POLITICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS

Daniel Martini,Promotor de Justiça.

Master Direito Ambiental Internacional – CNR – ROMA/ITÁLIA -2008/2009;

Doutorando em Direito Ambiental – Universidade de Roma3/ITÁLIA – 2008/2012

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• CF:• Art. 21. Compete à União:• XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos

hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;(Regulamento)

• LEI Nº 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE 1997. Institui a PolíticaNacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional deGerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o incisoXIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Leinº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº7.990, de 28 de dezembro de 1989.

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FUNDAMENTOS• Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes

fundamentos:• I - a água é um bem de domínio público;• II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;• III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o

consumo humano e a dessedentação de animais;• IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo

das águas;• V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política

Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;

• VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

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• Usos prioritários da água: consumo humano e dessedentaçãode animais (artigo 1º, III, da Lei das Águas).

• Competência privativa da União instituir diretrizes para o SB(art. 21, XX, da CF).

• Competência comum dos entes federativos promoverprogramas de saneamento básico (art. 23, IX, da CF)

• Propriedade das águas: União (20,III) e Estados (26,I)

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Lei Federal nº 9433/97Art. 1º - A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes

fundamentos:III – em situação de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o

consumo humano e a dessedentação de animais.Art. 21. Compete à União:

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

Art. 20. São bens da União:III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a

território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,

ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

- Por muito tempo, a propriedade serviu parasatisfazer interesses particulares, inclusive notocante às águas

- CC/16, art. 526: “a propriedade do solo abrangea do que lhe está superior e inferior, em toda aaltura e em toda a profundidade úteis ao seuexercício, não podendo, todavia, o proprietárioopor-se a trabalhos que sejam empreendidos auma altura ou profundidade tais, que não tenhaele interesse algum em impedi-los”

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- Lei das águas: “a água é um bem de domínio público”(art. 1º, I, da Lei n. 9.433/97) – BEM DE USO COMUMDO POVO – NÃO É BEM DOMINICAL

- A nova Lei, portanto, cristalizou a disciplinaconstitucional, estando compatível com ela

- Depois dessa lei, doutrina passou a reconhecer aextinção da propriedade privada sobre as águas: Graf(2003, p. 56), Rebouças (2003, p. 43), Canotilho e Leite(2007, p. 295), Quadros da Silva (1998, p. 81), LemeMachado (2002, p. 26), Farias (2005, p. 397), Santilli(2003, p. 650), Nunes (2002, p. 197), Granziera (2001,p. 77), Mancuso (2005, p. 62), Passos de Freitas (2003,p. 20).

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- Código Civil de 2002: repetiu a regra geral do art. 526 doCC/16 em seu art. 1.229

- Inovou, porém, no artigo seguinte: “A propriedade dosolo não abrange as jazidas, minas e demais recursosminerais, os potenciais de energia hidráulica, osmonumentos arqueológicos e outros bens referidos porleis especiais” (art. 1.230)

- Por que não estão as águas?- Onde entram as águas, se é que se enquadram?- “Outros bens referidos por leis especiais”. No caso, art.

1º, I, da Lei n. 9.433/97

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- Possui direito a indenização o antigo proprietário daágua?

- Proprietário anterior fez um açude, por exemplo, e, após88, não é mais proprietário da água, tendo, além disso,que pagar por ela!

- LEME MACHADO: sim, há direito adquirido, que lheconfere pretensão indenizatória. Mas não sustenta que odireito adquirido assegura domínio privado

- Tese é forte, sobretudo com viés de justiça- Porém, uma questão prática sob a ótica da justiça

social: o Estado teria como suportar todas asindenizações no país?

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- Juridicamente:1. A CF/88 é fruto do poder constituinte originário, que é

inaugurador de uma nova ordem jurídica. Não prevalecedireito adquirido, pois inicial, autônomo e ilimitado(Canotilho)

2. O antigo proprietário agora é apenas detentor do direitode uso das águas, e desde que obtida a outorga

3. Mesmo que houvesse direito indenizatório, ocorreu aprescrição quinquenal

4. Ressalva: não corre prescrição contra incapazes(menores de 16 anos ou deficientes que recebemimóveis por herança)

5. Não há notícia de ação indenizatória proposta

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DOS INSTRUMENTOS• Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:

• I - os Planos de Recursos Hídricos;• II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos

preponderantes da água;• III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;• IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;• ...

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DOS PLANOS DE RECURSOS HÍDRICOS• Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento

compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:

• I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;• II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de

modificações dos padrões de ocupação do solo;• III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e

qualidade, com identificação de conflitos potenciais;• IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos

hídricos disponíveis;• V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados,

para o atendimento das metas previstas;• VI - (VETADO)• VII - (VETADO)• VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;• IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;• X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos

hídricos.• Art. 8º Os Planos de Recursos Hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por

Estado e para o País.

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DO ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE ÁGUA EM CLASSES, SEGUNDO OS USOS PREPONDERANTES DA ÁGUA

• Art. 9º O enquadramento dos corpos de água em classes,segundo os usos preponderantes da água, visa a:

• I - assegurar às águas qualidade compatível com os usos maisexigentes a que forem destinadas;

• II - diminuir os custos de combate à poluição das águas,mediante ações preventivas permanentes.

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• Art. 10. As classes de corpos de água serãoestabelecidas pela legislação ambiental.

• “Estabelecer” significa:

• 1ª fase: dar as características de cada classe;

• 2ª fase: constatar as características existentes em um corpohídrico, propor as metas (usos queridos) e classificar na classedevida.

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RESOLUÇÃO No 430, DE 13 DE MAIO DE 2011Dispõe sobre as condições e padrões de lançamento de efluentes, complementa e altera a

Resolução no 357, de 17 de março de 2005, do Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA.

• Art. 5o Os efluentes não poderão conferir ao corpo receptorcaracterísticas de qualidade em desacordo com as metasobrigatórias progressivas, intermediárias e final, do seuenquadramento.

• § 2o Para os parâmetros não incluídos nas metas obrigatóriase na ausência de metas intermediárias progressivas, ospadrões de qualidade a serem obedecidos no corpo receptorsão os que constam na classe na qual o corpo receptor estiverenquadrado.

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Resolução Conama 357/2005

• DA CLASSIFICAÇÃO DOS CORPOS DE ÁGUA• Art.3o As águas doces, salobras e salinas do Território

Nacional são classificadas, segundo a qualidade requerida para os seus usos preponderantes, em treze classes de qualidade.

• Parágrafo único. As águas de melhor qualidade podem ser aproveitadas em uso menos exigente, desde que este não prejudique a qualidade da água, atendidos outros requisitos Pertinentes.

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Resolução Conama 357/2005

• Das Águas Doces• Art. 4o As águas doces são classificadas em:

• I - classe especial: águas destinadas:• a) ao abastecimento para consumo humano, com

desinfecção;• b) a preservação do equilíbrio natural das comunidades

aquáticas; e,• c) a preservação dos ambientes aquáticos em unidades de

conservação de proteção integral.

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Resolução Conama 357/2005• II - classe 1: águas que podem ser destinadas:• a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento

simplificado;• b) a proteção das comunidades aquáticas;• c) a recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e

mergulho, conforme• Resolução CONAMA no 274, de 2000;• d) a irrigação de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se

desenvolvam rentes• ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de película; e• e) a proteção das comunidades aquáticas em Terras Indígenas.

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Resolução Conama 357/2005• III - classe 2: águas que podem ser destinadas:• a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento

convencional;• b) a proteção das comunidades aquáticas;• c) a recreação de contato primário, tais como natação, esqui

aquático e mergulho, conforme• Resolução CONAMA no 274, de 2000;• d) a irrigação de hortaliças, plantas frutíferas e de parques,

jardins, campos de esporte e lazer,• com os quais o publico possa vir a ter contato direto; e• e) a aquicultura e a atividade de pesca.

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Resolução Conama 357/2005

• IV - classe 3: águas que podem ser destinadas:• a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento

convencional ou avançado;• b) a irrigação de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras;• c) a pesca amadora;• d) a recreação de contato secundário; e• e) a dessedentarão de animais.• V - classe 4: águas que podem ser destinadas:• a) a navegação; e• b) a harmonia paisagística.

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• V - classe 4: águas que podem ser destinadas:• a) a navegação; e• b) a harmonia paisagística.• ÁGUAS SALINAS (art. 5º)• ÁGUAS SALOBRAS (art. 6º)

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DA OUTORGA DE DIREITOS DE USO DE RECURSOS HÍDRICOS

• Art. 12. Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos:• I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final,

inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;• II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;• III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não,

com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;• IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;• V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de

água.• § 1º Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em regulamento:• I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais,

distribuídos no meio rural;• II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes;• III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes.

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• Estado autoriza particular a usar a água• Usos insignificantes: independem de outorga• Natureza vinculada e discricionária:1.Se uso for vedado, outorga deve ser indeferida;2.Do contrário, faculdade na concessão;3.Porém, será obrigatória a concessão de uso

prioritário, se não houver outra forma de satisfazê-lo. Mas se qualidade nociva da água, não se concede.

• Para Wellington Pacheco Barros, é contrato administrativo“sui generis”.

• Diz ele que a Lei n. 9.433/97 não prevê a natureza jurídica.

• De fato, quem prevê é a Lei n. 9.984/2000, que institui a ANA, eque dispõe ser autorização (art. 4º, IV).

IN MMA 4/2000 - XVI Outorga de Direito de Uso de Recursos Hídricos: atoadministrativo, de autorização, mediante o qual o Poder Públicooutorgante faculta ao outorgado o direito de uso de recurso hídrico, porprazo determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivoato;

• E as características são típicas do ato administrativo. • Sua revogação ou suspensão se dão na forma da lei

(art. 15 da Lei n. 9.433/97), permanecendo a possibilidade de revogação por interesse público.

• O ato administrativo é unilateral. O interessado pede a outorga e recebe-a ou não. As condições que forem a ela impostas não podem ser recusadas.

• Se fosse contrato, poderiam ser discutidas e modificadas as condições da outorga.

• No contrato há acordo de vontades e obrigações recíprocas, o que não é o caso da outorga.

• É ato administrativo de natureza vinculada e discricionária

• Se o uso pretendido for vedado, a outorga deve ser indeferida

• Do contrário, há faculdade do poder público na concessão• Mas há um caso em que DEVE ser deferida: quando o

pedido é destinado ao consumo humano ou dessedentação de animais, e não há outras formas de satisfação desses usos prioritários.

• Não deve ser outorgada, porém, se for de qualidade nociva. Usa-se, então, carro-pipa ou algo do gênero

• Não é só a captação de água de um manancial, mas igualmente o despejo de esgoto e demais líquidos ou gasosos, tratados ou não (art. 12).

• Também aproveitamento de potenciais hidrelétricos e outros usos que alterem o regime, quantidade ou qualidade da água existente em um corpo d’água (art. 12).

• Independem de outorga, conforme regulamento, os usos insignificantes (art. 12, § 1º).

• O que é regulamento para esse fim? Lei não fala expressamente.

• Porém, compete ao CB propor ao CNRH ou CERH os volumes de pouca expressão para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga (art. 38, V).

• E compete ao CNRH deliberar sobre questões que tenham sido encaminhadas pelos CB (art. 35, IV).

DA COBRANÇA DO USO DE RECURSOS HÍDRICOS

• Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva:• I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário

uma indicação de seu real valor;• II - incentivar a racionalização do uso da água;• III - obter recursos financeiros para o financiamento dos

programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.

• Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos aoutorga, nos termos do art. 12 desta Lei.

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• Outorgado o uso, deve haver cobrança para:1. Dar ao usuário real valor do bem;2. Incentivar racionalização do uso (“Um processo de

utilização racional da água não pode prosperar sem recursos adequados para a construção, planejamento e operação de sistemas hídricos de informação e utilização adequada dos recursos hídricos” (FARIAS, p. 394);

3. Obter recursos para desenvolver ações na área de proteção das águas.

• Princípio do poluidor-usuário-pagador (agricultura 70%, em detrimento de outros usos) fundamenta a cobrança –internalizar as externalidades....

Cômitês de Bacia: sugere valor ao Conselho(art. 38, VI)

Agências de Água: propõe ao CB valores a serem cobrados e pode arrecadar por delegação

do outorgante (art. 44, III e XI, “b”)

Conselho Estadual ou Nacional: decide valor(art. 35, IV)

• A cobrança, não implementada antes da Lei n. 9.433/97, estava prevista no Código de Águas (art. 36)

• O Código Civil atual dispõe: “o uso dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencem (art. 103)

• Há outros exemplos de bens públicos utilizados e pagos, caso dos pedágios.

• Caso das águas:1. Não é imposto: este não leva em consideração as

vantagens particulares, presentes na cobrança pela água2. Não é taxa: pois não se está diante do exercício do poder

de polícia (taxa de polícia) ou da utilização de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (taxa de serviço)

3. Não é contribuição de melhoria: pois não há obra pública cujo custo deva ser atribuído à valorização de imóveis beneficiados

4. É PREÇO PÚBLICO: parte das receitas originárias, já que sua fonte é a exploração do patrimônio público

• Lei 9.433/97. Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados:...

• Lei estadual n. 10350/94. Art. 32 - Os valores arrecadados na cobrança pelo uso da água serão destinados a aplicações exclusivas e não transferíveis na gestão dos recursos hídricos da bacia hidrográfica de origem:...

BACIA HIDROGRÁFICA: unidade de planejamento

• A bacia hidrográfica é a unidade físico-territorial deplanejamento

- É uma regra que delimita o espaço de planejamento daspolíticas hídricas

- Qual é a finalidade? Estabelecer um espaço adequado para omelhor gerenciamento da água

- Qual o modo? Estabelecer os contornos territoriais em tornoda bacia hidrográfica

- É na bacia hidrográfica que vai atuar o Comitê de Bacia.

FUNDAMENTOS DA PNRH:BACIA HIDROGRÁFICA: unidade de planejamento

CONCEITO DE BACIA HIDROGRÁFICA

• A Lei não define, mas os glossários técnicosdefinem como “a área de drenagem de umcurso de água ou lago”

• Cursos d’água: principal e tributário

• Não se confunde com bacia hidrogeológica(aquíferos)

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DOS COMITÊS DE BACIA HIDROGRÁFICA

• Art. 37. Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área deatuação:

• I - a totalidade de uma bacia hidrográfica;• II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água

principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou• III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.• Parágrafo único. A instituição de Comitês de Bacia

Hidrográfica em rios de domínio da União será efetivada porato do Presidente da República.

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FUNDAMENTOS DA PNRH:GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA

• A gestão da água tem de ser descentralizada e participativa

- Qual é o fim? Promover a democracia e a cidadania- Qual o modo? Essa norma não estabelece, mas a Lei n.

9.433/97 prevê regras associadas (como ao disciplinar os Comitês de Bacia)

- O princípio da participação decorre, no plano constitucional, do art. 225 da CF, quando diz que incumbe à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para esta e as futuras gerações. Institucionaliza a participação popular como elemento integrante das políticas públicas ambientais, em sua definição, gestão e fiscalização.

FUNDAMENTOS DA PNRH:GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA

- O Comitê tem funções, que, analogicamente, pode-se dizer executivas, legislativas e judiciais.

1. Executivas: promover debate das questões pertinentes à água e articular a atuação das entidades intervenientes, dentre outras

2. Legislativas: aprovar o Plano de Recursos Hídricos por bacia, sugerir ao Conselho os valores a serem cobrados (após virá uma deliberação “legislativa”), dentre outras

3. Judicial: arbitrar, em primeira instância, os conflitos ligados aos recursos hídricos

• Art. 38. Compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação:

• I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;

• II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;

• III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;• IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir

as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;• V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos

Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;

• VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;

• VII - (VETADO)• VIII - (VETADO)• IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso

múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

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FUNDAMENTOS DA PNRH:GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA

- Comitê é composto por representantes do poder público (nos três níveis), dos usuários e das entidades civis com atuação na bacia

- Os representantes do poder público não podem exceder à metade (no RS: governo 20%, demais 40% cada (usuários e população, inclusive do Legislativo) – art. 14 da Lei n. 10.350/94)

- Problema: todas as decisões dos CB estão sujeitas a recurso para o Conselho

- Os Conselhos podem ser compostos, e são, por maioria oriunda do poder público

GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA

- Os principais órgãos do SNGRH são os Comitês, as Agências de Águas e os Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos

- Os Comitês de Bacia estão no primeiro nível de administração dos RH. Para exercer suas competências, contam com as Agências

- Uma Agência pode atender um ou mais Comitê, e sua criação depende de autorização do Conselho

• DAS AGÊNCIAS DE ÁGUA

Art. 41. As Agências de Água exercerão afunção de secretaria executiva do respectivoou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica.

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• LEI No 9.984, DE 17 DE JULHO DE 2000.Dispõe sobre a criação da Agência Nacional deÁguas - ANA, entidade federal deimplementação da Política Nacional deRecursos Hídricos e de coordenação doSistema Nacional de Gerenciamento deRecursos Hídricos, e dá outras providências.

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FUNDAMENTOS DA PNRH:GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA

- A Agência é a Secretaria Executiva do Comitê- A gestão hídrica depende de informações e

conhecimentos multidisciplinares- Os membros do Comitê não são necessariamente

técnicos- Para que possam decidir com precisão, dependem da

interpretação e tradução dos dados técnicos, o que faz aAgência

- Os atos da Agência são técnicos; os do Comitê sãopolíticos. Na sociedade de risco, as deliberações sãofruto de decisões políticas, como regra

DAS AGÊNCIAS DE ÁGUA• Art. 44. Compete às Agências de Água, no âmbito de sua área de atuação:• III - efetuar, mediante delegação do outorgante, a cobrança pelo uso de recursos

hídricos;• X - elaborar o Plano de Recursos Hídricos para apreciação do respectivo Comitê de Bacia

Hidrográfica;• XI - propor ao respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica:• a) o enquadramento dos corpos de água nas classes de uso, para encaminhamento ao

respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio destes;

• b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos;• c) o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos

hídricos;• d) o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

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