política pública. É preciso ainda que ele chegue à agenda de decisão, ou seja, que as autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem crimes hediondos, geralmente os políticos surgem com discursos exigindo maior severidade na legislação, redução na maioridade penal, mais investimentos em segurança pública; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudança substancial. O assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes.

Um ponto importante nesta definição de Enrique saraiva é que na agenda os fatos adquirem o status de “problema público”. Para que determinado tema entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graças Rua diferencia entre o momento pré-agenda, quando determinado tema não recebe atenção, quando este tema permanece um “estado de coisas”, e o momento da agenda, quando o tema se torna um problema. Segundo a autora:

Uma dada situação pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" – algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, então torna-se um "problema político".

Portanto, na formação da agenda, é importantíssima a diferenciação entre o que seja uma situação e aquilo que é um problema. Para Kingdon:

Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las.

Vamos ver uma questão da ESAF:



2. (ESAF/APO/2001) Uma demanda só passa a constituir um item da agenda governamental quando se torna um problema político.

A questão é certa.

Para Klauss Frey, nessa fase anterior à agenda, de percepção e definição de problemas, o que interessa ao analista de políticas públicas é a questão como em um número infinito de possíveis campos de ação política, alguns “policy issues” vêm se mostrando apropriados para um tratamento político e consequentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema político por grupos sociais isolados, mas também por políticos, grupos de políticos ou pela administração pública. Para o autor, frequentemente, são a mídia e outras formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância política a um problema peculiar. Os problemas do ponto de vista analítico só se transformariam em problemas de “policy” a partir do momento em que adquirissem relevância de ação do ponto de vista político e administrativo.

Somente a convicção de que um problema social precisa ser dominado política e administrativamente o transforma em um problema de‘”policy”.

Segundo o Manual de Elaboração de Programas do PPA 2008-2011, “para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas não satisfeitas, carências ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos”.

A diferenciação entre situação e problema ocorre dentro de um dos três dinâmicas de processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas e alternativas. A Teoria dos Fluxos Múltiplos defende que existem três dinâmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros são negligenciados: a dos problemas, a da política e a das políticas públicas.

À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas:

À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas:



Fluxo dos problemas: a primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda.

Fluxo das alternativas: a segunda tem como foco as alternativas. A definição das soluções para um determinado problema também influencia na atenção que determinado tema vai receber. Uma vez que existe uma solução para o problema, é mais fácil para ele ganhar espaço na agenda.

Fluxo da política: a terceira resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse.

Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas políticas públicas: os visíveis e os invisíveis. A diferença entre eles é que os visíveis definem a agenda e os invisíveis formulam as alternativas. Este é o critério de classificação, apenas este. Portanto, são exemplos de atores visíveis políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. Já os atores invisíveis compreendem acadêmicos, consultores, assessores e funcionários legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.

Em relação ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem mais atenção do que outros por parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo responde:

A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas situações foram definidas como problemas.

Os meios podem ser:

Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experiência pessoal ou um símbolo poderoso. Chama a atenção para algumas situações mais do que as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se não forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um problema.



Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situações por meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas) sejam informais (ex.: reclamações que chegam ao Congresso).

Indicadores: são usados para avaliar a magnitude de uma situação (como por exemplo a incidência de uma doença ou o custo de um programa) e discernir mudanças ocorridas nessa situação. Tanto uma alta magnitude quanto uma grande mudança chamam a atenção das autoridades.

Já as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:

Situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas em problemas;

Situações se tornam problemas por comparação com outros países ou com outras unidades relevantes;

A classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte público adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um problema de transporte ou como um problema de direitos civis.

Além de definir os problemas, a agendas também podem fazê-los desaparecer. Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Tanto na ação como na omissão, a atenção acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma coisa está sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra coisa. Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situação ou conferir outro rótulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades.

Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Múltiplos é o da política. Independentemente do reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de políticas públicas, a discussão política tem vida própria. Os acontecimentos no mundo político terão um papel importantíssimo na formação da agenda. Um novo governo, por exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. É aqui que atuam principalmente os atores visíveis. Esses atores incluem o Presidente e seus assessores, importantes membros do



Congresso, a mídia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos políticos; são atores que trabalham para formar a agenda. Já os atores invisíveis, como acadêmicos, burocratas e funcionários do Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os políticos eleitos e seus assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira no processo de estabelecimento da agenda.

O terceiro fluxo é o das soluções, as alternativas de ação da política pública. Além do conjunto de temas ou problemas que estão na agenda, um conjunto de alternativas de ação governamental é seriamente considerado pelas autoridades governamentais e pessoas estritamente associadas a elas. Em grande parte da literatura, a construção da agenda se refere tanto ao processo de discussão de problemas quanto à de alternativas. Kingdon prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulação de políticas públicas é um processo que envolve:

1. O estabelecimento de uma agenda;

2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas;

3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas;

4. A implementação desta decisão.

A ESAF cobrou a seguinte questão no último concurso da CGU:

3. (ESAF/CGU/2008) A formação ou construção da agenda de políticas públicas consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação governamental.

A questão é ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discussão também das alternativas. Mas como podemos observar, a questão traz o texto usado por Kingdon para descrever uma etapa posterior à agenda, que Enrique Saraiva define como a Elaboração. O erro da questão está no fato de que a formulação não consiste na especificação das alternativas (isso é a elaboração), mas sim na escolha final entre estas alternativas específicas.



Vamos ver então como é o processo de discussão das alternativas, colocando este processo como uma fase separada da agenda, a elaboração.

1.2 ELABORAÇÃO

Para Enrique Saraiva:

O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos curtos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.

Portanto, após uma situação ser reconhecida como um problema que começaria o processo de discussão das alternativas de solução. Segundo Maria das Graças Rua:

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político uma questão ou demanda torna-se um input, passando a incluir-se na agenda governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de formulação das alternativas.

Portanto, para a autora a formulação das alternativas ocorreria depois que determinado tema entrou na agenda. O modelo dos fluxos múltiplos de Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como “lata de lixo”. Segundo esse modelo, problemas e soluções não são pensados conjuntamente. As soluções não são criadas para um problema específico, elas são pensadas sem ter relação com um problema, e depois de criadas procura-se adaptá-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e soluções existentes são jogados numa grande “lata de lixo” e lá dentro tenta-se formar os pares. Segundo Kingdon, “as agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda”.

Para estudar o processo de discussão de alternativas, Kingdon se pergunta “como a lista das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada até se chegar Às que realmente recebem séria atenção?”. E o autor mesmo responde:

Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas na dinâmica própria das políticas públicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área específica dessas políticas.



Vimos que os atores visíveis definem a agenda, diferenciam situações de problemas, enquanto os atores invisíveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e soluções são geradas por comunidades de especialistas, que podem ser acadêmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionários do Congresso, analistas que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente invisíveis formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou menos coordenada.

O momento de formulação das alternativas é um dos mais importantes no processo decisório. Segundo Maria das Graças Rua, é quando se colocam as preferências dos atores, manifestam-se seus interesses, resultando daí o confronto, em que cada ator vai usar seu poder, sua influência, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A esses atores que investem para que suas preferências sejam consideradas nos processos de políticas públicas damos o nome de “empreendedores da política” (policy entrepreneurs).

Para Frey, os momentos que normalmente precedem ao ato de decisão envolvem processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração.

Nos anos 1960, nos EUA, esteve muito em voga uma corrente analítica que defendia a existência de um “triângulo de ferro” (iron triangle), que seria composto por um conjunto de atores considerados cruciais na definição de políticas públicas federais americanas: grupos de interesses, políticos parlamentares, e funcionários públicos (burocratas). Segundo esta teoria, a relação existente entre estes três grupos de atores é baseada no intercâmbio de favores de mútuo interesse. Tal relação acabava alijando o público em geral e o poder executivo do centro de poder do processo de policymaking.

Segundo Rua, uma preferência é uma alternativa de solução para um problema que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posição de cada ator, eles podem ter preferências muito diversas uns dos outros, ou então defender as mesmas preferências, formando as “coalizões de defesa” (policy coalition). Este modelo, proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, é meio que um contraponto ao modelo garbage can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes para entender os processos de formulação das políticas públicas são as crenças, os valores e as ideias. Uma determinada questão pode ser defendida por um grupo que partilha dessas crenças, valores ou ideias. Forma-se aí uma coalizão de defesa.

As preferências se formam em torno de “issues”, que podem ser entendidos como pontos importantes que afetam os interesses de vários atores e que, por



causa disso, mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da política e catalisa o conflito entre eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrária, em que, dependendo da decisão, alguns atores ganham e outros perdem.

Com base nas preferências dos atores, formam-se alianças e dá-se o conflito, daí surgem as arenas políticas. A maioria dos autores fala em três tipos de arenas: distributivas, redistributivas e regulatórias. Outros citam ainda as constitutivas.

a) Tipos de Arenas de Políticas Públicas

A tipologia das arenas políticas públicas mais conhecida foi desenvolvida por Theodor Lowi. Essa classificação foi elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política. Ela significa que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas.

Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos:

Distributivas;

Redistributivas;

Regulatórias;

Constitutivas.

Segundo Maria das Graças Rua:

Em função das preferências e das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) de cada alternativa na solução de um problema, os atores fazem alianças entre si e entram em disputa. Daí se formam as arenas políticas: distributivas, regulatórias e redistributivas.

A concepção da “policy arena” parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político. O modelo da “policy arena” refere-se, portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo.

Klaus Frey conceitua os quatro tipos da seguinte forma:



1. Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas” são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.

2. Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

3. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

4. Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras – Beck fala de “políticas modificadoras de regras” – determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.

Políticas Distributivas

Segundo Celina Souza, nas políticas distributivas, as decisões tomadas pelo governo desconsideram a questão da limitação dos recursos. Os impactos gerados são mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. Para Lowi:

As políticas distributivas são caracterizadas por não estarem constrangidas por limitações de recursos e pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obediência a qualquer critério mais geral e universalista; estas políticas caracterizam, assim, ações pontuais, que não integram, de forma consistente, um conjunto de intervenções mais institucionalizado



(que definiremos, para nosso uso, como “programas”), e ações de cunho marcadamente clientelista;

Em muitos casos, essas políticas são caracterizadas pelo clientelismo, em que o político fornece bens e serviços a uma comunidade específica em troca de apoio político e votos. Lowi chama essas políticas de “pork barrel”, que é definida como um programa governamental que rende benefícios localizados e que confere aos seus representantes políticos a oportunidade de conquistar apoio político, ou seja, são políticas clientelistas.

Os beneficiários normalmente são delimitados, pequenos grupos ou pessoas individuais de diferentes extratos sociais; no entanto, o financiamento é difuso, ou seja, feito por toda a sociedade por meio do orçamento público.

Inspirado na tipologia de Lowi e focalizando exclusivamente as políticas que interessam ao empresariado, Smith (2000) designou este tipo de política pública como política "particular" (particularistic issues). Políticas "particulares" provocam um alto grau de interesse no pequeno número de empresas beneficiadas e um baixo grau de interesse na maioria das outras empresas, pouco afetadas pelas decisões.

Tomem cuidado, pois tem muita coisa errada sendo

falada acerca dos tipos de políticas públicas. Lowi é claro

em descrever as políticas distributivas como restritas a

determinados grupos, mas muita gente se refere a elas como

políticas que atendem a muitos beneficiários, senão a todos, e

que não haveria conflito por causa disso.

Klaus Frey, que tem um texto importante, fala o seguinte:

“Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena”

Portanto, fiquem de olho, pois determinadas questões podem

ser copiadas daí e seguir esse entendimento que considero

equivocado.

As políticas públicas distributivas atendem demandas pontuais de grupos sociais específicos. Como exemplos, podemos citar a pavimentação e a iluminação de ruas, ou a oferta de equipamentos para deficientes físicos (como



cadeiras de rodas). Esse tipo de política não é universal, uma vez que não é garantida através de lei. Contudo, essas políticas são de fácil implantação, já que raramente há opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais.

Mas é preciso ter cuidado: nem toda política distributiva é uma política clientelista. Por exemplo, políticas de emergência e solidariedade às vítimas de enchentes e terremotos são distributivas, mas não são clientelistas. Mas, em geral, em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de política pode ser usado como moeda de troca nas eleições. No entanto, é preciso sublinhar que as políticas distributivas podem ser implantadas sem clientelismo. A forma de processar as demandas pontuais pode ser regulada e controlada socialmente. Um exemplo é a LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social e a implantação dos Conselhos Municipais de Assistência Social, que permitem o atendimento dessas demandas com base em critérios mais justos.

Políticas Regulatórias

Já as políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. Segundo Lowi:

Políticas regulatórias são caracterizadas por apresentarem impactos específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas baseiam-se em leis e regulamentos e sejam estabelecidas em termos gerais.

As políticas regulatórias distinguem-se das distributivas pelo fato de, em curto prazo, envolverem uma escolha direta entre quem será favorecido e quem será desfavorecido. Estas decisões não têm como objetivo atender a demandas individuais, porque "as decisões para cada caso devem ser tomadas com base em regras gerais", e permanecem no nível setorial.

Para a elaboração destas políticas, existe uma forte instabilidade entre os grupos de poder, impedindo a criação de uma elite organizadora no Congresso. A política regulatória sobre a qual Lowi mais se detém é a política tarifária do comércio externo nos Estados Unidos, a partir de 1962, que estabelece claramente os atores prejudicados (os antigos beneficiários da distribuição "fácil" de tarifas protecionistas) e os atores favorecidos (os novos beneficiários do comércio mais livre).

Segundo Klaus Frey:

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são



determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

O seu objetivo é regular determinado setor, criando normas para o funcionamento dos serviços e a implementação de equipamentos urbanos. A política regulatória se refere à legislação e é um instrumento que permite normatizar a aplicação de políticas redistributivas e distributivas, como, por exemplo, a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor.

As políticas regulatórias são definidas globalmente para um setor, mas se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivíduos ou pequenos grupos, e não enquanto membros de uma classe ou de um grande grupo social. Assim, as políticas regulatórias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social. Isso dificulta a formação de alianças duradouras e bem definidas para defenderem essas políticas.

Embora distribua benefícios difusos para a maioria da população alvo, as políticas regulatórias acabam por redundar em perdas e limitações para indivíduos ou pequenos grupos. Isto incentiva a reação pontual daqueles que se sentem prejudicados. Quando estes pequenos grupos possuem grande "poder de fogo" – quase sempre representado pela disponibilidade de recursos econômicos e/ou pela capacidade de articulação política – podem ameaçar a viabilidade da política em questão.

Em geral, os cidadãos só percebem a existência das políticas regulatórias quando se sentem prejudicados. A dificuldade de conhecimento e entendimento das Políticas Regulatórias não está somente ligada à sua linguagem (na forma de lei), mas também ao fato dos cidadãos não conseguirem articular essas políticas com o seu cotidiano concreto.

Políticas Redistributivas

Para Lowi, as políticas redistributivas,

envolvem relações entre amplas categorias de indivíduos, atingindo grandes agregados sociais; trata-se de políticas claramente definidas enquanto tais, através de programas de intervenção, e priorizando o investimento público em relação a grupos sociais específicos.



Assim, atingem maior número de pessoas e impõem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros. Elas afetam a alocação da propriedade, da riqueza ou da renda. O efeito das políticas redistributivas pode atingir igualmente toda uma classe social – de um lado, a classe dos money providers; de outro lado, a classe dos service demanders.

São, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento. Para Lowi, assemelham-se às políticas regulatórias no aspecto de envolverem "relações entre amplas categorias de indivíduos e de que as decisões individuais precisam ser inter-relacionadas". Os recursos são sempre destinados aos maiores setores da sociedade.

O objetivo das políticas públicas redistributivas é redistribuir renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e serviços públicos. O financiamento parte dos extratos sociais de alta renda, enquanto que os beneficiários são os extratos de baixa renda.

A isenção ou diminuição do pagamento do IPTU para camadas sociais mais pobres na cidade com o aumento desse imposto para os setores de maior nível de renda que vivem em mansões ou apartamentos de luxo é um exemplo de política redistributiva. Com os recursos da cobrança do IPTU, o município passa a financiar as políticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos extratos de média e alta renda, promovendo uma redistribuição de renda através da maior tributação dos mais ricos e diminuição dos encargos dos mais pobres, sem diminuir sua arrecadação geral.

Esse tipo de política é popularmente chamada de “Política Robin Hood” (lembrando a lenda do herói que rouba dos ricos para dar aos pobres). Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as políticas redistributivas são percebidas pelos beneficiários como direitos sociais e atingem, segundo critérios definidos, grandes grupos sociais.

Contudo, pode haver dificuldade na implantação de políticas redistributivas, pelo fato dos setores sociais penalizados pelo financiamento de tais políticas tenderem a se organizar com mais força do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. Uma alternativa para evitar possíveis oposições, é a implantação de políticas redistributivas mitigadas (mais brandas), onde a redistribuição de renda para os extratos mais pobres não aparece na forma de recursos monetários ou financeiros, mas como serviços e equipamentos fornecidos pelo poder público.



Nesses casos, o financiamento pode ser garantido através dos recursos orçamentários, compostos majoritariamente pela contribuição dos extratos de média e alta renda. Um exemplo desse tipo de política é a realocação de recursos orçamentários para os setores mais pobres da população através de programas sociais, tais como programas habitacionais, de regularização fundiária, de educação infantil, programa do médico de família e de “renda mínima”, entre outros. Nos programas de renda mínima, a redistribuição de renda é realizada através do acesso direto a recursos monetários (a renda mínima ou básica), vinculado, ou não, a programas educacionais (programa bolsa-família,).

Esse tipo de política redistributiva mais branda (através da realocação de verbas orçamentárias) tem a vantagem de apresentar menor resistência dos extratos de média e alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas são provenientes do orçamento público já existente.

Políticas Constitutivas

Por fim, as políticas constitutivas lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também diferente.

A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes (“polity”) – refere-se à criação e modelação de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

Ainda, segundo Lowi, as políticas de cunho regulatório ou redistributivo são aquelas que têm a capacidade de mobilizar os agentes sociais na defesa de seus interesses, facilitando o processo de participação. No entanto, as políticas regulatórias apresentam uma limitação, já que afetam diretamente alguns atores sociais (setores privados – empresas ou pessoas físicas – cuja atuação é regulada pelas ações governamentais) e indiretamente de forma difusa, outros setores (a população potencialmente atendida pela medida, que não recebe os benefícios de forma imediata e palpável).

1.3 FORMULAÇÃO




A formulação inclui a seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida da declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro.

Portanto, a formulação compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do cardápio formado no processo de elaboração, que consiste na especificação das possíveis alternativas. Além da decisão de escolher uma alternativa, também é realizada aqui a formalização dessa decisão, o que significa o estabelecimento de normas que permitirão a sua implementação pelos diversos atores envolvidos. A formulação envolve decisão.

Para a escolha da melhor alternativa, é preciso ter uma delimitação muito clara do problema. Deve ser explicitado o segmento ou setor (social e econômico) afetado pelo mesmo. É importante ressaltar que o problema será tanto melhor compreendido quanto melhor delimitada for a sua incidência, inclusive em termos territoriais, já que um mesmo problema pode se apresentar de maneira diversa dependendo de onde está localizado. Alguns exemplos de focalização: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras.

Nesse contexto, a definição sobre a escala mais adequada em que se deve enunciar o problema é muito importante. Se forem escolhidas escalas muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e número de variáveis, haverá maior dificuldade na identificação, hierarquização e o gerenciamento da implementação das possíveis soluções. Contudo, uma abordagem muito restrita do problema pode levar a uma relação custo/benefício desfavorável à implementação, manutenção e gerenciamento do programa.

Deve-se, ainda, explicitar, com a maior precisão possível, as causas do problema. Uma causa é um fator que contribui para a ocorrência do problema, corresponde aos processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção ou expansão do problema.

Identificado o problema, suas causas e o público-alvo, o próximo passo é definir o objetivo e as ações do programa que serão implementadas para combater as causas. É muito importante não confundir causas com efeitos. Um programa cujas ações atacam os efeitos ao invés das causas do problema não terá a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas do problema, deve-se estabelecer com clareza cada uma delas e então propor ações para mitigá-las.

O montante de recursos disponível e a capacidade operacional das instituições envolvidas na execução definirão a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das ações. Por fim, é necessário construir indicadores



que permitam medir o desempenho do programa no enfrentamento do problema ao longo do tempo.

a) Escolha de prioridades

Segundo Maria das Graças Rua, quando um problema torna-se prioridade na agenda governamental, inicia-se o processo de formulação de alternativas. Existiriam diferentes formas de "pensar" a solução para as demandas da sociedade. A autora fala nos modelos incremental, racional e mixed-scanning.

Racionalismo

Quando estudamos os modelos teóricos de administração pública, vemos que a burocrática tem como base uma dominação racional-legal, ou seja, é legítima porque suas decisões são tomadas com base em leis racionalmente criadas. O caráter racional do modelo burocrático significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes com os fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos.

Aplicando agora este aspecto do ato racional à formulação de políticas públicas, temos que o racionalismo defende que as decisões tomadas devem ser aquelas que escolham os meios mais adequados para se alcançar determinado objetivo, que apresente a melhor relação custo-benefício, ou seja, a alternativa mais eficiente.

Aqui já podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os objetivos e valores estão estabelecidos e são conhecidos. Isso significa que, quando o agente irá tomar a decisão, ele já tem em mente de forma clara quais são objetivos que deve alcançar.

De olho nestes objetivos, ele irá escolher as ações que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo é que: existe um leque de possíveis alternativas de ação e o agente tem um conhecimento perfeito das consequências de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que irá acontecer se escolher o caminho A ou B. Com base nesse conhecimento, ele poderá determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações; e poderá selecionar a melhor alternativa dentro do conjunto proposto.



Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do ambiente de decisão, um sistema de preferências que se caracterize pela estabilidade e uma habilidade enorme para a realização dos cálculos necessários.

Esse modelo é chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionário Houaiss, significa “pleno de entendimento ou consciência”, é aquele que compreende, que entende. É racional porque usa a razão. A escolha da alternativa é feita com base em critérios impessoais. Parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor poderão maximizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqüências. A decisão é mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema.

O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional é a proposição de que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser grupos sociais de diversos tipos – como empresas, sindicatos, partidos políticos – e podem até mesmo ser Estados. O que importa é que tenham objetivos a atingir, interesses a realizar e que o façam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados à consecução dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional não se detém no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, não cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade.


O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da política e maior proporção dos recursos alocados, como parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto.

Neste modelo a decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes mudanças a partir de objetivos e cursos de ação previamente definidos a partir dos valores que orientam a decisão.

Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional são questionáveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de



racionalidade, que não condiz com as limitações existentes tanto em termos de informações que não estão disponíveis como na própria capacidade do homem em processar essas informações. Charles Lindblom, uma dos maiores críticos dessa teoria e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando que:

Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e dinheiro alocáveis para um problema em apreço são limitados.

H. Simon também critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a idéia de racionalidade limitada, em que não se busca a melhor alternativa, a que maximize o resultado, mas sim aquela que seja satisfatória.

Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, autointeresse dos decisores, etc. Por isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada:

um conjunto de alternativas de escolha ou de decisão;

um subconjunto de alternativas de decisão que a organização percebe, ou seja, a organização não leva em consideração todas as alternativas possíveis, mas apenas aquelas que ela identifica.

os possíveis resultados da escolha com a sua hierarquização com base no "valor" ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" é preferível ao "b".

informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer, se for escolhida uma determinada alternativa, sendo que esta informação pode ser incompleta, ou seja, pode haver mais de um resultado possível para determinada alternativa.

informação sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for escolhida determinada alternativa.

Segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. Segundo Simon:



Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços, selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas, seu primo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto é, busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom.

Mas o que será um resultado satisfatório? Isso vai depender do nível de aspiração do agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inúmeros possíveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 é um preço "aceitável". Todos os preços acima disso serão satisfatórios, os abaixo serão insatisfatórios. No entanto, entre os preços acima de 50.000, há aqueles que são ainda mais satisfatórios, ou seja, 70.000 são preferíveis à 60.000. Como o vendedor não recebe todas as ofertas simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a próxima. O nível de aspiração pode se alterar ao longo da sequência de alternativas. Ele pode se elevar na medida em que o indivíduo acha fácil descobrir alternativas satisfatórias, ou seja, quando são feitas várias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se reduzir quando for difícil encontrar tais alternativas.

Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo próprio Simon é que o modelo não tolera incompatibilidade entre "laranjas e maçãs", ou seja, os resultados das decisões devem ser tratados sobre uma mesma base (monetária, por exemplo), e isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizações.

Além disso, as decisões empresariais se apóiam em mais de um critério de avaliação, e muitas vezes pressupõem a existência de interesses conflitantes. Como exemplo, pode-se citar a compra de aeronaves militares. Pode-se enumerar seis critérios a serem avaliados: capacidade de destruição, velocidade, autonomia, facilidade de treinamento, confiabilidade e custo de aquisição. Frente a um número de alternativas de compra, qual a melhor opção? Percebe-se que a decisão torna-se complexa. Os objetivos não são redutíveis a uma mesma base (laranjas e maçãs) e os níveis de aspiração variam conforme o agente e o ambiente de decisão. Por exemplo, num momento de guerra, a escolha levaria muito mais em consideração a capacidade de destruição, mesmo que isso representasse um custo maior.

Incrementalismo

A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a ciência do incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um modelo idealista, mas que é impossível de ser aplicado na prática.



Baseado em pesquisas empíricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.

Lindblom questionou a ênfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses presentes na sociedade não podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a política pública receber objeções intransponíveis. Ele propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.

Lindblom diferencia dois modelos de tomada de decisão: o modelo da raiz e o da ramescência. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o autor defende o modelo que altera pouco as políticas existentes, podando a árvore aos poucos, ao invés de derrubá-la por inteiro. O modelo da raiz é o modelo racional, enquanto o da ramescência é o do incrementalismo. O primeiro pressupõe que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo admite que a decisão deva ser construída continuamente a partir da situação presente, passo a passo, e em pequenas etapas.

Lindblom também denomina o modelo incrementalista de método das sucessivas comparações limitadas. Segundo o autor, no método da ramescência, as comparações, juntamente com a escolha da política, procedem em sequência cronológica. Não se decide uma política de uma vez por todas. Ela é formulada e reformulada indefinidamente. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados, em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado.


O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. Este modelo parte do pressuposto de que: a) a decisão envolve relações de poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos democráticos não possuem liberdade total para a alocação dos recursos públicos.



Os formuladores de políticas e os cientistas sociais não possuem um conhecimento suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas previsões das consequências das medidas tomadas. Será mais sábio o formulador que admitir que suas decisões alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. Além disso, as decisões podem resultar em consequências imprevistas e indesejáveis. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais, ele consegue evitar, de várias maneiras, erros sérios de consequências duradouras.

Ao invés de tentar saltos enormes em direção às metas, avanços que exigem do formulador previsões que ele não é capaz de fazer, deve-se procurar soluções que não se distanciem tanto do que já vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente, o formulador não precisa fazer uma análise detalhada e abrangente, ele poderá olhar apenas as consequências dos aspectos em que as políticas diferem umas das outras, ou seja, na margem.

Lindblom enumera algumas diferenças entre os dois modelos:

Racional-compreensivo Incrementalismo

A elucidação dos valores ou objetivos é feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para análise empírica das propostas alternativas de decisão.

A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária não são coisas distintas uma da outra e sim intimamente interligadas.

A formulação de políticas é abordada via análise de meios e fins: em primeiro lugar, isolam-se os fins e, depois se buscam os meios para escolher os fins.

Como os meios e fins não são dissociáveis uns dos outros, a análise dos meios e dos fins é, muitas vezes, inadequada ou limitada.

O teste de uma "boa" política consiste em ela revelar-se o meio mais apropriado para atingir os fins desejados.

O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas concordem com uma decisão política (mesmo que eles não concordem que essa política seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos).

A análise é compreensiva, todo fator de relevância maior é tomado em conta.

A análise é drasticamente reduzida: - importantes resultados possíveis são deixados de lado; - importantes propostas potenciais de solução são ignoradas; - importantes valores afetados não são levados em conta.



Com frequência, é forte a dependência de teorias.

Uma sucessão de comparações reduz ou elimina em grande parte a dependência de teorias.

Para o modelo racional, os fins da ação governamental estão claramente colocados. Devem-se escolher os meios para alcançar objetivos estabelecidos. No entanto, para a visão incremental, não há clareza na definição dos fins. Primeiro porque é difícil de chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Além disso, as preferências em relação a maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. Na realidade, em muitos casos as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado. Por não conseguirem agir de outra forma, os administradores muitas vezes têm de tomar as decisões antes de tornar claros seus objetivos.

Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em seguida, escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução, os administradores têm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. As pessoas escolhem os valores e as políticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente é escolhida a política para alcançar certos objetivos e são escolhidos os objetivos.

Para o modelo racional, política boa é aquela que apresenta os melhores meios para se alcançar os fins. Já para o modelo incremental, o que importa é a concordância alcançada em torno da política em si, mesmo que não haja concordância em relação aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam com as políticas vigentes porque vêem nelas possibilidades diferentes.

Para o modelo racional, deve ser realizada uma análise detalhada e abrangente das alternativas. Já para o modelo incremental, devido às limitações de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições à capacidade de análise. Por isso, ninguém conseguiria aplicar o método racional-compreensivo a problemas realmente complexos, e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo deve encontrar modos de simplificá-lo. Uma forma de simplificar é limitar as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes.

Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais, as políticas não mudam a todo



instante. O incrementalismo consiste em se ignorar, na prática, possíveis consequências importantes de diferentes opções políticas, bem como em se ignorar os valores associados a essas consequências. Etzioni enumerou os seis requisitos primários do modelo:

1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes.

2. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política.

3. Em cada proposta ele examina apenas algumas consequências consideradas “importantes”.

4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o que, efetivamente, torna o problema mais administrável;

5. Assim, não há uma decisão ou solução “certa”, mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento, por meio de constantes análises e avaliações.

6. Como tal, a decisão incremental é descrita como corretiva, voltada para o alívio de imperfeições concretas e atuais, mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros.

Mixed-Scanning

O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um método extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o método no artigo “Muddling through: sciense or inertia?”. Lindblom rebateu as críticas de conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possíveis mudanças significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possíveis. No entanto, para Etzioni:

Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa, nada há nessa abordagem que oriente a acumulação; os passos podem ser circulares – levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão –, transportando simultaneamente a muitas direções, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta que, de acordo com esta



abordagem, “cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incremental desarticulado atrás do outro”.

Dentro do método dialético, da filosofia grega, temos a Tese, a Antítese e a Síntese. A tese é uma afirmação ou situação inicialmente dada. A antítese é uma oposição à tese. Do conflito entre tese e antítese surge a síntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo é a tese, o incrementalismo a antítese e o modelo mixed-scanning a síntese.

Ambos os modelos de tomada de decisão acima apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatível com as necessidades de mudança e pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões.

Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composição das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepção defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado também de rastreio combinado ou sondagem mista. Segundo o autor, esta terceira abordagem não é tão utópica em suas suposições quanto o modelo racional nem é tão conservadora quanto o incremental.

A idéia é, através da combinação das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a visão racional para bases mais realistas e exeqüíveis.

Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Para as decisões estruturantes seria usado o modelo racional; para as ordinárias o incremental.

O próprio método incremental admite que não se aplica a um conjunto de situações – decisões grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declaração de guerra. O problema é que, se não são tomadas essas decisões, decidir incrementalmente significa “flutuar à deriva”, significa ação sem decisão.

Etzioni considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o mixed-scanning requer que, nas decisões estruturantes, os tomadores de decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise detalhada de cada alternativa



(conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões estruturantes.

As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas. Enquanto as decisões estruturantes permitiriam ter uma visão ampla do contexto, as incrementais permitiriam um maior detalhismo em alguns aspectos importantes.

Etzioni cita como exemplo a criação de um sistema mundial de observação meteorológica, utilizando satélites. Enquanto a abordagem racional faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas, usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão frequentemente quanto possível, proporcionando uma avalanche de informações, o incrementalismo se concentraria naquelas áreas em que se desenvolveram padrões similares e, talvez, umas poucas regiões vizinhas, ignorando todas as formações que poderiam merecer atenção, caso surgissem em áreas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos de ambas as abordagens, empregando duas câmeras: uma grande-angular, de alcance panorâmico, que cobriria todas as partes do céu, sem grandes detalhes, e uma segunda, que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade.


O mixed-scanning é uma composição de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distinção entre decisões fundamentais ou estruturantes e decisões ordinárias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que decisões de longo prazo sejam analisadas e levem a decisões estruturantes, decorrendo destas as decisões incrementais que exigem uma análise mais detalhada de alternativas específicas.

1.4 IMPLEMENTAÇÃO


A implementação é constituída pelo planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la.



A implementação constitui assim a tradução, na prática, das políticas que emergem do complexo processo decisório. O autor diferencia a implementação da execução, afirmando que esta:

É o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização. Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da burocracia.

O fato de determinada política pública ter chegado até uma decisão, até a formulação, não significa que ela será implementada. Segundo Maria das Graças Rua, o que garante a transformação de uma decisão em ação é a resolução de todos os pontos de conflito envolvidos em determinada política pública. Uma “boa decisão” seria aquela em que todos os atores relevantes acreditam que saíram ganhando algo e nenhum deles acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso é muito difícil de ser conseguido, considera-se uma “boa decisão” aquela que foi a melhor possível naquele momento específico.

Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das políticas públicas indica haver um “elo perdido” situado entre a decisão e a avaliação dos resultados: a implementação. Vimos que as fases do ciclo da política não são períodos estanques, muito bem separados. É ainda mais importante a relação entre formulação e implementação.

Na visão clássica de ação governamental, a implementação era vista como uma das fases do ciclo político e corresponde à execução de atividades que permitem que ações sejam implementadas com vistas a executar o que já foi pensado e planejado. Na implementação, não ocorreriam decisões que definiriam os rumos da política pública, apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulação.

Esta visão clássica não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulação de política. A implementação é entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada, onde a ação governamental, expressa em programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para baixo (top down).

O modelo ‘bottom-up’ assume que implementação é algo que envolve o reconhecimento de que as organizações têm limitações humanas e organizacionais, e que isso deve ser reconhecido e interpretado como um recurso. Implementação efetiva se constrói com a experiência e o conhecimento daqueles que executam as políticas.



Política é feita enquanto está sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo feita. Diz-se que a implementação é a formulação em processo, formulação de política levada a efeito por outros instrumentos. Os próprios objetivos da política, e os problemas envolvidos, não são conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrário, vão aparecendo na medida em que o processo avança. Justifica-se que algumas decisões devem ser deixadas para o processo de implementação porque:

Não há como resolver conflitos durante a fase de formulação;

Se considera necessário permitir que as decisões-chave sejam tomadas só quando todos os fatos estiverem disponíveis para os implementadores;

Acredita-se que os implementadores estão mais bem preparados que outros para tomar decisões-chave;

Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas;

As decisões diárias terão que envolver negociações e compromissos com grupos poderosos.

Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política publica, uma vez que os administradores que estão em contato direto com a população, os “burocratas de nível de rua”, têm um grande grau de discricionariedade. Assim, as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão dar as características reais das políticas públicas.

O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-se às pessoas que a implementam”. Para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária uma contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa com suas metas.

Além dos enfoques top-down e bottom-up, há ainda um terceiro modelo, que é o de ação de política, ou interativo-iterativo, que considera a implementação como um processo evolucionário. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que vêem a implementação como resultado das ações de indivíduos que são constrangidos pelo mundo de fora de suas instituições e



pelo contexto institucional no qual eles atuam. A implementação pode ser mais bem entendida em termos de uma ação política contínua, na qual um processo interativo e de negociação que acontece no tempo, entre aqueles responsáveis pela formulação da política e aqueles responsáveis por sua implementação.

Poder é central para a dinâmica dessa relação. Para esse modelo, a implementação é um processo de barganha interativa entre os responsáveis por aprovar uma política e aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior ênfase é posta em questões de poder e dependência, interesses, motivações e comportamentos, do que nos modelos ‘top-down’ e ‘bottom-up’.

O modelo de ação enfatiza que implementação envolve mais do que uma cadeia de comando. É um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os indivíduos e as instituições ‘percebem’ a realidade, e como essas instituições interagem com outras instituições para a obtenção de seus objetivos.

“Iteração” significa repetição, tentar novamente, ou seja, um processo que se retroalimenta e trabalha na base da tentativa e erro. Segundo o Dicionário Houaiss, iteração significa:

Processo de resolução de uma equação mediante operações em que sucessivamente o objeto de cada uma é o resultado da que a precede.

A política pública não pode ser vista como um processo linear, mas sim repetitiva, circular. A formulação da política depende de diferentes interesses e valores, os cidadãos e grupos de interesse fazem demandas, que são respondidas pelos políticos com a mobilização de apoio e construção de coalizões. A base da ação política é o debate, o conflito e a construção do consenso.


A implementação diz respeito às ações necessárias para que uma política saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos, de natureza pública ou privada, com vistas à obtenção de objetivos estabelecidos antes ou durante a execução das políticas.

A autora diferencia dois tipos de implementação:

Implementação administrada: quando uma política requer a constituição de uma estrutura complexa para sua execução. É o caso no Brasil de políticas como a saúde, educação, etc.



Implementação não-administrada: quando uma política estabelece apenas regras e condições e deixa aos interessados as iniciativas destinadas à sua realização. A autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade.

Segundo Maria das Graças Rua, há estudos que indicam 10 pré-condições ideais necessárias para que haja uma implementação bem sucedida:

1. As circunstâncias externas não devem impor restrições que a desvirtuem;

2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;

3. Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;

4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta);

5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos;

6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;

7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação;

8. Deve ser possível especificar, com detalhes completos e em sequência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;

9. É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos no programa;

10. Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

No entanto, existem agentes públicos que não compreendem a complexidade da implementação e tomam atitudes que podem prejudicá-la, como:



Os que decidem supõem que o fato de uma política ter sido definida, garante, automaticamente, que seja implementada;

Todas as atenções concentram-se na decisão e no grupo decisório, enquanto a implementação fica ignorada ou é tratada como se fosse de responsabilidade de outro grupo;

Supõe-se que a implementação resume-se em executar o que foi decidido, logo, é apenas uma questão de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a política;

A implementação é vista como uma atividade de menor importância e desprovida de conteúdo político propriamente dito.

1.5 O PAPEL DA BUROCRACIA

Segundo Joan Subirats, a concepção de burocracia tradicional se identifica com o que Henry Mintzberg chamou de organização máquina. Nesse tipo de organização, a principal característica é a presença de atividades de caráter repetitivo, o que favorece a uniformidade dos procedimentos e a padronização das práticas administrativas. A parte mais importante da organização é a tecnoestrutura, ou seja, os especialistas das áreas como planejamento, finanças, treinamento, pesquisa, etc. Estes técnicos estabelecem a padronização, permitindo um maior controle por regulamentos.

Na modelo burocrático tradicional, há uma percepção negativa a respeito da discricionariedade. Há uma desconfiança sobre os funcionários, por isso seria preciso uma normatização rígida, que limite a sua atividade, permitindo uma possível rendição de contas posterior. Contudo, esta mesma rigidez de procedimentos facilitaria que o funcionário pouco motivado se esconda atrás das normas e da complexidade burocrática para não atender determinadas demandas incômodas, para desempenhar seu trabalho de forma lenta, rotineira e de caráter boicotador.

Neste tipo de estrutura, se estabelece uma clara distinção entre a cúpula decisória e o núcleo operacional. A burocracia atuaria de forma “cega” ou “indiferente”, por meio de procedimentos formalizados, buscando cumprir os objetivos fixados pelo núcleo decisório. Desta forma, a formulação das estratégias estaria claramente separada de sua aplicação. Essa diferenciação se basearia em dois pressupostos chave:



Que os decisores dispõem de informações completas acerca do que acontece tanto dentro quanto fora da organização;

Que o ambiente em que se opera é estável o suficiente para que não seja necessária uma reformulação durante a implementação.

Temos aqui a visão top-down acerca da implementação das políticas públicas, que entende que todas as decisões importantes são tomadas somente na formulação e que a implementação é uma fase simples, quando apenas serão colocadas em prática as decisões já tomadas.

Na modelo burocrático tradicional, há uma percepção negativa a respeito da discricionariedade. Há uma desconfiança sobre os funcionários, por isso seria preciso uma normatização rígida, que limite a sua atividade, permitindo uma possível rendição de contas posterior. Contudo, esta mesma rigidez de procedimentos facilitaria que o funcionário pouco motivado se esconda atrás das normas e da complexidade burocrática para não atender determinadas demandas incômodas, para desempenhar seu trabalho de forma lenta, rotineira e de caráter boicotador.

No entanto, esta visão se mostrou equivocada, já que é impossível existir, nos dias atuais, um planejamento que consiga prever todas as situações que irão influenciar a política pública ao longo da implementação. Além disso, é preciso considerar que a burocracia não é uma mera máquina reprodutora de decisões tomadas. Ela possui seus conflitos de interesses e dificilmente atuará de forma a não tomar decisões que alterem os rumos da política pública.

Rua e Aguiar citam Peters, que analisando as diferenças de comportamento e as tensões observadas entre políticos e burocratas, propõe alguns modelos de interação de políticos e burocratas:

1. Formal-legal: o papel do burocrata se reduz à obediência às ordens do líder político.

2. Paroquial: valores e objetivos afins ou similares, sendo os mais importantes deles a manutenção do governo e o bom funcionamento da máquina executiva.

3. Funcional: a integração e a coalescência entre políticos e burocratas ocorreriam ao longo de linhas funcionais.

4. Adversário: políticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle sobre as decisões.

Vamos ver uma questão do concurso de Gestor do MPOG de 2008:



4. (ESAF/EPPGG/2008) A pesquisa contemporânea sobre políticas públicas tem explorado o papel da burocracia não somente na implementação das decisões tomadas, mas também na sua própria formulação. Ao contrário da imagem simples de uma burocracia apartidária, neutra, objetiva, estritamente técnica e movida pela ética da obediência, emerge desses estudos um ator capaz de interagir com outros atores, de ter preferências e de afetar todo o ciclo das políticas públicas. Sobre os modelos de interações de políticos e burocratas, previstos na literatura sobre o tema, examine os enunciados abaixo e assinale a resposta correta.

1 - Burocratas e políticos são portadores de valores e objetivos afins, atuam em carreiras que não são estanques e tendem a se aliar e cerrar fileiras contra interferências e pressões externas capazes de ameaçar seus projetos políticos comuns.

2 - Burocratas e políticos que operam em áreas setoriais especializadas agem como adversários, disputando tanto decisões quanto questões e interesses específicos, como o apoio de uma clientela comum.

3 - Burocratas e políticos envolvidos em atividades executivas são aliados e disputam com os políticos que operam no legislativo o controle do poder e das decisões, geralmente divergindo quanto ao conteúdo das políticas e à alocação de valores públicos.

4 - Devido ao seu domínio das informações técnicas essenciais e à sua capacidade de controlar a máquina governamental, a burocracia assume o controle das decisões políticas, cabendo aos parlamentares e políticos membros do Executivo o papel de participantes no processo de ratificação e registro das mesmas.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Os enunciados números 1, 3 e 4 estão corretos.

c) Os enunciados números 2 e 3 estão corretos.

d) Os enunciados números 2, 3 e 4 estão corretos.

e) Os enunciados números 1 e 4 estão corretos.



Essa questão foi tirada do texto “A política industrial no Brasil, 1985-1992: políticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making”, de Maria das Graças Rua e Alessandra T. Aguiar, disponível em:

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=859&dir=ASC&order=name&limit=5&limitstart=5

Segundo as autoras, o primeiro modelo de interação de políticos e burocratas, denominado formal-legal, é caracterizado pelo burocrata desempenhando um papel que se reduz à obediência às ordens do líder político. Seria o caso da burocracia máquina, que apenas aplica as decisões que já foram tomadas, e não interfere nos rumos na política.

Em seguida, sustentando a possibilidade de integração de valores por meio dos processos de socialização e do recrutamento dos membros da classe política, Peters propõe o modelo paroquial, que guarda afinidades com a teoria das elites. Os burocratas de status mais elevado e os políticos envolvidos em atividades executivas são vistos como portadores de valores e objetivos afins ou similares, sendo os mais importantes deles a manutenção do governo e o bom funcionamento da máquina executiva. Podemos observar que a primeira parte da terceira afirmação é correta.

Além disso, a integração desses atores seria favorecida pelo fato de as suas carreiras não serem estanques, isto é, existiria certo trânsito entre uma e outra, e os mesmos indivíduos, em diferentes momentos, ocupariam posições em uma ou em outra carreira. Por todos esses motivos, políticos e burocratas tenderiam à integração e à coalescência, cerrando fileiras contra as interferências e demandas externas capazes de ameaçar seus projetos políticos comuns. A primeira afirmação é correta.

Uma terceira categoria é proposta sob a forma do modelo funcional, no qual a integração e a coalescência entre políticos e burocratas ocorreriam ao longo de linhas funcionais: políticos, burocratas do governo e representantes de grupos e/ou categorias econômicas organizadas compartilhariam vínculos baseados em interesses setoriais. Vale assinalar que, enquanto o modelo paroquial supõe a integração horizontal entre políticos e burocratas e a oposição do governo à sociedade, o modelo funcional sugere a integração vertical e envolve contatos mais íntimos entre políticos e burocratas, por um lado, e determinados segmentos sociais, por outro, mobilizados em torno de questões e interesses específicos. A segunda afirmação é errada porque há integração entre burocratas e políticos que operam em áreas setoriais.



A categoria efetivamente contraposta a essas duas últimas é o modelo adversário, no qual políticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle sobre as decisões. A disputa pode envolver diversas manobras. A primeira delas é a oposição passiva, que freqüentemente se origina da inércia e da resistência à inovação por parte da burocracia.

Uma outra forma é mais ativa e intencional, e a oposição entre políticos e burocratas resulta de variados motivos, sendo o mais freqüente a divergência quanto ao conteúdo de decisões específicas. Outra fonte de conflitos é a luta das organizações pela sobrevivência, envolvendo disputas por orçamentos e pessoal e pela adoção de políticas que são consideradas importantes pelos seus membros. Pode haver, ainda, conflitos de origem partidária entre os políticos e os burocratas, embora esses últimos tendam a ser vistos como alheios ao jogo político-partidário.

Vimos que a primeira parte da terceira afirmação é correta. No entanto, ela é errada porque temos dois modelos separados sendo tratados juntos. Num deles, o paroquial, burocratas e políticos envolvidos em atividades executivas são vistos como portadores de valores e objetivos afins ou similares. No outro, o adversário, ocorre divergência quanto ao conteúdo de decisões específicas.

Para Peters, o processo decisório governamental pode se tornar definitivamente dominado pela burocracia. Isto porque o legislativo não possui um número suficiente de pessoas para administrar a carga de trabalho exigida pelo governo moderno. Parte importante das tarefas é transferida para a burocracia permanente. Por outro lado, mesmo quando os políticos decidem, as suas decisões são, ao fim de tudo, controladas pela burocracia, que domina não apenas as informações técnicas essenciais à decisão, mas também a máquina do governo. A quarta afirmação é correta.

Surge então o modelo do estado administrativo. O modelo adversário coloca que os políticos são os agentes primeiros das decisões, ficando relegado ao burocrata um papel secundário, baseado na informação, no domínio dos procedimentos operacionais e na permanência no cargo. Contudo, em diferentes ocasiões, os dois atores disputariam o controle do processo decisório, e a vitória de qualquer um deles dependeria da natureza do conflito e da capacidade de mobilização de seus respectivos recursos.

Já no modelo do estado administrativo, a burocracia ocupa o papel mais preeminente, ficando os políticos, tanto parlamentares como membros do executivo, reduzidos ao papel de “participantes no processo de registro da decisão”.



A análise das formas de relacionamento entre burocratas e políticos requer a caracterização dos papéis de cada um e dos possíveis padrões de interação desses atores. Poderiam ser considerados políticos os atores públicos cujas carreiras tenham por fundamento mandatos conquistados via eleitoral.

Maria das Graças Rua e Alessandra Aguiar enumeram as características do comportamento dos políticos:

a formulação e defesa de concepções ou projetos relativos às ordens política, econômica e/ou social;

a legítima representação de interesses;

o exercício da negociação mediante alianças duradouras, composições transitórias baseadas em interesses tangenciais, barganhas e pactos envolvendo atores públicos e privados;

a competição, a partir dos mais diversos recursos de poder, tendo por alvo decisões orientadas tanto por conceitos e preferências políticas de amplo escopo e longo prazo quanto por perspectivas setoriais e imediatas.

Em contrapartida, podem ser considerados burocratas aqueles membros do governo cujas carreiras não estejam subordinadas à competição eleitoral Idealmente, as suas atividades são desempenhadas na esfera administrativa, sendo orientadas por conhecimentos especializados e perspectivas organizacionais relativos a questões setoriais. Vale observar, ainda, que, por depender das urnas para permanecer no poder, o político enfrenta o desafio de sustentar posições de maior escopo e, ao mesmo tempo, exibir realizações de curto prazo, de maneira a atender aos seus constituintes e ter renovado o seu mandato.

Já o burocrata tem a sua atividade caracterizada pela sua permanência na máquina governamental, que conduz a ações e avaliações de longo prazo, bem como pelas diferentes sinalizações que delimitam a sua área de atuação. De fato, a burocracia tem as suas ações sinalizadas não apenas, nem prioritariamente, pela reação do eleitorado – deve estar atenta, também, aos sinais do mercado, das leis que regem a sua conduta e às pressões dos experts.

Ainda segundo as autoras:

Em contrapartida, podem ser considerados burocratas aqueles membros do governo cujas carreiras não estejam subordinadas à competição eleitoral. Idealmente, as suas atividades são desempenhadas na esfera



administrativa, sendo orientadas por conhecimentos especializados e perspectivas organizacionais relativos a questões setoriais.

É muito importante guardarmos este ponto, de que os burocratas se caracterizam pela setorização. Existiriam graves problemas em um governo dominado pela burocracia, como a ausência de consenso e coerência política, já que esse ator se destaca por uma visão setorial e fragmentada da ação política.

Segundo Subirats, a burocracia detém determinados recursos que explicam a importância de seu papel no processo de formulação e implementação de políticas públicas:

Controle sobre a informação e capacidade profissional. A burocracia é que conhece melhor o que está acontecendo na implementação das políticas, o grau de aceitação na sociedade e as principais falhas em seu desenho que deveriam ser alteradas.

Rede de contatos formais e informais fora da administração e no núcleo decisório, o que lhes confere uma grande acessibilidade e uma notável influência,

Permanência constante na estrutura administrativa, o que permite à burocracia absorver ou neutralizar os políticos demasiadamente audaciosos.

Para o autor, a burocracia apresenta um papel importante em todo o processo de formulação e implementação das políticas públicas. Na agenda, o seu papel se centra na capacidade de identificar e processar a informação procedente dos distintos grupos de interesse. Se a isso acrescentarmos a sua especialização profissional, e a incontestável vontade de aumentar sua influência e os recursos pela expansão de seus programas de atuação, não se mostra estranho que tenham considerado os burocratas como a fonte essencial da agenda de atuação do poder público.

Por outro lado, fica evidente que a burocracia encontra seu papel mais relevante na formulação de alternativas de ação. Nos momentos anteriores à tomada de decisão, o papel da burocracia se centra na análise das diferentes alternativas possíveis e as prováveis conseqüências de uma determinada opção que se adote.

Na implementação, um conceito importante que guardar é o de “burocracia de nível de rua”. Estudamos que o modelo bottom-up de implementação de políticas públicas entende que estas podem ser alteradas substancialmente



durante a implementação, já que os administradores que estão em contato direto com a população, os “burocratas de nível de rua”, têm um grande grau de discricionariedade. Assim, as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão dar as características reais das políticas públicas.



2 Pontos Importantes da Aula

O ciclo da política pública é composto por algumas fases, sendo as mais básicas a formulação, a implementação e a avaliação. Podem ser incluídas ainda a formação da agenda, a elaboração e a execução.

Segundo Kingdon: a agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo.

O modelo top-down de implementaçao vê a formulação e a implementação como fases distintas, sendo que a segunda apenas colocaria em prática o que foi decidido na primeira. O modelo bottom-up vê a implementação como



continuação da formulação, pois os burocratas do nível de rua tomam decisões que podem alterar a política.

O modelo racional-compreensivo entende que as escolhas nas políticas públicas devem ser as mais técnicas possíveis, considerando a eficiência. O incrementalismo afirma que é impossível ser totalmente racional e que é preciso considerar os aspectos políticos. As decisões devem ser marginais e não radicais. O mixed-scanning mistura os dois modelos, com a racionalidade nas decisões estruturantes e o incrementalismo nas decisões ordinárias.

3 Questões Comentadas

1. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou construção da agenda de políticas públicas, pode-se afirmar que:

a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação governamental.

b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de governo.

c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema, com base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em eventos críticos e até no fluxo da política.

d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou pela dinâmica dos ciclos sociais.

e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do Congresso ou da mídia.



Segundo Kingdon, é preciso separar a discussão dos temas da agenda da discussão das alternativas. Por isso ele prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulação de políticas públicas é um processo que envolve:

1. O estabelecimento de uma agenda;

2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas;

3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas;

4. A implementação desta decisão.

Portanto, nem a agenda nem a formulação fariam a especificação das alternativas de ação governamental. A formulação faz a escolha de uma das alternativas. A letra “A” é incorreta. Ainda segundo Kingdon:

A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo mas estreitamente associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. O presidente e seus assessores mais próximos, por exemplo, têm nas suas agendas os itens “mais importantes”, ou seja, questões como crises internacionais, iniciativas legislativas de grande porte, a economia, e as grandes decisões orçamentárias. Há também agendas mais especializadas, como as das autoridades na área de saúde ou transportes.

Portanto, a lista de temas não é a mesma nos diversos setores de governo. A letra “B” é incorreta. Mais uma vez, segundo Kingdon:

Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las.

Portanto, a letra “C” é correta, já que é importante para a definição da agenda a diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema. A letra “D” é incorreta porque os problemas não só entram na agenda como também saem dela. Os governos possuem limitações orçamentárias, técnicas, de recursos humanos, que obrigam que sejam eleitas algumas prioridades. Como não dá para fazer tudo, alguns temas também deixam de ser importantes.

Vimos que Kingdon se faz a seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem mais atenção do que outros por parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo responde:



A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas situações foram definidas como problemas.

Portanto, não seria só pelos meios, mas também pelas formas. Mesmo assim, é muito dizer a agenda é determinada por isso. Além do reconhecimento de problemas, temos o fluxo dos problemas e das alternativas. A letra “E” é incorreta.

Gabarito: C.

2. (ESAF/CGU/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas, independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo, relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.

a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que concorram pelos mesmos recursos.

b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os objetivos da política.

c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de integração hierárquica entre as agências envolvidas.

d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.

e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o desempenho esperado.

Vimos que Maria das Graças Rua aponta 10 pré-condições ideais necessárias para que haja uma implementação bem sucedida:


2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;



3. Em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;

4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta);

5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta;

6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso;

7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos;



10. Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

A letra “A” foi dada como errada. Discordo, pois o fato de existirem política conflitantes e que concorrem pode prejudicar sim a implementação da política pública.

A letra “B” é certa, os implementadores precisam estar preparados, não é uma atividade simples, e devem se comprometer com os objetivos da política, de modo a não desvirtuá-los.

A letra “C” é errada. Discordo, pois como fala a Maria das Graças Rua, os atores em posição de comando devem ser capazes de obter obediência. No caso das agências governamentais, vale a mesma coisa.

A letra “D” é certa, deve haver apoio para a política.

A letra “E” é certa, os objetivos e papeis devem ser claros.

Gabarito: A.

3. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o único enunciado incorreto.

a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional,



os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.

b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.

c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as políticas públicas devido à sua posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.

d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.

e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.

Ator é alguém que tem interesse na política. Se uma pessoa não tem nenhum interesse em jogo, não é um ator. A letra “A” é correta. O critério que diferencia os atores visíveis dos invisíveis é que os primeiros definem a agenda e estes as alternativas. A letra “B” é correta. Por isso que, mesmo atuando nos bastidores, banqueiros e empreiteiros são atores visíveis, já que definem a agenda. A letra “C” é incorreta. As comunidades de especialistas que trabalham as alternativas são atores invisíveis. A letra “D” é correta. Os empresários políticos, ou empreendedores da política, são aqueles que investem recursos, tempo, em busca de direcionar as políticas para seus interesses. A letra “E” é correta.

Gabarito: E.

4. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Embora grande parte das análises de políticas públicas se concentre nos aspectos relativos à formulação, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importância dos estudos da formação da agenda governamental. Em resposta à indagação sobre como as agendas governamentais são estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta três explicações: problemas, política e participantes visíveis. Esse modelo é conhecido como:



a) Modelo Interativo-Iterativo.

b) Modelo de Mútuo Ajuste.

c) Modelo de Múltiplos Fluxos.

d) Modelo de Exploração Combinada.

e) Modelo de Análise Estratégica.

Vimos que Kingdon diferencia três dinâmicas de processos para explicar como os participantes influenciam agendas e alternativas. Contudo, para responder a pergunta “Como as agendas governamentais são estabelecidas?” ele coloca três explicações: problemas, políticas e participantes. Esse é o modelo de fluxos múltiplos.

Gabarito: C.

5. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução de um problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementação e assinale a opção correta.

I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado no âmbito da execução.

II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações envolvidas.

III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade do comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se comportarem de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos, podem utilizá-los discricionariamente até



convertê-los em suporte de seu próprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.

IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em torno da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a racionalidade dos decisores.


b) Somente o enunciado número 4 está correto.

c) Somente o enunciado número 2 está correto.

d) Somente o enunciado número 3 está correto.

e) Somente o enunciado número 1 está correto.

A afirmação I é errada porque fala que a decisão passa pela mão dos administradores, que alteram o conteúdo da política. No modelo top-down os administradores apenas executam o que já foi formulado.

A afirmação II é errada porque traz a descrição do modelo top-down, e não do bottom-up.

A afirmação III é errada. No modelo top-down, crê-se que a implementação é uma fase simples, em que apenas se coloca em prática o que já foi decidido. É no modelo bottom-up que se vê os administradores dotados de um grau de discricionariedade e que podem tomar decisões que alteram os rumos da política pública.

A afirmação IV é correta, já que é justamente no modelo bottom-up que a implementação é marcada pela complexidade, onde há interferência dos administradores.

Gabarito: B.

6. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem grandes desafios às tentativas governamentais de responder às demandas da sociedade. Estudos recentes têm trazido novos esclarecimentos sobre a implementação das políticas públicas, expressos nas opções abaixo, exceto:



a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação, envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi previamente formulado.

b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos, ambiguidades legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de ocorrer em contextos social, econômico ou político frequentemente dotados de reduzida estabilidade.

c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande que a sua adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma política.

d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um sistema de relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente implementador aos comandos da instância coordenadora podem produzir resultados imprevistos e até mesmo indesejáveis.

e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações coordenadas entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental.

A letra “A” é correta, mas o termo “autônomo” confunde o candidato. Vimos que a implementação é vista hoje como uma fase complexa, em que os administradores tomam decisões que alteram os rumos da política. Vimos também que é por isso que a implementação não pode ser vista como uma fase separada da formulação. O termo “autônomo” está sendo usado no sentido de que a implementação não segue estritamente o que foi formulado, e não de que não tem relação nenhuma com a formulação, sendo uma fase totalmente distinta.

A letra “B” é correta, já que a implementação é vista como um processo complexo, que exige muito mais do que apenas executar. É preciso também fazer escolhas.

A letra “C” é correta, já que os administradores que estão em contato direto com a população, os “burocratas de nível de rua” tem um grande grau de discricionariedade. O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou o conceito chegou a



sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-se às pessoas que a implementam”.

Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política publicam, por isso as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão dar as características reais das políticas públicas.

Para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária uma contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa com suas metas.

A letra “D” é correta. A burocracia de nível de rua possui certa discricionariedade e é preciso haver um processo de negociação e interação entre formuladores e implementadores.

A letra “E” é errada, ela traz uma preocupação do modelo top-down. Como a a implementação deve apenas pôr em prática decisões já tomadas, os objetivos já deve estar claramente definidos, além da metodologia apropriada para alcançá-los. Os teóricos desse modelo viam como importantes os vínculos entre diferentes organizações e departamentos, sendo necessária uma estreita coordenação dentre tomadores de decisão e implementadores.

Gabarito: E.

7. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de políticas públicas, assinale a opção INCORRETA.

A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública, garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.

B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.

D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro relativo a questões de caráter ordinário.



A letra “A” é errada. Como o modelo racional faz uma análise detalhada e abrangente, não é mais ágil, pelo contrário, é mais lento. Além disso, ele desconsidera potenciais conflitos de interesse, já que quer tomar a decisão mais racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses.

A letra “B” é certa. O modelo incremental critica o racional por não levar em consideração os interesses e também porque nunca é possível ter todas as informações necessárias para tomar a decisão mais racional.

A letra “C” é certa. Como a ideia é mudar aos poucos, ele adota o conservadorismo.

A letra “D” é certa. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental, diferenciando dois tipos de decisões: para as estruturantes, usa o racional; para as ordinárias, usa o incremental. Questão

Gabarito: A.

8. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema político é um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funções de alocar valores pela sociedade. O processo de implementação das políticas públicas como uma das fases do policy cycle é reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a princípio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opção correta.

(A) Na visão tradicional da ação governamental, a formulação e a implementação são os dois únicos parâmetros para aferição da eficiência dos programas ou políticas e seu grau de eficácia. Essa visão clássica considera o policy cycle como um processo contínuo, em uma perspectiva de sistema aberto.

(B) Na visão do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliação das políticas são considerados instrumentos que permitem a correção de rotas. No entanto, por ser linear, a visão do policy cycle apresenta-se como uma visão de sistema fechado.

(C) A adoção da visão tradicional e da visão de processo linear é, ao mesmo tempo, a consagração de uma visão caracteristicamente bottom-up da formulação e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traçados pela política.

(D) A visão da implementação de políticas como um jogo, um aprendizado, envolve a troca, a barganha e a negociação. Em vez de controle, autoridade e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de



coordenação intergovernamental, recursos e informações escassos. Sob essa visão, os níveis de incerteza de resultados são eliminados, pois são conhecidas as limitações e as posições de cada participante, sendo possível prever as contingências que podem afetar o policy environment (ideal weberiano) no futuro.

(E) As vicissitudes, os obstáculos e os problemas da implementação, sob a ótica da visão clássica e da visão de processo linear, estão associados à capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza política na implementação, ou derivam de resistência e boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela política.

Essa questão foi copiada do texto: “O processo de implementação de políticas públicas no Brasil: características e determinantes da avaliação de políticas e projetos”, de Pedro Luiz Barros Silva e Marcus André Barreto de Melo, disponível em:

http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42

Segundo o texto:

Na visão clássica ou canônica da ação governamental a implementação constitui umas das fases do policy cycle. A implementação corresponde à execução de atividades que permitem que ações sejam implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação das políticas. Baseada em um diagnóstico prévio, e em um sistema adequado de informações, na fase de formulação são definidas não só as metas mas também os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento. Definidos esses dois parâmetros, pode-se aferir a eficiência dos programas ou políticas e seu grau de eficácia.

Portanto, não é a formulação e a implementação, mas sim os recursos e o horizonte temporal que, uma vez definidos, permitem a avaliação da eficiência e da eficácia. E não são só esses fatores. Além disso, a visão tradicional vê a formulação e a implementação como duas coisas separadas, e não como um processo contínuo. A letra “A” é errada.

Os autores descrevem a visão tradicional da seguinte forma:

Essa visão clássica do ciclo de política (policy cycle) não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulação da política. Em outras palavras não considera o policy cycle como um processo. A implementação é entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada onde a ação governamental, expressa em



programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para baixo (top down).

Portanto, na visão tradicional, a política pública não seria um processo. Já em relação à visão da política pública como processo, temos duas diferentes vertentes. A primeira considera um processo linear:

Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulação e implementação de políticas é visto como um processo, a implementação também aparece como dimensão importante. As vicissitudes da implementação de políticas são incorporadas à análise. Em sua versão mais normativa, essa perspectiva propõe que o monitoramento e a avaliação das políticas sejam considerados instrumentos que permitem correções de rota. As vicissitudes, obstáculos e problemas da implementação estão associadas, segundo essa perspectiva de análise, a problemas de natureza variada. Em primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados à capacidade institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, são gerados por problemas de natureza política na implementação dos programas ou políticas. Em terceiro lugar, derivam da resistência e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela política – em muitos casos setores da própria máquina administrativa estatal.

A letra “B” é errada porque essa vertente não vê a política pública como um sistema fechado. Podemos ver que a letra “E” também está errada, pois a descrição faz parte apenas da visão da política como um processo linear, e não da visão tradicional.

Porém essa vertente também apresenta problemas. Primeiro, ela confere um primado excessivo à atividade de formulação, em detrimento das outras dimensões. Embora a questão da implementação e do monitoramento sejam incorporados à análise, a formulação é vista como uma atividade relativamente não problemática. Segundo os autores:

A adoção da perspectiva onde o policy cycle é visto como um processo simples e linear consagra uma visão top-down da formulação e desenho dos programas, onde os problemas de implementação são necessariamente entendidos como “desvios de rota”.9 Essa perspectiva de análise da implementação pressupõe uma visão ingênua e irrealista do funcionamento da administração pública, que aparece como “um mecanismo operativo perfeito”, onde seria possível assegurar a fidelidade da implementação ao desenho proposto inicialmente. Essa visão hierárquica da burocracia pública como correspondente ao ideal weberiano é francamente idealizada. Ela está ancorada em um policy environment caracterizado por informação perfeita, recursos ilimitados, coordenação perfeita, controle, hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e uniformes, linhas únicas de



comando e autoridade, além de legitimidade política e consenso quanto ao programa ou política.

A letra “C” é errada porque é top-down, e não bottom-up.

A realidade seria mais complexa do que essas duas visões, em que a implementação é vista como um jogo. Segundo os autores:

Estudos de situações concretas revelam um padrão muito distinto, onde prevalece a troca, a negociação e barganha, o dissenso e a contradição quanto aos objetivos. Ao invés de controle, autoridade e legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de coordenação intergovernamental, recursos limitados e informação escassa. A implementação pode ser melhor representada como um jogo entre implementadores onde papeis são negociados, os graus de adesão ao programa variam, e os recursos entre atores são objeto de barganha.

A letra “D” foi dada como certa certa. Para os autores, os formuladores operam em um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vários níveis:

Em primeiro lugar, os formuladores de política – mas também os próprios especialistas e estudiosos - enfrentam grandes limitações cognitivas sobre os fenômenos sobre os quais intervêm. Tais limitações derivam, em última instância, da complexidade dos fenômenos sociais com os quais lidam e das próprias limitações dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a sociedade. Em um nível mais operacional, tais limitações são produto dos constrangimentos de tempo e recursos com que operam os formuladores;

Em segundo lugar, os formuladores de política não controlam nem muito menos tem condições de prever as contingências que podem afetar o policy environment no futuro;

Em terceiro lugar, planos ou programas são documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ação e decisões que os agentes devem seguir ou tomar. Um amplo espaço para o comportamento discricionário dos agentes implementadores está aberto. Frequentemente avaliado de forma negativa pela cultura burocrática dominante, esse espaço é o lugar de práticas inovadoras e criativas;

Em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferências individuais ou coletivas através de programas e políticas, cujo conteúdo substantivo pode ser divergente daquele da coletividade. Projetos e programas não podem ser vistos como um projeto ideal e coletivo mas como experimentação social. Nessa perspectiva, a visão da esfera



política é tida como essencialmente negativa. Durante a implementação, para o formulador, as influências políticas supostamente minam a racionalidade técnica dos planos e programas.

Assim, é errado falar que as incertezas são eliminadas. A letra “D” deve ter sido considerada certa porque o que a banca quis dizer é que quando se vê a implementação como uma fase complexa, que envolve diferentes atores, a formulação da política irá considerar os interesses desses atores e como eles podem influenciar a política, será possível avaliar a sua viabilidade, será possível fazer um planejamento que considere as possíveis incertezas. Nem todas as incertezas são eliminadas, mas o planejamento vai passar a considerá-las, ela vai olhar para a implementação como uma fase que não é simples, que não constitui apenas colocar em prática o que foi planejado. Por isso o planejamento será melhor elaborado. Mas é errado falar que as incertezas são eliminadas, elas são apenas consideradas.

Gabarito: D.

9. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública multiplica a complexidade do processo decisório e é determinante do sucesso ou fracasso da iniciativa. Acerca da implementação de políticas públicas, assinale a opção correta.

A) Diversos elementos da concepção de uma política pública são determinados ou alterados durante sua implementação pela chamada “burocracia do nível da rua”, que atua em contato direto com os cidadãos.

B) O processo de implementação é sempre uma decorrência automática e imediata da etapa de formulação de políticas públicas.

C) A implementação não sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da fase de formulação das políticas públicas.

D) A garantia de recursos orçamentários é condição suficiente para assegurar uma implementação bem-sucedida.

Pelo enunciado, podemos ver que a questão adota uma visão mais complexa da implementação. Assim, estarão certos os itens que sigam a visão bottom-up.

A letra “A” é certa, há autonomia dos burocratas que executam as políticas.



A letra “B” é errada, essa é a visão top-down, a implementação pode sim alterar a política

A letra “C” é errada, também é top-down. Os atores também atuam na implementação, e os conflitos de interesse podem alterar a política.

A letra “D” é errada, mas uma vez top-down. Os recursos orçamentários não são suficientes, é preciso negociação e coordenação.

Gabarito: A.

10. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:

A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros suficientes.

B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta).

C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos.

D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação da política.

Essa questão foi copiada da Maria das Graças Rua. Vimos que a autora indica 10 pré-condições ideais necessárias para que haja uma implementação bem sucedida:


2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes [a];

3. Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;



4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta) [b];

5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos [c];

6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;

7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação [e];



10. Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados [d].

A letra “E” é errada porque o consenso deve ser formado antes da implementação e permanecer ao longo dela.

Gabarito: E.

11. (FGV/MINC/2006) Assinale a alternativa correta a respeito das tipologias em relação às políticas públicas.

(A) As políticas públicas redistributivas são aquelas que surgem de demandas tópicas, específicas, restritas e de bens divisíveis e de impacto localizado. São caracterizadas por distribuir recursos sem que haja detrimentos de outros grupos ou indivíduos na sociedade.

(B) As políticas públicas regulatórias apresentam impactos específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas baseiem-se em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos gerais.



(C) As políticas públicas distributivas são aquelas criadas para beneficiar certos grupos em detrimentos a outros. Elas envolvem a realocação de recursos, direitos, poder, etc., de um grupo para outro.

(D) Políticas públicas de governo são aquelas formuladas e implementadas que permanecem em vigência mesmo com trocas de governantes e mudanças na administração pública. Um bom exemplo é a política externa brasileira, que tem uma linha central de pensamento.

(E) Políticas de extração são aquelas em que há a afirmação de valores por parte da sociedade.

A letra “A” é errada, traz a descrição das políticas distributivas. Para Lowi:

As políticas distributivas são caracterizadas por não estarem constrangidas por limitações de recursos e pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obediência a qualquer critério mais geral e universalista; estas políticas caracterizam, assim, ações pontuais, que não integram, de forma consistente, um conjunto de intervenções mais institucionalizado (que definiremos, para nosso uso, como “programas”), e ações de cunho marcadamente clientelista;

A letra “B” é certa. Segundo Lowi:

Políticas regulatórias são caracterizadas por apresentarem impactos específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas baseiam-se em leis e regulamentos e sejam estabelecidas em termos gerais.

A letra “C” é errada, é a descrição das políticas redistributivas, que tiram de alguns para dar para outros.

A letra “D” é errada, a descrição é das políticas de Estado. Políticas de governo são aquelas que seguem a visão e os interesses de um governo, normalmente com início e fim dentro do mandato. Já as políticas de Estado são construções coletivas da sociedade que perpassam os diversos governos e possuem poucas chances de serem alteradas substancialmente por eles. Um exemplo de política de governo é o “Fome Zero”. Criado pelo Governo Lula, foi uma de suas bandeiras pessoais no combate à pobreza. Um exemplo de política de Estado é o SUS, criado pela CF88 e que entra e sai governos continua numa mesma trajetória.



A letra “E” é errada. Vou ser sincero, nunca tinha ouvido falar em política de extração, exceto nas políticas de extração mineral, petróleo. Vamos tentar entender pelo conceito de extração. Segundo o dicionário Houaiss:

1. ato de retirar algo de dentro de onde se encontrava

2. ato, processo ou efeito de arrancar, de desprender de algum lugar

3. aquilo que foi extraído, separado de onde se encontrava preso, ligado

4. ascendência, origem, proveniência

Pelo que parece, políticas de extração são aquelas em que os governantes retiram da sociedade, identificam nela os valores para as políticas públicas, ou seja, o gestor público diz qual é o valor que a sociedade deseja, pelo menos o que ele acha que é; não é algo que a sociedade afirma, ou seja, que conta com a sua participação.

Gabarito: B.

12. (FGV/MINC/2006) Assinale a alternativa correta.

(A) A formulação de políticas públicas acontece com exclusividade dentro do Poder Executivo, tendo como principais atores o Presidente da República e os Ministros de Estado.

(B) A avaliação de uma política pública pode se dar em diversos níveis. Um deles compara os resultados esperados da política com os resultados alcançados. Essa análise acontece durante o planejamento da política pública.

(C) O ideal é que o monitoramento de uma política pública aconteça quando essa política estiver concluída. Por exemplo, uma política de distribuição de renda pode ser monitorada quando não mais vigorar.

(D) A implementação de uma política pública é a fase em que os planos teóricos concebidos durante o processo de formulação são transcritos em programas com objetivos e metas.

(E) O Poder Legislativo apenas formula políticas públicas quando vota o Orçamento Geral da União. Todos os outros trabalhos têm cunho político; isto é, na visão de Max Weber, os outros trabalhos do Poder Legislativo seriam conjuntos de esforços feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a divisão do poder



A letra “A” é errada. A formulação corresponde à etapa de decisão, em que são escolhidas as alternativas de solução. O legislativo também formula políticas públicas, assim como a sociedade, por meio dos instrumentos de participação, como os conselhos gestores.

As políticas públicas configuram ações e decisões do poder público com vistas a atender alguma demanda da sociedade. Elas são operacionalizadas por meio de leis e outros atos normativos, por isso o Poder Legislativo possui um papel importante na produção de políticas públicas. Segundo Sanches:

Nas sociedades que acolhem a fórmula representativa de organização – como a brasileira e as da maioria das nações ocidentais –, a vontade geral do povo é manifestada por intermédio dos mandatários eleitos para integrar o Poder Legislativo. Apenas estes têm legitimidade para definir, para cada período de tempo, as políticas públicas, as prioridades e os programas de gasto que interessam à maioria dos segmentos da população. Nessa perspectiva, cabe ao Executivo apenas apresentar propostas de atuação fundadas em diagnósticos, implementar as decisões tomadas pelos corpos legislativos e sistematizadas na Constituição e nas leis – sobretudo nas que aprovam planos e orçamentos – e exercitar os atos de gestão a seu cargo com competência e responsabilidade, de modo a aumentar a eficácia do Governo e a efetividade de suas unidades

Durante a ditadura militar, o Congresso foi extremamente enfraquecido e o atendimento de demandas, assim como a formulação de políticas públicas, se tornaram atribuição do poder Executivo. Além disso, o processo de tomada de decisões e as informações que subsidiariam essas decisões eram muito centralizados. No entanto, a Constituição Federal de 1988 construiu um sistema política que garante ao Poder Executivo amplos meios institucionais capazes de definir a sua predominância sobre o Poder Legislativo. Há um claro desequilíbrio entre os poderes do Estado brasileiro. Segundo Oliveira:

A centralização do processo de tomada de decisões no poder Executivo, iniciada durante a ditadura militar e em prática até os dias de hoje, aliada ao forte poder de legislar do presidente, que lhe dá o poder de editar e reeditar Medidas Provisórias, controlar sua tramitação através do pedido de urgência e lhe possibilita ter iniciativa exclusiva sobre matérias orçamentárias e tributárias, além de seu poder de barganhar verbas e atribuições de maneira pouco democrática, utilizando-se do Colégio de Líderes, são os fatores que garantem a preponderância do poder Executivo sobre o poder Legislativo.

A letra “B” é errada. Se os resultados alcançados fazem parte da comparação, a avaliação só pode ocorrer ao final da política, ou seja, não ocorre durante o planejamento.



A letra “C” é errada, o monitoramento é concomitante, ele ocorre durante a política, ao longo de toda ela.

A letra “D” é certa, a implementação corresponde a colocar a formulação em prática.

A letra “E” é errada. Segundo Weber:

Por política entenderemos, consequentemente, o conjunto de esforços feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a divisão do poder, seja entre Estados, seja no interior de um único Estado.

Portanto, essa segunda parte da questão realmente traz a definição de política. Porém, isso não significa que o Legislativo não formule políticas pública. Ele não tem como única atribuição votar o orçamento, ele formula as leis, e as políticas públicas são constituídas por meio de leis.

Segundo Figueiredo, o conteúdo das proposições aprovadas indica uma divisão do trabalho legislativo entre Executivo e Legislativo. Enquanto ao primeiro tem cabido a definição da agenda econômica e administrativa, o segundo tem se dedicado à agenda social. Entretanto, essa agenda social não parece ocupar-se dos temas que definem efetivamente as políticas públicas nacionais, mas àqueles que se referem aos temas cotidianos do cidadão comum. Do mesmo modo, há indicativos de que através da agenda econômica e do poder de veto o Executivo subordina a agenda social do Legislativo, controlando o seu conteúdo.

Gabarito: D.

13. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma política efetivamente democrática se apóia em políticas redistributivas, pois são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma sociedade.

(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.

(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.

(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.



(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

A letra “A” é certa. As políticas redistributivas são aquelas que buscam proporcionar maior equidade na sociedade, se utilizando da redistribuição da renda.

A letra “B” é errada. Lowi traz uma classificação das políticas numa categoria funcional. Assim, os quatro tipos de políticas são funcionais.

A letra “C” é errada, as políticas redistributivas se caracterizam pelo conflito.

A letra “D” é errada, a definição é das políticas regulatórias.

A letra “E” é errada. As políticas regulatórias podem ter conflito ou não, dependendo da forma como atuam. Não tem nada a ver com a redução do intervencionismo estatal.

Gabarito: A.

14. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas, considere:

I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo processo político de decisão e de implementação.

III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão, dependem da configuração concreta das políticas.

IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político, visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros grupos.



V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e nações.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e III.

(B) III, IV e V.

(C) III e IV.

(D) II, III e V.

(E) I e V.

A questão foi copiada do texto de Klaus Frey, que está na leitura sugerida.

As políticas estruturadoras são as políticas constitutivas. A primeira afirmação é verdadeira, segundo o autor:

A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes (“polity”) – refere-se à criação e modelação de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

A segunda afirmação também é verdadeira. Ainda segundo o autor:

A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no debate científico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político.

A terceira afirmação é verdadeira. Segundo o texto:

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

A quarta e a quinta afirmação são falsas, elas inverteram os conceitos. Segundo o autor:



Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas” são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.

Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.

Gabarito: A.

15. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr. precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”

Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo

(A) historicista.

(B) sistêmica.

(C) conservadora.

(D) racionalista.

(E) incrementalista.

Podemos observar que o assessor utiliza a lógica incrementalista, de que nãoé possível fazer mudanças drásticas porque o passado condiciona o futuro.

Gabarito: E.

16. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituição de uma política pública compõe-se de cinco fases básicas. Quais são elas?



A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle.

B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da melhor alternativa.

C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em função das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos específicos a cada um dos critérios.

D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de decisões e prestação de contas.

E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.

A letra “E” traz as fases descritas pelo Saravia, só faltando a agenda e a elaboração. Lembremp-se que diversos autores traz fases diferentes. Portanto, o fato de faltar uma fase ou outra não torna a questão errada.

Gabarito: E.

3.1 LISTA DAS QUESTÕES

1. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou construção da agenda de políticas públicas, pode-se afirmar que:

a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação governamental.

b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de governo.

c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema, com base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em eventos críticos e até no fluxo da política.

d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou pela dinâmica dos ciclos sociais.



e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do Congresso ou da mídia.

2. (ESAF/CGU/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas, independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo, relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.

a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que concorram pelos mesmos recursos.

b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os objetivos da política.

c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de integração hierárquica entre as agências envolvidas.

d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.

e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o desempenho esperado.

3. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o único enunciado incorreto.

a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.

b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.

c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as



políticas públicas devido à sua posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.

d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.

e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.

4. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Embora grande parte das análises de políticas públicas se concentre nos aspectos relativos à formulação, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importância dos estudos da formação da agenda governamental. Em resposta à indagação sobre como as agendas governamentais são estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta três explicações: problemas, política e participantes visíveis. Esse modelo é conhecido como:

a) Modelo Interativo-Iterativo.

b) Modelo de Mútuo Ajuste.

c) Modelo de Múltiplos Fluxos.

d) Modelo de Exploração Combinada.

e) Modelo de Análise Estratégica.

5. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução de um problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementação e assinale a opção correta.

I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos



administradores de tal maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado no âmbito da execução.

II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações envolvidas.

III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade do comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se comportarem de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos, podem utilizá-los discricionariamente até convertê-los em suporte de seu próprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.

IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em torno da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a racionalidade dos decisores.


b) Somente o enunciado número 4 está correto.

c) Somente o enunciado número 2 está correto.

d) Somente o enunciado número 3 está correto.

e) Somente o enunciado número 1 está correto.

6. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem grandes desafios às tentativas governamentais de responder às demandas da sociedade. Estudos recentes têm trazido novos esclarecimentos sobre a implementação das políticas públicas, expressos nas opções abaixo, exceto:

a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação, envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi previamente formulado.

b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos, ambiguidades legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de



ocorrer em contextos social, econômico ou político frequentemente dotados de reduzida estabilidade.

c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande que a sua adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma política.

d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um sistema de relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente implementador aos comandos da instância coordenadora podem produzir resultados imprevistos e até mesmo indesejáveis.

e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações coordenadas entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental.

7. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de políticas públicas, assinale a opção INCORRETA.

A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública, garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.

B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.

D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro relativo a questões de caráter ordinário.

8. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema político é um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funções de alocar valores pela sociedade. O processo de implementação das políticas públicas como uma das fases do policy cycle é reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a princípio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opção correta.



(A) Na visão tradicional da ação governamental, a formulação e a implementação são os dois únicos parâmetros para aferição da eficiência dos programas ou políticas e seu grau de eficácia. Essa visão clássica considera o policy cycle como um processo contínuo, em uma perspectiva de sistema aberto.

(B) Na visão do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliação das políticas são considerados instrumentos que permitem a correção de rotas. No entanto, por ser linear, a visão do policy cycle apresenta-se como uma visão de sistema fechado.

(C) A adoção da visão tradicional e da visão de processo linear é, ao mesmo tempo, a consagração de uma visão caracteristicamente bottom-up da formulação e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traçados pela política.

(D) A visão da implementação de políticas como um jogo, um aprendizado, envolve a troca, a barganha e a negociação. Em vez de controle, autoridade e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenação intergovernamental, recursos e informações escassos. Sob essa visão, os níveis de incerteza de resultados são eliminados, pois são conhecidas as limitações e as posições de cada participante, sendo possível prever as contingências que podem afetar o policy environment (ideal weberiano) no futuro.

(E) As vicissitudes, os obstáculos e os problemas da implementação, sob a ótica da visão clássica e da visão de processo linear, estão associados à capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza política na implementação, ou derivam de resistência e boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela política.

9. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública multiplica a complexidade do processo decisório e é determinante do sucesso ou fracasso da iniciativa. Acerca da implementação de políticas públicas, assinale a opção correta.

A) Diversos elementos da concepção de uma política pública são determinados ou alterados durante sua implementação pela chamada “burocracia do nível da rua”, que atua em contato direto com os cidadãos.



B) O processo de implementação é sempre uma decorrência automática e imediata da etapa de formulação de políticas públicas.

C) A implementação não sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da fase de formulação das políticas públicas.

D) A garantia de recursos orçamentários é condição suficiente para assegurar uma implementação bem-sucedida.

10. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:

A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros suficientes.

B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta).

C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos.

D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação da política.

11. (FGV/MINC/2006) Assinale a alternativa correta a respeito das tipologias em relação às políticas públicas.

(A) As políticas públicas redistributivas são aquelas que surgem de demandas tópicas, específicas, restritas e de bens divisíveis e de impacto localizado. São caracterizadas por distribuir recursos sem que haja detrimentos de outros grupos ou indivíduos na sociedade.

(B) As políticas públicas regulatórias apresentam impactos específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas baseiem-se em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos gerais.

(C) As políticas públicas distributivas são aquelas criadas para beneficiar certos grupos em detrimentos a outros. Elas envolvem a realocação de recursos, direitos, poder, etc., de um grupo para outro.



(D) Políticas públicas de governo são aquelas formuladas e implementadas que permanecem em vigência mesmo com trocas de governantes e mudanças na administração pública. Um bom exemplo é a política externa brasileira, que tem uma linha central de pensamento.

(E) Políticas de extração são aquelas em que há a afirmação de valores por parte da sociedade.

12. (FGV/MINC/2006) Assinale a alternativa correta.

(A) A formulação de políticas públicas acontece com exclusividade dentro do Poder Executivo, tendo como principais atores o Presidente da República e os Ministros de Estado.

(B) A avaliação de uma política pública pode se dar em diversos níveis. Um deles compara os resultados esperados da política com os resultados alcançados. Essa análise acontece durante o planejamento da política pública.

(C) O ideal é que o monitoramento de uma política pública aconteça quando essa política estiver concluída. Por exemplo, uma política de distribuição de renda pode ser monitorada quando não mais vigorar.

(D) A implementação de uma política pública é a fase em que os planos teóricos concebidos durante o processo de formulação são transcritos em programas com objetivos e metas.

(E) O Poder Legislativo apenas formula políticas públicas quando vota o Orçamento Geral da União. Todos os outros trabalhos têm cunho político; isto é, na visão de Max Weber, os outros trabalhos do Poder Legislativo seriam conjuntos de esforços feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a divisão do poder

13. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

(A) uma política efetivamente democrática se apóia em políticas redistributivas, pois são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma sociedade.

(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.

(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.



(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.

(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.

14. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas, considere:

I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.

II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo processo político de decisão e de implementação.

III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão, dependem da configuração concreta das políticas.

IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político, visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros grupos.

V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e nações.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e III.

(B) III, IV e V.

(C) III e IV.

(D) II, III e V.

(E) I e V.



15. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr. precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”

Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo

(A) historicista.

(B) sistêmica.

(C) conservadora.

(D) racionalista.

(E) incrementalista.

16. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituição de uma política pública compõe-se de cinco fases básicas. Quais são elas?

A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle.

B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da melhor alternativa.

C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em função das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos específicos a cada um dos critérios.

D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de decisões e prestação de contas.

E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.



3.2 GABARITO

1. C

2. A

3. E

4. C

5. B

6. E

7. A

8. D

9. A

10. E

11. B

12. D

13. A

14. A

15. E

16. E

4 Leitura Sugerida

“Introdução à teoria da política pública”. Enrique Saravia. http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=2857

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