aspectos relevantes da improbidade

administrativa

Ministro Castro Meira

II Encontro de Corregedorias do Poder Executivo Federal

Brasília/DF, 30 de maio de 2012

"A corrupção dos governantes quase sempre começa com a corrupção dos seus princípios”.

Barão de Montesquieu

1. Bases históricas da corrupção no Brasil.

A corrupção brasileira deriva, basicamente, do patrimonialismo ibérico.

O Brasil como colônia de exploração.

Continuação...

Os primeiros lusitanos.

Posição de Sergio Habib.

Continuação...

O governo português.

Rita Biason.

Continuação...

Outras formas de corrupção.

O caso do Visconde de Mauá.

A corrupção eleitoral no Brasil Império.

2. Dados da corrupção no Brasil.

A Transparência Internacional.

Ranking de 2010 e 2011: situação brasileira.

Primeira e última posições no ranking.

A América Latina.

3. Instrumentos de combate à corrupção.

A polícia judiciária e a qualidade dos inquéritos.

O Ministério Público e o seu importante papel constitucional.

O Poder Legislativo e a CPI.

O Poder Judiciário.

A Lei 8.429/92: marco legal no combate à corrupção.

4. Legislação anticorrupção – antecedentes da Lei 8.429/92.

Lei n.º 3.164/57 (Lei Pitombo-Godói-Ilha).

Lei n.º 3.502/58 (Lei Bilac Pinto).

5. A improbidade na CF/88.

Art. 14, § 9º, da CF/88.

Art. 15, V, da CF/88.

Art. 37, § 4º, da CF/88.

Art. 37, § 5º, da CF/88.

Art. 85, V, da CF/88.

6. Contexto Histórico da Lei 8.429/92

A Lei 8.429/92 e o governo do presidente Fernando Collor de Mello.

O “impeachment”.

O RESP 1.129.121/GO, da Segunda Turma do STJ.

7. Legitimidade passiva na ação de improbidade

Quem está sujeito à Lei de Improbidade?

O agente público e o particular (art. 3º).

Os sucessores dos sujeitos ativos e a sanção de natureza civil 9art. 8º).

Continuação...

O particular pode responder sozinho por improbidade administrativa?

"Não figurando no polo passivo qualquer agente público, não há como o particular figurar sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa" (RESP 1.155.992/PA, Rel. Min. Herman Benjamin, DJE 1º.07.10).

Continuação...

A pessoa jurídica pode ser responsabilizada por ato de improbidade?

“Ainda que em tese, não existe óbice para admitir a pessoa jurídica como sujeito ativo de improbidade administrativa - muito embora, pareça que, pela teoria do órgão, sempre caiba a responsabilidade direta a um agente público, pessoa física, tal como tradicionalmente acontece na seara penal, porque só a pessoa física seria capaz de emprestar subjetividade à conduta reputada ímproba (subjetividade esta exigida para toda a tipologia da Lei n. 8.429/92). Mais comum, entretanto, que a pessoa jurídica figure como beneficiária do ato, o que também lhe garante legitimidade passiva ad causam (RESP 886.655/DF, Rel. Min. Mauro Campbell, Segunda Turma, DJE 08.10.10).

Continuação...

Os agentes políticos se enquadram no conceito de agentes públicos para fins de responsabilização pela Lei de Improbidade?

“A jurisprudência firmada pela Corte Especial do STJ é no sentido de que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza” (AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJE 28.09.11).

Continuação...

Os magistrados podem responder por improbidade administrativa?

“(...) o conceito de ‘agente público’ previsto no art. 2º da Lei n. 8.429/92 é amplo o suficiente para albergar os magistrados, especialmente, se, no exercício da função judicante, eles praticarem condutas enquadráveis, em tese, pelos artigos 9º, 10 e 11 daquele diploma normativo” (RESP 1.127.182/RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJE 15.10.10).

8. Legitimidade ativa para propor a ação de improbidade.

A legitimação ordinária é da pessoa jurídica de direito público atingida pelo ato de improbidade.

Ministério Público:

Súmula n. 329/STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público".

9. Condições da Ação de Improbidade Administrativa

O quarto elemento da ação de improbidade.

Definição de justa causa.

A exigência de justa causa na ação de improbidade está prevista no art. 17, § 6º, da Lei 8.429/92:

“Art. 17, § 6o - A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente”.

10. Defesa prévia e juízo de admissibilidade da ação de improbidade

É o exame preliminar, em abstrato, do cabimento da ação de improbidade.

Por tratar-se de ação que atinge o status dignitatis do acusado, deve o juiz, antes de processar o feito, constatar a presença das condições da ação e dos pressupostos processuais, sobretudo da justa causa.

Se o pedido apresentar-se em devida forma, o juiz mandará autuar para, em seguida, ordenar a notificação do acusado para oferecer manifestação escrita.

A defesa prévia integra o devido processo legal da ação de improbidade.

Somente após o exame da defesa prévia, o juiz verá se o pedido tem, ou não, plausibilidade; sendo afirmativa, expedirá seu juízo positivo de admissibilidade, seguindo-se o decreto de citação do imputado.

Continuação...

A ausência de notificação do acusado para apresentar defesa prévia implica nulidade do processo?

“A ausência de notificação para apresentação de defesa prévia implica nulidade do processo tão somente se comprovado o efetivo prejuízo do réu” (Agravo Regimental no RESP 1.218.202/MG, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, DJE 29.04.11).

Continuação...

A decisão que recebe a ação de improbidade, após o oferecimento da defesa prévia, precisa ser fundamentada?

“1. O exame das questões aduzidas no contraditório preliminar, que antecede o recebimento da petição inicial da ação civil de improbidade (§§ 8º e 9º do art. 17), assume relevância ímpar, à medida em que o magistrado, convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, pode, inclusive, rejeitar a ação (§ 8º, art. 17), ensejando a extinção do processo.

2. No caso, a decisão que recebe a petição inicial da ação civil pública de improbidade, com supedâneo no § 8º, do art. 17, da Lei 8.429/92, à semelhança do despacho de recebimento da denúncia nas ações de competência dos tribunais (arts. 1º e 6º da Lei 8.038/90 e 8.658/90), mercê de precedida de contraditório, mediante apresentação da defesa prévia do demandado, carece de fundamentação substancial quanto às questões aventadas no contraditório preliminar” (RESP 901.049/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJE 18.02.09)

11. Elemento subjetivo da conduta (dolo ou culpa do agente)

Não se pode confundir improbidade com ilicitude. Improbidade é ilegalidade qualificada, pois depende de dolo ou má-fé do agente.

O agente público pode ser punido por improbidade por ter agido ilicitamente, sem perquirir o elemento anímico de sua conduta?

“Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10” (AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJE 28.09.11).

12. A ação de improbidade e a prescrição.

O art. 37, § 5º, da CF/88 ressalva as ações de ressarcimento de danos ao erário das disposições da lei que regulará a prescrição das sanções administrativas aos agentes de tais ilícitos (Lei 8.429/92).

Com base nesse dispositivo, o STJ decidiu que as ações de ressarcimento de danos oriundos de ato de improbidade são imprescritíveis .

Continuação... A ação de improbidade, quanto ao pedido de ressarcimento do dano ao

erário, é imprescritível. Os demais pedidos prescrevem no prazo do art. 23 da Lei 8.429/92:

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego”.

É possível que os pedidos da ação de improbidade estejam sujeitos a diferentes prazos prescricionais:

“1. O ressarcimento do dano ao erário, posto imprescritível, deve ser tutelado quando veiculada referida pretensão na inicial da demanda, nos próprios autos da ação de improbidade administrativa ainda que considerado prescrito o pedido relativo às demais sanções previstas na Lei de Improbidade” (RESP 1.089.492/RO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJE 18.11.10).

13. Foro por prerrogativa de função na ação de improbidade.

O Supremo Tribunal Federal e a ADIN 2.797.

Foro das ações de improbidade.

Exceção (RCL 2.790/SC, Rel. Min. Teori Zavascki, Corte Especial).

Resumo.

14. A tipificação das condutas (o conteúdo do ato de improbidade).

Atos de Improbidade Administrativa que importam enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei 8.429/92).

Atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao Erário (art. 10 da Lei 8.429/92).

Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da Lei 8.429/92).

Continuação...

Os atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito e a presença do elemento “lesão do patrimônio público”.

Os atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da Lei 8.429/92) prescindem do elemento “lesão ao patrimônio público”.

Os tipos dos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92 e o elemento subjetivo “dolo” do agente.

As tipificações do art. 10ª a possibilidade de punição na modalidade culposa.

15. As sanções na Lei de Improbidade

Possibilidade de aplicação “isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato”.

Sanções para os tipos do art. 9º.

Sanções para os tipos do art. 10.

Continuação...

Sanções para os tipos do art. 11.

O parágrafo único do art. 12 da Lei 8.429/92 e o princípio da proporcionalidade na dosimetria da pena.

Continuação...

Sanções de natureza pecuniária.

Exceção: multa civil.

“3. A multa civil não se confunde com a penalidade de ressarcimento integral do dano, pois possui natureza jurídica diversa. Enquanto esta visa a recomposição do patrimônio público afetado, aquela tem caráter punitivo do agente ímprobo.

Agravo regimental improvido” (Agravo Regimental no RESP 1.122.984/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJE 09.11.10).

Mensagem Final...

“De tanto ver triunfar as nulidades, de tanto ver prosperar a desonra, de tanto

agigantarem-se os poderes nas mãos dos maus, o homem chega a desanimar-se da virtude, a rir-se da honra e a ter vergonha

de ser honesto”. (Rui Barbosa)