EL PAPEL DE LA POLiTICA AGRARIA ENLA ACTUAL CRISIS ECONÓMICA MUNDIAL*

Luis Vicente Barceló**

EL PAPEL DE LA POLÍTICA AGRARIA EN LOS PAfSESOCCIDENTALES DESARROLLADOS Y LA CRISISECONOMICA

1. El proteccionismo como característica principal de la políticaagraria

Comenzaremos por afirmar que el elemento característicoprincipal de la política agraria en países occidentales desarrolla-dos ha sido y es el proteccionismo. Proteccionismo, que no puededecirse que haya estado ausente en países exportadores netos ymás competitivos como USA a lo largo del último medio siglo(1), pero que, desde luego, resulta mucho más acentuado en paí-ses menos competitivos como España (2) y la CEE (3) y, en esta

' Agricultura y Sociedad, núm. 35, 9 a 48 págs. (1985)." Catedrático de Economía y Política Agraria. Universidad Politécnica. Va-

lencia.

(1) Para comprobar esta afirmacibn basta con leer algunas obras como la deSchickele, R. (1954).

(2) En cuanto, al proteccionismo en España entendido como una situación dediferencia entre el precio interior y un precio internacional más elevado, puestosambos en el mismo escalbn comercial, el primer trabajo español es muy reciente:Barceló, V. L. (1983).

(3) En cuanto al proteccionismo CEE, superior al español, la literatura es muyabundante. En España así lo constataban hace unos años libros como Briz, J. et

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última sobre todo, en las últimas dos décadas, desde la firma deltratado de Roma de 1958 y la puesta en práctica de la PoliticaAgrícola Común.

2. Errores frecuentes en la valoración del proteccionismo

A continuación nos centraremos en el tema del proteccionis-mo y en los frecuentes errores conceptuales, casi generalizados,que suelen cometer muchos economistas agrarios españoles, in-cluidos, por supuesto, los Ministros de Agricultura, al valorar lapolítica de protección agraria.

En primer lugar, casi todo el mundo está de acuerdo en nues-tra profesibn en que una política de precios agrarios que generaexcedentes revela un alto grado de ineficiencia. Se nota que algohemos aprendido de la Teoría Económica, y que reconocemosque esta situación revela una situación de ineficiencia en la asig-nación de los recursos. Sin embargo, cuando se es deficitario deun producto, se sostiene que dicha situación es inaceptable por-que revela un inadecuado aprovechamiento de los recursos natu-rales existentes en nuestro país y que además perjudica a la ba-

lanza comercial agraria (4).En este punto creo que todavía subsisten reminiscencias mer-

cantilistas. Tal vez todavía no hemos comprendido que ni la ba-lanza comercial industrial, ni la agraria, ni ambas consolidades,tienen por qué ser superavitarias y ni siquiera equilibradas. Estaes una cuestión que depende, naturalmente, del grado de desarro-llo de un país. En efecto, cuando un país presenta una balanzacomercial deficitaria, está recibiendo capital de otros países quecontribuyen así a su crecimiento económico (5). No deja de sercierto, sin embargo, qie ese capital exterior se ha visto fuertemen-te encarecido, a raíz de la actual crisis económica mundial y, es-

alia (1979) y el más reciente de Camilleri, A. et alia ( 1984). Trabajos no españolesclásicos son los de Davey et alia ( 1972) y muy recientemente Buckwell, A. et alia(1982).

(4) Sobre estos extrenos llamaron la atención algunos trabajos relativamentepioneros en España como el de Linde, L. M. (1972). Pero otros puntos de vistaeran defendidos por Cotoruelo, A. (1971).

(5) Los poco familiarizados con estas cuestiones básicas del Comercio Inter-nacional pueden leer la obra de Chacholiades, M. (1981).

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pecialmente, desde que la política expansiva de gasto público y decontrol monetario de USA ha provocado un encarecimiento delos tipos de interés y una apreciación del dólar que ha supuestoun incremento de los servicios de la deuda externa de los paísesendeudados con el exterior como es España (6). Pero ni aún así,podemos, en rigor, pronunciarnos en contra de la deuda externa,sobre todo si, la alternativa al ahorro externo, que es el ahorrointerno, reclama una remuneración todavía superior en un con-texto de inflación intensa aunque desacelerada como la española

(^)•Pero además de este argumento macroeconómico existe el mi-

croeconómico. Una situación de déficit en un producto cuandoentre el precio interior y el internacional existe una notable diver-gencia puede entrañar mucha más ineficiencia que una situaciónexcedentaria en la que el precio internacional y el de protección(superior al de equilibrio interno) no defieran mucho (8). En efec-to, en España, los excedentes acumulados a diciembre de 1982 delos principales productos excedentarios eran: aceite de oliva (152X 106 kg), alcohol (300 X 106 litros), carne congelada de vacuno(44 X 106 kg) y carne congelada de porcino (6 X 106 kg) (9). Puesbien, el diferencial de precios anuales medios interiores a interna-cionales, expresados en relación al precio interior, a lo largo delúltimo decenio y puestos al mismo escalón comercial (arancelequivalente de Haberler) eran del 0% para el porcino, uno de losprincipales productos causantes de los excedentes, en tanto queleche, maíz, azúcar y algodón, productos de los que somos cla-ramente deficitarios, han tenido un arancel equivalente, a lo largodel pasado decenio, de 65%, 30%, 40% y 35%, respectivamente.Tan sólo en el caso de la carne de vacuno, puede encontrarse unacorrespondencia entre su condición de producto excedentario con

(6) Sobre la deuda externa española es de destacar un trabajo reciente de Dela Dehesa, G. (1980).

(7) Este punto de vista lo mantienen economistas como Donges, J. (1985) oArgandoña, A. (1984).

(8) Para probar esta afirmación sugerimos al lector que plantee estas dos si-tuaciones alternativas en un diagrama y mida la ineficiencia a través de los exce-dentes económicos.

(9) Estos datos han sido facilitados recientemente por el actual Presidente delFORPPA y publicados en R.E.A. núm. 128. Arévalo, J. (1984).

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el diferencial de precios interior-internacional, ya que el arancelequivalente del pasado decenio se sitúa en torno al 50% (10).

También se suele criticar a la política proteccionista (políticade precios) por sus efectos sobre la inflación (11). Frente a locual, otros responden que, dada la diferencia de incremento deprecios agrarios y precios al consumo globales, la mayor culpa noes de la política de precios agrarios (12). Nuevo error. Ni la polí-tica de precios agrarios, ni la política agresiva de los sindicatos endemanda de reivindicaciones salariales son causa principal de lainflación, ya que, según hoy está bastante generalmente admitidoen la Comunidad Internacional de Economistas, una condiciónsuficiente para la existencia de inflación es el inadecuado controlde la oferta de dinero por parte de las autoridades monetarias, yuna condición necesaria para su no existencia es el adecuado con-trol de aquélla por parte de estas últimas (13). La política sindicalagresiva genera paro y costes sociales o ineficiencias que reducenel output real de la economía en relación con su output potencial.En relación con esta afirmación se podría replicar, apelando a laEconomía de Bienestar, que si las ineficiencias paretianas sonasignativas entre usos alternativos y suponen que todos los recur-sos de la economía se encuentran completamente empleados,^qué ineficiencia asignativa puede suponer el paro, derivado de ladistorsión en el mercado de trabajo, si vulnera la hipótesis básicaen la que se basa el concepto paretiano de eficiencia? Aún así,podría aceptarse que uno de los productos del mundo paretianofuese un bien de precio cero, en cuyo caso, el paro, debido a la

(10) Estos cálculos forman parte de una tesis doctoral, actualmente en curso,realizada por D. José Marfa Álvarez Coque y que tengo el honor de dirigir.

(11) Este punto de vista ha sido frecuente entre los Funcionarios TécnicosComerciales del Estado, y dio lugar a un artículo de Sumpsi, J. M. (1978), en elque se ofrecían métodos para estimar el impacto inflacionista de la politica deprecios.

(12) Estos argumentos corresponden a los Ministros de Agricultura y tambiéna las Organizaciones Sindicales Agrarias. No vamos a citar ningún texto concreto,léase simplemente la prensa cuando llegan las negociaciones FORPPA de preciosagrarios.

(13) Esta afirmación no es ni siquiera monetarista porque admite que otrosfactores como costes, expectativos, etc., puedan ser también factores inflaciona-rios pero reconoce la estrecha correlacibn existente y probada entre ambas magni-tudes. Friedman, M. (1956).

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distorsión del mercado de trabajo, podría considerarse como elresultado de una mala asignación en el recurso trabajo entre laproducción de bienes de precio positivo y la producción de unbien de precio nulo. La política de precios agrarios, por su parte,no genera paro, sino más bien al contrario, pero genera ineficien-cias que también contribuyen a reducir el output real con relaciónal potencial (14). Además, la financiación de los excedentes agra-rios incrementa el déficit público y el gasto público, los cuales sonconsiderados como nocivos y característicos de las economías oc-cidentales en la actual crisis económica mundial. El déficit públi-co, porque hace difícil el control de la inflación, y no porque éstano dependa básicamente del incremento de la cantidad de dinero,sino porque los gobiernos se resisten a aceptar los costes socialesque, a corto plazo, se desencadenarían como consecuencia de unrígido control de las disponibilidades líquidas que, coexistiendocon el déficit abultado y creciente del sector público, repercutiríaen una reducción del crédito disponible para el sector privado,generando así, ceteris paribus, reducción de la actividad econó-mica e incremento del paro. En cuanto al incremento del gastopúblico, éste se considera nocivo por su efecto crowding-out quese supone genera ineficiencias asignativas en los recursos emplea-dos por el sector público y privado al suponerse a este último máseficiente (15). Adviértase, que este concepto no es sustancialmen-te distinto (aunque no idéntico) al de la ineficiencia asignativaque hemos atribuido antes a la política de protección. La diferen-cia entre ambos radica en que el aspecto incremento de gastopúblico remite a una ineficiencia en la asignación de los recursosentre el sector público y el privado en un contexto de economíacerrada, en tanto que la ineficiencia asignativa a la que anterior-mente se aludió, derivada del proteccionismo agrario, se refiere ala ineficiente asignación de recursos en el contexto de una eco-nomía abierta.

(14) Las ineficiencias o costes sociales de la politica de precios agrarios hadado lugar a muchos estudios recientes como Bale, M. y Lutz, E. (1981), Lery, V.(1983) y en España Barceló, L. V. (1983).

(15) Sobre el concepto crowding-out pueden consultarse manuales de Ma-croeconomía como el Branson, W. H. (1981) o en España libros como Argando-ña, A. ( 1984) y artículos como Blundell-Wiguel, A. y Chauraqui, J. (1980).

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Resulta, pues, evidente, que la norma implícita que preside laelaboración de la política de precios agrarios en España es el lo-gro de la autosuficiencia. Autosuficiencia que, por otra parte, re-sulta difícil de lograr tanto en cereales secundarios como en le-guminosas y carnes, dadas las interrelaciones existentes. Peroaquí se suele acusar al modelo de ganadería intensiva que se haseguido en España propugnado por los norteamericanos para co-locar sus excedentes de cereales pienso (16). Parece obvio quedicha norma implícita ignora por completo las ganancias deriva-das de la división internacional del trabajo.

Claro, que existe un argumento inobjetable para perseguir ellogro de la autosuficiencia como objetivo de la política agraria yes el de la seguridad estratégica, objetivo que, por ser extraeco-nómico, queda fuera del campo de la ciencia económica en cuan-to a su valoración, aunque no en cuanto a los medios más ade-cuados para lograrlo. Así, un objetivo de reducir el consumo deun bien de importación por razones extraeconómicas puede nocuestionarse pero sí demostrarse que la mejor forma de lograrlo,en orden a la eficiencia y el bienestar, no es la protección exteriorsino el impuesto. Pero, en este caso concreto de logro de la auto-suficiencia, el medio óptimo sí que es la protección exterior (17).De hecho, en países como Suecia este objetivo ha sido tradicionaly relacionado indudablemente con su vocación de neutralidad.

VALORACIÓN DEL PROTECCIONISMO A LA LUZ DE LAACTUAL CRISIS ECONÓMICA MUNDIAL

Hasta aquí nos hemos limitado a señalar los errores que sole-mos cometer en la valoración de la política de protección, lo cualno significa que nuestro pronunciamiento sea ya definitivo contrala política de protección española, y tampoco, con más razón, dela CEE. Aún faltan aspectos relevantes por señalar y son aspectos

(16) Esta acusación la podemos leer en muchos trabajos de economistas agra-rios españoles, siendo uno de los más recientes de Sumpsi, J. M. (1983).

(17) Estos coiíceptos pertenecen a la teoría pura del Comercio Internacional ypara familiarizarse con ellos recomendamos un libro como el Chacholiades, M.(1978).

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que surgen o intensifican, precisamente, como consecuencia de lacrisis económica mundial.

En primer lugar, un posible efecto beneficioso de la políticade protección es proteger al mercado interior de las fuertes osci-laciones de precios mundiales ocurridas durante la década de los70. La literatura teórica sobre estos extremos en esta misma dé-cada ha sido muy abundante (18). En ella han participado eco-nomistas agrarios y no agrarios de los países anglosajones, y lasituación actual, permite ser relativamente optimista en cuanto ala posibilidad de medir válidamente en un futuro próximo losefectos de bienestar y redistributivos derivados de la estabiliza-ción de precios, tema sobre el que más adelante volveremos. Aúnasí, para un país pequeño como España la política de protección,enfrentada a una política librecambista, contiene una componen-te de beneficio debido a los retrasos que esta última provocaríaen el ajuste de la producción a lo largo de la curva de oferta alargo plazo, sin considerar, por el momento, el efecto sobre losconsumidores. Esta es, pues, una componente de beneficio quehabría que contraponer al coste de la protección.

Pero aún hay más. La teoría del second-best nos advierte deque la conveniencia de retirar una distorsión en la economía noresulta incontrovertible en presencia de otras distorsiones y, co-mo sabemos, distorsiones en la economía hay muchas y, sobretodo, en una economía como la española (19): la política de pro-tección al sector industrial, las imperfecciones de mercado, laspolíticas fiscales, etc. Ahora bien, no quisiéramos que se nos im-putara el cargo de apelar al second-best para justificar cualquiercosa en política, como, por ejemplo, la propia política de protec-ción agraria.

Existe, sin embargo, una distorsión en las economías occiden-tales y, especialmente en un país como España, que se ha hecho

(I8) Véase un pequeño Survey en Barceló. L. V. y García, J. M. (1982) y otrostrabajos allí no mencionados como el de Turnovsky, S. J., Shalit, H. y Schmitz,A. (1980) y Pope, R., Chavas, J. P. y Just, R. E. (1983), así como el libro de Just,R. E., Hueth, D. L. y Schmitz, A. (1982).

(19) EI concepto de second-best se encuentra en muchos manuales de Microe-conomía como Henderson, M. y Quandt, R. (1971), y se debe a Lipsey, R. G. yLancaster, K. L. (1956) y su relevancia para juzgar la política de precios de Espa-ña se señala por Gámir. L. (1980) en relación con la protección industrial.

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muy patente a partir del inicio de la crisis económica. Nos referi-mos al mercado de trabajo. El paro actual en casi todos los paísesy, especialmente en España, según han corroborado estudios re-cientes, es fundamentalmente de naturaleza neoclásica (20). Esdecir, hay una gran parte del paro que se debe a que el salario essuperior al de equilibrio y esa situación provoca un coste social alque antes de aludió. En esta situación, la eliminación de la pro-tección a la agricultura reduciría el volumen de producción y depoblación activa agrarias, y esa reducción de población activaagraria aumentaría el paro agrícola, lo que conduciría a un in-cremento del coste social provocado por la distorsión existentedel mercado de trabajo agrario y no agrario y por la eliminaciónde la distorsión existente en la protección a la agricultura (21). Elque pueda medirse este incremento de Coste Social en el mercadode trabajo agrario, se legitima, no sólo por las interrelacionesexistentes entre las medidas de los costes sociales (provocadospor las distorsiones en los mercados de inputs) en estos mercadosy en el mercado de productos con ellos producidos (22), sinotambién, recuérdese, por la consideración de bien de precio nuloque supone la existencia de paro anteriormente realizada.

Es decir, que a la componente de coste social de la protecciónya tenemos no uno sino dos componentes de beneficio que habríaque valorar: la estabilización y la reducción del paro. ^Cuál seríael resultado final? Pregunta difícil de contestar, si no se investigadebidamente. El resultado de la investigación, que tendrá queapoyarse necesariamente en la Welfare Applied Economics a pe-sar de las continuas críticas y rehabilitaciones a que ha sido so-metida y sigue sometiéndose (23), será, probablemente, que debeexistir un cierto grado de protección óptimo que quizá resulteinferior al actual de la CEE y de España, pero que deberá existiren cierto grado (24).

(20) Véase el trabajo de Viñals, J. (1982).(21) Véase el reciente trabajo de Rousslang, A. J. y Joung, P. M. (1984).(22) Véase Wisecarver, D. (1974).(23) Véase la revisibn de Curry, J. M., Murphy, J. A. y Schmitz, A. (1971) y

las recientes de Pope, R. E., Chavas, J. P. y Just, R. (1983), así como los crucialestrabajos de Willig, R. D. (1976), Hausman, J. (1981) y Mc Kenzie, G. W. y Pear-ce, I. F. ( 1982).

(24) Este tema se aborda en la tesis doctoral que actualmente dirijo de García,J. M.

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Aquellos economistas que creen en que la economía de mer-cado es capaz de proveer una eficiente asignación de los recursosdeberían reclamar la desaparicibn de todas las distorsiones de laeconomía y en particular las dos fundamentales que han sido dis-cutidas: la del mercado de trabajo y la política de protecciónagraria (cuando esta última vaya más allá de contrarrestar losnegativos efectos de la inestabilidad de precios). Pero desde luegosimultáneamente. Lo que no se puede científicamente admitir, esque deba desaparecer una (la de protección agraria) sin hacerlo laotra (la del mercado de trabajo).

Adviértase, que hasta aquí todo el razonamiento se ha reali-zado en términos de eficiencia que es un objetivo relativamenteincontrovertido. Sin embargo, todo ciudadano y todo país tienederecho, en función de su ideología, a preocuparse tanto comoquiera por la equidad. Llegamos aquí a un punto técnica e ideo-lógicamente espinoso. Desde finales de los sesenta han surgidonuevos conceptos de equidad que, siguiendo la tradición de Rob-bins de liberar a la economía de las comparaciones interpersona-les de utilidad, conducen a definiciones que apenas tienen nadaque ver con que una distribución de la renta sea más o menosigualitaria (25). Aquí se sostiene el criterio de la equidad basadoen la mayor o menor igualdad en la distribución de la renta, cosaa la que tenemos derecho, como derecho tienen los oponentes ano aceptarlo.

Pues bien, la política de precios tiene un efecto equitativo enel sentido de equiparar la renta per cápita del sector agrario conla del no agrario (posición agraria tradicional), aspecto éste quese ha esgrimido hasta la saciedad pero que a nuestro juicio esirrelevante (26). La política de precios también provoca redistri-buciones entre los agricultores, tema este también estudiado porla literatura americana e inglesa y que, en el caso de España, nocabe duda, de que favorece más a los grandes terratenientes que a

(25) Véase el trabajo de Barberá, S. 91978) o de Barceló, L. V. (1982) endonde se expone la deGnición de Foley (1967). Véase también el clásico Robbins,L. (1938).

(26) A esta posición se la denomina aposición agrarista tradicional» Barceló,L. V. et alia (1984).

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los pequeños campesinos (27), pero que también nos parece irre-levante, puesto que afirmar eso no nos dice nada acerca de loscoeficientes de Gini o de Atkinson con y sin política de precios,cálculos no realizados aún en España, aunque sí en otros países(28). Finalmente, también parece que resulta inequitativa para losconsumidores, ya que afecta más a los más pobres que tienen unporcentaje de gastos en alimentación mayor.

Todos estos aspectos nos parecen parciales y por lo tanto irre-levantes, ya que lo fundamental sería averiguar el impacto sobrela redistribución interpersonal de la sociedad en su conjunto (29).Aspecto éste que no ha sido todavía investigado hasta donde al-canza nuestro conocimiento. Si el resultado fuese que la políticade protección agraria resulta equitativa para la sociedad en suconjunto (como al parecer ocurre en España), ésa sería una nuevacomponente de beneficio que habría que integrar en el balancedefinitivo (30). El resultado final permitiría realizar una adecuadavaloración de las políticas pasadas e incluso, por qué no, entraren el tema de los niveles óptimos de protección. Todo ello, insis-timos, en el caso de que se mantenga la distorsión existente en elmercado de trabajo, ya que, en caso contrario, la redistribucióndebería realizarse por otra vía distinta a la de la protección agra-ria, que no puede ser otra que la fiscal, digan lo que digan loseconomistas de la óferta, ya que, según nuestra argumentación, elresultado final sería la determinación del óptimo social, conside-rados conjuntamente los objetivos de eficiencía y equidad.

Y.a crisis energética y la política agraria

No cabe duda de que si terminara aquí la exposición acercadel papel de la política agraria en países óccidentales, en presen-

(27) A esta posición la Ilaman «posición agrarista moderna» Barceló, L. V. etalia (1984).

(28) Véase davey, T. E. et alia (1972). En cuanto a los coeficientes citadosvéase Sen, A. (1973) y Atkinson, A. (1970).

(29) Esta perspectiva se reivindica por primera vez en el trabajo de Barceló, L.V. (1982).

(30) Esta integración puede hacerse bien aditivamente a través de la «rentaequivalente» de Atkinson, A. (1970) o bien a partir de la función de bienestarsocial de King, M. A. (1983). En España el^efecto global se revela equitativo deacuerdo con los resultados de la Tesis Doctoral de García, J. M. que dirijo.

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cia de la actual crisis, se estaría pasando por alto un aspecto, sinduda importante, de la crisis económica actual, que, a juicio demuchos colegas, fue el factor desencadenante y que, en cualquiercaso, tiene importante incidencia sobre el sector agrario. Nos re-ferimos, naturalmente a la crisis energética y al encarecimiento delos inputs energéticos de los que las agriculturas modernas resul-tan altamente dependientes (31). Pero esta cuestión, que es sinduda relevante para la agricultura lo es también y, quizá con másintensidad, para la industria. La teoría económica nos dice quelas empresas reaccionarán sustituyendo los factores encarecidospor los relativamente abaratados. Y eso se producirá o se estaráproduciendo ya, con mayor o menor retraso, toda vez que lasfunciones de producción de la agricultura tampoco permiten sus-tituciones inmediatas de las técnicas productivas. Es decir, queexisten rigideces putty-clay (32). Las rigideces no siempre son de-bidas al carácter putty-clay de las técnicas productivas, sino quetambién existen otras, como las tantas veces señaladas costes dereclutamiento y formación del personal especializado en el uso deciertas máquinas, etc. En cualquier caso, el aspecto putty-clay esfundamental en agricultura. En efecto, si se sustituyó trabajo portractores y cosechadoras cuando la relación de precios de los fac-tores lo aconsejó, ahora resulta difícil deshacerse de tractores ycosechadoras utilizadores de energía encarecida, debido a que to-do el sector, prácticamente, se encuentra en esa situación deabundancia relativa de tractores y cosechadores, y a los agriculto-res les resultaría difícil de admitir que los valores residuales detales activos fueran tan bajos, que la amortización implícita fueratan rápida, o que el valor actualizado de los bienes de capital enel momento de su compra se revele «ex-post» como inferior alprecio de compra.

Se ha señalado que el encarecimiento de los inputs energéticossupone: a) una crisis de rentas agrarias (33) y b) una crisis de la

(31) Los dos trabajos españoles más notables en este sentido son los de Nare-do, J. M. y Campos, P. (l980) y Sumpsi, J. M. et alia (1982).

(32) EI concepto de puttyclay puede verse en el libro español de Rojo, L. A.(1978).

(33) Véase el editorial de Pnpeles de Economía Españo[a, núm. 16, y el traba-jo de Pérez Blanco, J. M. (1983).

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agricultura moderna (34). A la primera de estas dos cuestionesnos vamos a referir a continuación y, a la segunda, nos referire-mos más adelante cuando pasemos a discutir la política de estruc-turas que tanto predicamento tiene en los países europeos, más enel ámbito de los deseos que de la realidad.

En cuanto a la «crisis de rentas» habría que decir, con todorespeto hacia los agricultores, que la crisis energética ha supuestouna reducción de la renta de todos los países dependientes delpetróleo. Es como un impuesto que han tenido que pagar a laOPEP, y ha afectado, y es lógico que así sea, a todos los ciuda-danos. Claro, que aquí la política económica, y también la agra-ria, puede provocar una redistribución de ese impuesto a travésde diversas medidas. En particular, podría incrementarse el vo-lumen de subvenciones a los input ŝ energéticos utilizados por laagricultura. Esto no queda fuera de lo que antes hemos denomi-nado política de protección, pero, sin embargo, tendría una re-percusión menos negativa que el intentar paliar el problema ele-vando los precios agrarios. En efecto, la teoría de las distorsionesdomésticas nos enseña que, cuando se trate de corregir una dis-torsión, lo más conveniente es ir a la fuente generadora de lamisma y no introducir otra distorsión que, para mitigar los efec-tos de la primera, generará mayores ineficiencias (35). En reali-dad, el encarecimiento de los inputs energéticos resulta efectiva-mente una distorsión de origen externo, una modificación mono-polística de la Relación Real de Intercambio que incide sobre lautilización de factores y sobre las rentas. Por lo tanto, pareceatinado contrarrestarla con subvenciones a su empleo. Sin em-bargo, no parece muy adecuado discriminar entre sectores (agra-rio-no agrario) ni entre subsectores (dentro del sector agrario).Ahora bien, si, como predicen algunos economistas que se ocu-pan del tema, el fenómeno de encarecimiento de la energía nosólo obedece a la decisión OPEP, sino que tiene una tendencianatural a proseguir (36), nos inclinamos a que las subvenciones

(34) Véase el trabajo de Sumpsi, J. M. et alia (1982).(35) Estos conceptos de teoría pura del Comercio Internacional pueden con-

sultarse en Chacholiades, M. (1981).(36) Por ejemplo, Sumpsi, J. M. et alia, (1982).

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sean transitorias para que no frenen los procesos de adaptaciónque las explotaciones tendrán que afrontar.

La política de estructuras a la luz de las nuevas teorías y losnuevos datos introducidos por la crisis económica

No cabe duda de que, dentro del análisis del papel de la polí-tica agraria de los países occidentales en el contexto de crisis eco-nómica mundial, resulta obligado referirse no sólo a la política deprecios, sino también a la política de estructuras, a la que tantorespeto tenemos los europeos que invidiamos a las grandes explo-taciones norteamericanas o australianas. A la altura de 1985 unpronunciamiento acerca de la política de estructuras (o de la deregadío o de la de crédito) debe de tener en cuenta dos tipos deconsideraciones: a) el desarrollo de la teoría y b) la modificaciónde ciertos datos exógenos como la crisis energética.

En cuanto al desarrollo de la teoría, tanto si se tiene la visiónde que ésta avanza en un proceso superador de carácter poppe-riano, como si se es más escéptico y relativista y se conceptúaaquélla como un paradigma petrificado que, sólo a veces, recibeel impacto o reto de paradigmas alternativos, es necesario realizarun esfuerzo de estar al día y de reflexión interna para poderautoafirmar o, en su caso, evolucionar hacia una posición que auno le acerque más a su verdad, qué duda cabe, subjetiva.

En orden a fijar ideas, ni siquiera podemos partir de un con-cepto unitario e inequívoco de qué se tiende por política estructu-ral. De hecho, ésta se plantea de forma muy distinta en los paísesdesarrollados y en los subdesarrollados. Pero incluso ateniéndo-nos sólo a los primeros, también existen diferentes enfoques. Alobjeto de ser expeditivos, vamos a aceptar que la política de es-tructuras parte de la base de que el tamaño de las explotacionesexistenteŝ no es el óptimo económicamente, en el sentido de si-tuar a las empresas agrarias en el punto mínimo de la curva decostes totales medios de largo plazo (37),.y que, en áreas geográ-ficas como Europa, el tamaño real se sitúa por debajo del tamaño

(37) Este concepto es el que nos ofrecen recientes libros de economía agrariaanglosajona como Ritson, C. (1977) y Hill, B. E. y Ingersent, K. A. (1975).

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óptimo. Sobre esta base, en la CEE, aunque defendida con entu-siasmo desde la publicación del Plan Mansholt, la política de es-tructuras ha sido aplicada con gran lentitud debido, entre otrasrazones, a las limitaciones presupuestarias. Los mecanismos deactuación de la política de estructuras han sido dos: 1) Medidasencaminadas a reducir el número de agricultores y 2) Medidasencaminadas a aumentar el tamaño de la explotación (38).

Dejando aparte las medidas del primer tipo, de las que existegran variedad y son, por otra parte, conocidas, dentro de nuestralínea argumental, necesitamos poner énfasis en las del segundogrupo, en donde cabe incluir todas aquéllas implicadas en el pro-ceso de identificación de las explotaciones «económicamente via-bles». Una vez identificadas, se les conceden apoyos para la ad-quisición de superficie y la inversión en edificio y equipos. Puesbien, todo este planteamiento descansa en la capacidad de deter-minación de las explotaciones «potencialmente viables» lo queimplica, a su vez, un juicio acerca de su actual ineficiencia eco-nómica. En algunos trabajos recientes de la literatura económicaagraria anglosajona, se ha llegado a cuestionar la posibilidad dedeterminar la ineficiencia de un agricultor simplemente a partirde datos y estudios de tipo estructural y contable (39). El proble-ma de la determinación reside en la incertidumbre y en los costesde información, que impiden, prácticamente, que la ineficienciade un agricultor pueda ser percibida por un observador exterior.No podemos detenernos aquí en toda esta interesante y trascen-dental discusión teórica. Tan sólo enunciar dos conclusiones enrelación al tema que nos ocupa: 1) más que existir un tamañoóptimo de explotación en cada sistema agrario y para cada orien-tación productiva, existirá una distribución de tamaños óptimos,y 2) el funcionario, observador exterior, difícilmente va a poderjuzgar la eficiencia de un agricultor. De aquí, que las compara-ciones basadas en estudios de costes no revelen nada acerca de laexplotación. En todo caso revelarían el «estado de la profesióncontable», como ha comentado M. Friedman (40).

(38) Clasificación de Ritson, C. (1977).(39) Véase el trabajo de Passour, E. C. (1982).(40) Citado por Passour, E. C. (1982).

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Ante estas desconcertantes conclusiones, sobre todo para to-dos aquellos que posean un gran afán intervencionista, el «princi-pio del superviviente» de Alchain (41) consiste en juzgar sobre labase de los resultados. Dicho principio ha sido utilizado por al-gunos autores como Stiegler, como un enfoque útil en el análisisde las economías de escala y el tamaño de las empresas (42). Laconclusión fundamental es que la competencia entre diferentestamaños de empresa tamiza a las más eficientes y, si a lo largo deltiempo, subsisten las de diferentes tamaños, ello constituye unaprueba de que poseen costes análogos. Los análisis de las econo-mías de escala, basados en el «principio de las supervivientes»pueden proveer información útil en cuanto a predecir cambiosinminentes en el sector agrario. Así, los censos agrarios tanto deUSA y RU, como los de España, han revelado hasta ahora unatendencia hacia explotaciones de mayor tamaño. Pero, asimismo,el censo agrario español reveló, una reducción del tamaño enciertas regiones españolas como el regadío valenciano (proceso dedisgregación), en un escenario general caracterizado por un pro-ceso de concentración. Si la agricultura tradicional no implicabala irracionalidad económica de los agricultores (supuesto hoy ge-neralmente aceptado pero que no lo era tanto antes de Schultz),como tampoco fue irracional su crisis y transformación en unaagricultura moderna, el proceso de disgregación de agriculturas,como la valenciana de regadío, tampoco será irracional. Factorescomo la inexisteñcia de economías de escala apreciables en lasorientaciones productivas dominantes, el sistema Agricultura aTiempo Parcial, la presión demográfica y quizá otros más, debenjustificar la racionalidad del proceso (43). En cuanto al impactode la crisis energética, ésta resulta de gran importancia, toda vezque podrá llegar a provocar la «crisis de la agricultura moderna»,como antes hemos mencionado, basada en la utilización de inputs(compras de fuera del sector) fuertemente encarecidos a conse-cuencia de la crisis y que, previsiblemente, seguirán encareciéndo-

(41) Principio atribuido a Alchian en el trabajo de Passour, E. C. (1982).(42) Citado por Passour, E. C. (1982).(43) Véase Barceló, L. V. et aGa ( 1984). En cuanto a la racionalidad de la

agricultura tradicional véase Schultz, T. W. (1969).

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se en un futuro. Si, tras la crisis de la agricultura tradicional, lasustitución de trabajo por capital se realizó con mayor rapidez yfacilidad en las explotaciones grandes, la adaptación a la crisis dela agricultura moderna podría resultar más fácil (todavía es pre-maturo el afirmarlo) para explotaciones medianas o pequeñas.En algunos trabajos norteamericanos parece haberse detectadouna mayor facilidad de adaptación de las explotaciones grandes yde las pequeñas, con relación a las medianas (44). Pero, a nuestrojuicio, en este campo, falta mucho por investigar y, en esa inves-tigación, hay que hacer un buen trabajo de campo, centrado enlos distintos sistemas agrarios, no ya de cada país, sino, incluso,dentro de un mismo país, de cada región con un determinado yrelativamente homogéneo tipo de agricultura.

Este conjunto de consideraciones teóricas, nos inducen aadoptar una posición de gran cautela a la hora de ofrecer unasbases para una política estructural, en un mundo de informaciónescasa y costosa y con grandes incertidumbres, incluidas, funda-mentalmente, la idoneidad de los tamaños de explotación paraadaptarse a los nuevos datos introducidos por la crisis energética.

(44) Véase Tweeten, L. G. (1980).

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