Mapeamento Cognitivo e Balanced Scorecard Na

1 Engenheiro Civil pela Universidade da Amaznia, Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de So Carlos, Doutorando em Engenharia de Produo na Universidade Federal do Rio de Janeiro Centro de Tecnologia, Bloco I, Sala I-036, Cidade Universitria, Ilha do Fundo, CEP 21945-970, Rio de Janeiro RJ, E-mail: [email protected]

2 Engenheiro Civil e Doutor em Hidrulica e Saneamento pela Universidade de So Paulo, Professor do curso de Engenharia Civil e do Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana da Universidade Federal de So Carlos Rodovia Washington Luis, km 235, CEP 13565-905, So Carlos SP, E-mail: [email protected]

Recebido em 30/6/2008 Aceito em 10/7/2010Suporte financeiro: CAPES

Gest. Prod., So Carlos, v. 17, n. 3, p. 483-496, 2010

Abstract: The public sector services are inserted in a very dynamic environment forcing their administrators to focus on internal and external factors that determine the systems reality. Particularly for the solid waste management in Brazil, this universe is defined by political pressures and limitations, influences by populations consuming patterns, and environmental inadequacies. For a sustainable development in these systems, it is necessary an alignment between the several aspects and the sustainability principles developing action strategies. Currently, Balanced Scorecard is a widely used strategic management tool, which main advantages are: the analysis, beyond the strictly financial and operational focus, of organizations positioning under many perspectives, and the design of a strategy map, which visually communicates the hierarchy of organizations intended goals. It is also structured. A corporate score card containing the objectives and their related measures, goals, and initiatives is also designed, both at organizational and departmental levels. This research analyses the applicability of this method for the solid waste management in a simulated trust between the cities of Araraquara and So Carlos in the state of So Paulo. This allowed working with more than one strategy, including the systems most probable management function workers. The results indicate a great applicability of the tool, and despite the few adaptations needed, the hierarchal strategy between the aspects of learning, growing, and internal processes, and those of the organization and society were kept Keywords: Solid waste management. Sustainable development. Strategy. Balanced Scorecard. Cognitive mapping.

Resumo: Os servios pblicos esto situados num ambiente bastante dinmico, exigindo de seus gestores uma boa percepo dos fatores internos e externos que determinam a realidade dos sistemas. Particularmente, na gesto de resduos slidos urbanos no Brasil, este universo se caracteriza por presses e limitaes polticas, influncia dos padres de produo e consumo da sociedade e inadequaes ambientais. Para um desenvolvimento sustentvel nestes sistemas, necessrio que os diversos aspectos se alinhem aos princpios da sustentabilidade, definindo uma estratgia de ao. Atualmente, uma ferramenta bastante utilizada para a gesto da estratgia o Balanced Scorecard, cujas principais vantagens funcionais so a anlise do posicionamento organizacional por mltiplas perspectivas, extrapolando o mbito estritamente financeiro e operacional e a construo de um mapa estratgico que comunica visualmente a hierarquia das consecues pretendidas para a organizao. Este trabalho procurou analisar o comportamento deste mtodo quando aplicado gesto de resduos slidos urbanos e utilizou como objeto de estudo um Consrcio fictcio entre Araraquara e So Carlos (SP). Os resultados apontam para uma boa aplicabilidade desta ferramenta, e, apesar das poucas adaptaes, se manteve a hierarquia estratgica entre os aspectos de aprendizado e crescimento, processos internos, da sociedade e institucional.Palavras-chave: Gesto de resduos slidos urbanos. Desenvolvimento sustentvel. Estratgia. Balanced Scorecard. Mapeamento cognitivo.

Mapeamento cognitivo e Balanced Scorecard na gesto estratgica de resduos slidos urbanos

Strategic solid waste management using Balanced Scorecard

Ricardo Gabbay de Souza1 Joo Srgio Cordeiro2

1 IntroduoA gesto pblica de resduos um sistema que,

tradicionalmente, tem recebido uma baixa prioridade estratgica dos Governos nas diversas esferas especialmente as prefeituras, as principais responsveis

por este servio pblico, de acordo com a Constituio Federal de 1988. Como consequncia, estas entidades no desenvolvem uma percepo ampla da cadeia de relaes causais relativa a este sistema, o que se reflete

484 Souza et al. Gest. Prod., So Carlos, v. 17, n. 3, p. 483-496, 2010

no cenrio atualmente padro no Brasil: inadequao ambiental da disposio final dos rejeitos, riscos salubridade e qualidade de vida da populao e catadores, com baixo direcionamento e capacitao de recursos, ineficincia na sua aplicao e pouco envolvimento direto da sociedade.

Como resposta a estes fatores, algumas experincias no Brasil apontam a tendncia em transferir a gesto do saneamento ambiental para autarquias e consrcios pblicos (estes ltimos regidos pela Lei Federal N 11.107/05), tendncia esta que ser cada vez mais estimulada, a partir do sancionamento da Poltica Nacional de Resduos Slidos (previsto para 2010, aps 21 anos de tramitao do Projeto de Lei). Estas formas de entidades possuem autonomia administrativa e oramentria, pois constituem entes jurdicos distintos. Os consrcios possuem ainda a vantagem da integrao e compartilhamento de experincias, vises e recursos, por se tratarem de uma associao entre governos com criao de uma empresa sustentada por legislao municipal especfica. Por outro lado, aumenta sobre as gerncias destas formas de entidades as presses externas, o que exige uma maior capacidade de sistematizar as relaes e aes diversas, por parte dos gestores.

O presente trabalho tem como objetivo analisar na gesto de resduos slidos urbanos o processo de estruturao da estratgia baseado no Balanced Scorecard, bastante utilizado atualmente principalmente no mbito das empresas privadas, sendo subsidiado pelo mapeamento cognitivo e os conceitos gerais sobre sustentabilidade. Para tanto, considerou-se um consrcio intermunicipal recentemente estabelecido entre os municpios de Araraquara e So Carlos (SP), com o intuito de verificar o comportamento do processo de concepo de um modelo estratgico de sustentabilidade em uma empresa pblica, cuja alta gerncia composta por mais de uma pessoa.

2 Breve cenrio da gesto de resduos slidos no BrasilA gesto ou gerenciamento de resduos slidos

compreende a priori todos os processos de administrar a operacionalizao das atividades de coleta, tratamento e disposio final de resduos. No entanto, como em qualquer sistema produtivo, existem outras funes alm da operacional que fornecem o suporte e definem o posicionamento deste sistema em seu ambiente.

Como afirma Slack (2002), toda organizao possui trs funes centrais e outras de apoio (Desenvolvimento, Produo e Marketing), o que no quer dizer que haja necessariamente unidades especficas para cada uma, pois, nas diferentes naturezas das organizaes, estes papis podem ser desempenhados at mesmo por um nico indivduo. As designaes destas funes tambm variam, pois Marketing no um termo adequado aos servios pblicos, embora sua essncia seja a de manter o veculo de comunicao e garantir a satisfao dos clientes.

Desta forma, a alta gerncia da gesto de resduos slidos est envolvida com o sistema produtivo e igualmente com as reas de contato e suporte populao, relaes com os fornecedores e planejamento e desenvolvimento. As fronteiras do servio so delimitadas pelas conexes totais de que dispe com seu ambiente (Quadro 1).

A Associao Nacional dos Sistemas Municipais de Saneamento fez um levantamento de experincias brasileiras nestes servios pblicos (ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO, 2006), as quais foram analisadas em funo de seus alinhamentos aos princpios do desenvolvimento sustentvel. De acordo com as experincias que mais se destacaram, possvel esboar uma provvel estrutura organizacional a partir de padres apresentados: CentrodeEducaoSocioambiental:parceria

com universidades, democratizao do

Quadro 1. Processos e conexes externas da funo operacional da gesto de resduos.Processos Atividades Conexes

Acondicionamento Instalao de acondicionadores, separao, acondicionamento, degradao

Populao, trabalhadores informais, intempries, animais e processos naturais

Coleta e transporte Manuseio, compactao, cumprimento do trajeto, transferncia dos resduos

Fornecedores (equipamento, combustvel, etc.), trabalhadores formais, meio ambiente, populao, infraestrutura urbana

Transferncia Receptao, conduo, estocagem, triagem, carregamento de veculos

Trabalhadores, mercado de reciclveis, fornecedores

Tratamento Reciclagem, compostagem, tratamento fsico, qumico, biolgico

Mercado de reciclveis, trabalhadores, populao, meio ambiente

Disposio final Dimensionamento e preparao, receptao, confinamento, degradao, drenagem, tratamento de efluentes

Meio ambiente, populao, fornecedores, trabalhadores

Fonte: Monteiro, et al. (2001) e Tchobanoglous (1993).

485Mapeamento cognitivo e Balanced Scorecard na gesto estratgica de resduos slidos urbanos

conhecimento tcnico, programas de visitao e cursos e oficinas para alunos e professores;

Desenvolvimento deRecursos humanos:assistncia social, sade e segurana do trabalho, assessoria aos trabalhadores e suas famlias; recrutamento e treinamento;

Equipe e Laboratrio de Qualidade: aferio dos equipamentos, medio dos servios, definio de sistema de indicadores, benchmarking, capacitao, Certificao ISO 9001;

Desenvolvimento:modernizaodossistemas,utilizao de SIG, integrao de polticas e programas com outras aes da administrao pblica;

Financeiro:desenvolvimentodebancodedados de preos pblicos e de projetos tcnicos, realizao de prego e licitaes, adequao do sistema tarifrio, concesso de isenes e concepo de mecanismos de compensao; busca de financiamentos;

Jurdico:adequaosleisambientaiseaoPlanoDiretor, agilizao dos trmites na Cmara de Vereadores; defesa dos interesses da organizao e da sociedade;

ConselhoConsultivo:participaoecontroledapopulao; realizao de Conferncias; elaborao de diagnsticos e planejamento estratgico; e

DepartamentodeComunicaoSocialeRelaes Comunitrias: atendimento ao pblico, democratizao de informaes, resposta imediata a solicitaes; realizao de parcerias e articulao de eventos com a sociedade

(ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO, 2006).

2.1 Alguns problemas na gesto de resduos slidos brasileira

Analisando no nvel mais operacional e tcnico, o tratamento dado no Brasil para seus resduos slidos ainda est muito aqum de uma situao adequada. A grande maioria dos materiais ainda disposta inadequadamente, e as experincias de coleta seletiva ainda so muito pontuais. No entanto, existem ainda outros fatores que tambm so dignos de preocupao por parte da gesto destes sistemas. O Quadro 2 apresenta alguns exemplos de problemas que esto diretamente relacionados aos resduos slidos no pas.

A Pesquisa feita pela ASSEMAE (ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO, 2006) avaliou uma grande amostragem das experincias de saneamento no Brasil para definir aquelas que estavam alinhadas aos princpios da sustentabilidade. O Quadro 3 apresenta alguns exemplos deste alinhamento, que apontam para uma inovao na percepo estratgica dos gestores com relao aos padres atuais. Estas decises podem ter sido deliberadas em um Plano ou estar implcitas na viso de seus responsveis, mas todas elas indicam uma buscar de melhor compreenso do ambiente externo e otimizao das relaes estabelecidas com este.

3 Aspectos estratgicos do desenvolvimento sustentvelComo se observa no Quadro 3, as aes que

(proposital ou implicitamente) se encaminham para a sustentabilidade so guiadas por princpios, ou seja,

Quadro 2. Alguns problemas relacionados aos resduos slidos no Brasil.Aspectos tcnicos e operacionais

Adequao das reas de disposio final: 42% das cidadesExistncia de coleta seletiva: 7% das cidadesCustos da coleta seletiva: Santos: R$ 587/t Recife: R$ 82/t

Baixa disponibilidade de recursos

Gastos: 5% do oramento municipalGastos com pessoal especfico: 5% do oramento municipal54% dos municpios no cobram taxa de lixoTerceirizao = 1,24 empresas/municpio

Padres de produo e consumo

Gerao de resduos domiciliares: 228.413 t/dia (1,3 kg/hab.dia)Aquisio de veculos: 6% do rendimento mensalDemanda/oferta de computadores no Pas: 96%

Dinamismo do mercado de reciclveis

Reciclagem de Alumnio = 87%; Latas de ao = 49,5%; Papel = 43,9% do totalColeta seletiva formal: Alumnio = 1%; metais = 9% do totalCooperativas na coleta seletiva: 43% dos municpios com coleta seletivaCatadores na rea de disposio final: 28% dos municpios

Participao da populao na gesto

Existncia de conselhos ambientais: 22,3% dos municpiosGrau de identificao da populao com as entidades: 35%

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2000, 2002, 2003, 2004a, 2004b) e Compromisso Empresarial para a Reciclagem (2008).


conceitos fundamentais que descrevem de forma ampla o comportamento ideal desejado. As definies de desenvolvimento sustentvel so bastante polmicas at hoje, mas pode-se afirmar que so constitudas fundamentalmente por dois momentos: um de percepo e monitoramento da realidade, e outro de direcionamento das aes. Para o primeiro, dada a amplitude do conceito em questo, costuma-se fazer a anlise por dimenses e para o segundo, princpios genricos ou especficos para as situaes ou sistemas em foco.

A ONU (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2001) atualmente sugere quatro grandes dimenses para a anlise e definio de indicadores de sustentabilidade: social, ambiental, econmica e

institucional. conveniente descomp-las em temas em subtemas. Por exemplo, para a dimenso social, os temas: equidade, sade, educao, etc; para a ambiental: atmosfera, guas, biodiversidade, etc. A dimenso ambiental est relacionada ao uso dos recursos naturais e degradao do meio ambiente, bem como sua preservao e conservao em benefcio das geraes atuais e futuras. A social compreende os fatores para satisfao das necessidades humanas, a justia social e a melhoria da qualidade de vida. Na esfera econmica, inclui-se no somente o desempenho macroeconmico e financeiro, como tambm os impactos quando do consumo de recursos naturais e energia primria, e a reproduo econmica sustentvel a longo prazo

Quadro 3. Exemplos de aes positivas no saneamento ambiental brasileiro.Princpio Objetivos Decises

Universa-lidade

Ampliar os servios institucionaisConceder isenes de taxaUniversalizar a coleta seletiva

ModernizaoTarifas mais baixasCondies para organizao de catadores e suas famlias

Equidade Conceder isenesRacionalizar despesas

Conferncia Municipal de SadeRealizar prego

Integra-lidade

Racionalizar esforosAplicar o conceito de saneamento ambiental

Criar ConsrcioAssumir a gesto de resduos e educao ambiental

Titularidade municipal

Defender solidez da empresa pblica Impedir abertura de capital

Gesto pblica Gesto responsvel e integradaDesvincular contabilidade das contas da prefeituraObter continuidade na administrao dos servios

Compartilhar decises com populao e especialistasCriar AutarquiaUsar tcnicos do prprio quadro

Participao e controle social

Deliberao de polticas e aes da gesto ambiental pela populaoMelhorar canal de comunicao com consumidorDesenvolver e disseminar conhecimentoImpedir controle da empresa pblica pela iniciativa privada

Conferncia e Poltica Municipal de Saneamento AmbientalParceria com universidades e ONGsCriar Centro de Educao AmbientalControle social institudo por LeiCriar Departamento de Comunicao

Interseto-rialidade

Democratizar sadeRessocializar detentosOferecer condies dignas e perspectivas aos catadoresAdequar-se aos novos desafios como a ocupao desordenadaPotencializar aes conjuntas

Parceria para trabalho conjuntoAssistncia Social, Sade, EducaoRevisar Lei de Uso e OcupaoPoltica de Saneamento integrada a outras polticas pblicasAes preventivas

Qualidade dos servios

Minimizar perdasCertificao ISO 9001Eficincia na tomada de decisesDesenvolver os recursos humanos

Combater desperdcioMedio dos serviosTreinamento, Assistncia e Segurana do Trabalho

Acesso Fim do clientelismo na avaliao de usurios inadimplentes

Criar Fundo SocialMaior consumo subsidia menor consumoLei de responsabilizao pelos resduos

Fonte: Associao Nacional dos Servis Municipais de Saneamento (2006).


(eficincia da produo versus alterao nas estruturas de consumo). A importante dimenso institucional refere-se orientao poltica, capacidade institucional e esforos despendidos para a implementao efetiva do desenvolvimento sustentvel.

Quanto aos princpios para norteamento das aes, existe certo consenso sobre as diretrizes fundamentais, dentro das referncias cientficas e documentos relevantes como a Agenda 21, marco das discusses globais sobre desenvolvimento sustentvel. Milanez (2002) compilou da bibliografia um conjunto de quinze princpios genricos para a sustentabilidade: elementar (direito vida saudvel e produtiva), gerao de renda, gesto cooperativa e participativa, equidade, eficincia econmica responsvel, poluidor-pagador, paz, soberania e relaes internacionais (ou entre esferas do Governo), respeito s condies locais, responsabilidade intergeracional, avaliao de impactos sociais e ambientais, precautrio, preventivo, uso racional dos recursos naturais e compensao dos impactos e danos.

4 Estruturao da estratgia utilizando o Balanced ScorecardMintzberg (1987) explica que a estratgia pode

ser definida por cinco formas (5 Ps), mais ou menos determinantes no comportamento geral das organizaes: Plano: um conjunto de diretrizes, com a

deliberao de um curso de ao especfico; Pretexto:umamanobraespecficaparasuperar

os concorrentes; Padro:umaconsistnciaquepodeserinferida

dos comportamentos dentro da empresa; Posio:situaodaempresaemseumeio

(ambiente interno versus externo); e Perspectiva:visoamplaquerepresentaa

cultura e a personalidade organizacionais (MINTZBERG, 1987).

Estes aspectos configuram-se em um modelo de decises representado por objetivos estratgicos, aos quais so alinhadas as polticas e sequncias de ao programas da organizao (ANDREWS, 1980; QUINN, 1980). Tal a hierarquia normalmente apresentada pelos mapas cognitivos. O mapeamento cognitivo uma tcnica para estruturao de problemas complexos, que faz uma representao visual mais prxima da realidade, ao identificar os conceitos essenciais (constructos, no mapa), e as relaes causais entre eles (setas).

O processo de mapeamento consiste em, a partir de depoimentos originados por entrevistas ou material terico, separar as frases em conceitos principais, conceitos estes que devem prioritariamente estar direcionados ao (com verbos ou substantivos

que indiquem ao). Os objetivos (conquistas) so normalmente posicionados no topo do mapa, com as direes estratgicas baixo, e as opes potenciais (normalmente atividades) na base. Ou seja, de forma que as relaes causais apresentem um fluxo de baixo para cima. As setas podem ser direcionadas em um ou nos dois sentidos, e podem representar relaes de causalidade direta ou inversa (em que mais de uma causa implica em menos de uma consequncia). Os benefcios em utilizar esta tcnica so: estruturar, organizar e analisar as ideias sobre um problema; identificar objetivos, pontos crticos, loops e conflitos; esclarecimento e referncia para entrevistas posteriores, e busca do consenso (ACKERMAN; EDEN; CROPPER, 1992).

O Balanced Scorecard (BSC) tambm atua na sistematizao desta hierarquia estratgica, comunicando-a visualmente por meio dos scorecards (quadros de indicadores) e o mapa estratgico, uma forma de mapa cognitivo responsvel pelo balanceamento dos objetivos segundo perspectivas (grupos de temas com a mesma natureza). Os scorecards so quadros, tambm categorizados por perspectivas, que representam, para cada objetivo estratgico, as respectivas metas, indicadores de desempenho e aes. Eles permitem esclarecer e controlar os aspectos relativos a cada objetivo estratgico definido.

O mapa estratgico um diagrama que conecta os objetivos em uma sequncia lgica e verticalmente causal, classificados por perspectivas, as quais normalmente apresentam a seguinte hierarquia causal:

Aprendizado e Crescimento Processos Internos Clientes Finanas (KAPLAN; NORTON, 1996).

Embora esta configurao seja bastante comum e eficiente na representao das estratgias de empresas privadas, sempre h a possibilidade de redefinio das perspectivas, de acordo com a natureza dos objetivos estratgicos. Esta adaptao particularmente interessante nas estratgias para o setor pblico, no qual a lucratividade no o objetivo principal. Normalmente, o que ocorre a redefinio da perspectiva Clientes como Populao ou Sociedade, e seu posicionamento no topo do mapa, acima ou ao lado da perspectiva financeira (KAPLAN; NORTON, 2004). Um exemplo de aplicao do BSC no setor pblico brasileiro a Prefeitura de Porto Alegre (RS).

O processo de concepo do BSC obedece seguinte sequncia:

Viso (para o futuro) Perspectivas Objetivos Pontos Crticos Indicadores Aes (OLVE; ROY; WETTER, 1999)

Inicialmente definida qual a Misso da organizao (por que existimos?), seguida da Viso (onde queremos chegar no futuro?). Esta viso deve nortear a definio das perspectivas estratgicas, e dos objetivos, processo este que pode ser auxiliado pela utilizao


do mapeamento cognitivo. Uma vez definidos os objetivos, so identificados os pontos crticos que sero mensurados pelos indicadores, e que iro nortear as aes para conquistar os objetivos. Desta forma, a viso estratgica pode ser eficazmente comunicada para toda a organizao, e so construdos scorecards individuais para os principais departamentos, ou seja, objetivos, metas e aes especficas que permitiro o alinhamento de cada departamento aos objetivos organizacionais.

5 Estudo de caso: concepo de um Balanced Scorecard em um consrcio intermunicipal para gesto de resduos slidos entre os municpios de Araraquara e So Carlos SPPara este trabalho, foram realizadas entrevistas

abertas e semiestruturadas, feitas individualmente com pessoas que ocupam cargo de gerncia nos sistemas de resduos slidos dos dois municpios em estudo. Considerou-se, como membros da alta direo do consrcio, o Superintendente do DAAE-Araraquara, Autarquia responsvel pelos servios de saneamento ambiental neste municpio, e o Diretor de Poltica Ambiental de So Carlos, vinculado Secretaria Municipal de Desenvolvimento Sustentvel, Cincia e Tecnologia, nos anos de 2006 e 2007.

As entrevistas com a alta direo respeitaram dois momentos: Entrevistastemticas:foramfeitas perguntas

buscando extrair a viso dos gestores sobre temas associados s dimenses da sustentabilidade. Ex.: Quais os fatores que atualmente influenciam a implantao de polticas de longo prazo na gesto de resduos do municpio? (Tema: Continuidade Administrativa, Dimenso Institucional). Quais devem ser as condies ideais para o tratamento dos resduos slidos locais e regionais? (Tema: Conservao do Meio Ambiente, Dimenso Ambiental);

Entrevistas baseadas nos princpios dasustentabilidade: os princpios para o desenvolvimento sustentvel compilados por Milanez (2002) e mencionados acima foram apresentados aos altos gestores, os quais foram inquiridos a interpretar estes conceitos sob a realidade local e especificamente a gesto de resduos slidos, de forma a adequ-los e reescrev-los de forma mais especfica; e

Entrevistas para construodoBalanced Scorecard do Consrcio: de posse dos objetivos estratgicos obtidos, foram derivados os indicadores e possveis aes estratgicas, alm de construdo o mapa estratgico.

Tambm foram feitas entrevistas com ocupantes de cargos de chefia de departamentos nestes sistemas em estudo, tendo sido apresentados os objetivos gerais do Consrcio, para que posteriormente fossem interpretados sob as responsabilidades daquelas funes especficas, derivando objetivos restritos, bem como indicadores e possveis aes.

Com relao s entrevistas temticas aplicadas alta gerncia, as respostas foram gravadas, transcritas, e ento foram identificados os conceitos e termos nucleares que permearam os discursos. Neste processo, utilizou-se o mapeamento cognitivo para verificao da hierarquia entre os fatores mencionados e para verificar aqueles que podem ser objetivos estratgicos e aqueles que somente se referem a aes, instrumentos ou alternativas. O mapa cognitivo final pode ser visto na Figura 2, onde os potenciais objetivos esto destacados em amarelo. Para melhor compreenso do processo de mapeamento, considere-se o exemplo abaixo, referente a uma citao do Gestor 2 (Figura 1):

[...] a diretriz tem que ser seguida, o arranjo institucional tambm, e da comunicar todos os papis. Qual o papel do Governo, o do cidado, o da empresa, o do comrcio, todo mundo tem que ter um papel definido, cada um com seu papel, voc tem que mexer no arcabouo legal, normas, leis... [...] Pra populao, por exemplo, tem que definir meta. Meta legal quer dizer: leis, normas que sejam exequveis. No adianta fazer uma lei sem p nem cabea que ningum vai cumprir. Tem que fazer coisa que d pra fazer, que seja exequvel, que se tenha instrumento e meio pra fazer a lei ser cumprida. Tratar com eficincia, essas coisas. No adianta voc querer copiar uma lei que deu certo na Frana e querer aplicar aqui, que no vai dar certo.

Figura 1. Exemplo de hierarquia de conceitos segundo a viso dos gestores. Fonte: Souza (2007).


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A Figura 2 traduz os discursos dos dois gestores entrevistados, com respeito s questes relacionadas adequao de seus sistemas segundo os temas de sustentabilidade definidos. Percebe-se claramente que a hierarquia obtida elucida que constructos so relativos a opes potenciais, ou aes aqueles dos quais somente saem setas, e quais so aqueles que mais se assemelham a pontos crticos ou objetivos estratgicos potenciais aqueles que concentram grande quantidade de setas, e aqueles que somente recebem setas. Alm disto, foram observadas as caractersticas dos conceitos, ou seja, se correspondem a aes diretas, ou se se assemelham a objetivos, ou seja, pontos a serem conquistados.

Quanto s entrevistas baseadas nos princpios da sustentabilidade, pela prpria natureza destes con cei tos o direcionamento das aes , apre-sentaram fatores mais prximos daquilo que caracteriza um objetivo estratgico potencial, como os identificados no exemplo a seguir:

Princpiodagestocooperativaeparticipativa:

reconhecer e respeitar as diversidades da sociedade, oferecendo uma estrutura de apoio (Gestor 2);

integrar os nveis de Governo para garantir a continuidade de polticas (Gestor 2); e

integrar horizontalmente as partes para a gesto ambiental adequada, pela conscientizao, unio das conscincias e respeito ao meio ambiente e sua diversidade (Gestor 1 SOUZA, 2007).

Os conceitos principais ou potenciais objetivos estratgicos obtidos por estas duas formas de entrevistas foram reunidos e, ento, agrupados de acordo com a semelhana de suas naturezas (clusters de conceitos). Dos onze grupos que surgiram, foi feita uma sntese que resultou nos onze objetivos estratgicos do Consrcio. Por exemplo, para o Objetivo O5:

GrupodeobjetivospotenciaisN.5:

integrar esforos dos municpios para enfrentar os desafios do saneamento ambi-ental (Gestor 1, Gestor 2, Entrevistas Temticas);

integrar os sistemas de saneamento ambi-ental (Gestor 1, Gestor 2, Entrevistas Temticas);

integrar os nveis de governo para garantir continuidade de polticas (Gestor 2 Princpios Gesto Cooperativa e Participativa);

associar G.R.S.U. a outras atividades da administrao pblica (Gestor 1 Entrevistas Temticas);

expandir a gesto de resduos slidos para a populao e o mercado (Gestor 2 Entrevistas Temticas);

associar a gesto de resduos s atividades diversas da sociedade (Gestor 1 En tre-vistas Temticas);

integrar horizontalmente as partes para a gesto ambiental adequada, pela consci-entizao, unio das conscincias e respeito ao meio ambiente e sua diversidade (Gestor 1 Princpios Gesto Cooperativa e Participativa); e

manter a questo ambiental na pauta dos polticos e da populao (Gestor 1 Entrevistas Temticas).

Objetivo O5: Integrar e associar a gesto de resduos com os outros sistemas de saneamento, setores da administrao pblica, outros municpios, nveis de governo e atividades da sociedade civil, promovendo a unio de esforos e de conscincias (Integrao dos Esforos).

Os onze objetivos finais obtidos, que esto apresentados no Quadro 4, foram submetidos a uma avaliao pelos altos gestores, verificando o seu grau de atendimento a critrios obtidos na literatura sobre as caractersticas ideais dos objetivos estratgicos corporativos ter estabilidade; dar uma orientao clara para o futuro; justificar o comprometimento; ter alcance corporativo; referir-se a pontos crticos atuais; e traduzir a essncia da vitria (HAMEL; PRAHALAD, 1989; KAPLAN; NORTON, 1997). Foram atribudas pelos gestores notas de 0 a 10 para esta verificao de objetivo versus critrio. Notou-se uma boa eficincia no resultado final deste processo, conforme se observa na Tabela 1 (as notas dadas pelos gestores esto entre parnteses, e as mdias em negrito).

Nota-se que os objetivos com maior mdia so: O2, O5, O8, O11. Isto indica uma priorizao, por parte dos gestores, para os aspectos relacionados mobilizao da sociedade e o envolvimento direto com a gesto. Portanto, isto poderia caracterizar um perfil da gesto deste Consrcio. O objetivo com a menor mdia (7,33) foi o O7 Melhor Capacitao Tcnica, o qual foi considerado ainda assim essencial pelos gestores e assim mantido na estratgia final.

Tambm foi verificada a maior influncia dos princpios em relao aos temas na consecuo dos objetivos estratgicos. Esta medio se deu pelo nmero de conceitos-chave (objetivos potenciais) contidos nos grupos que foram compilados, em relao a qual momento de entrevistas temticas ou sobre os princpios surgiram os conceitos. Esta relao est apresentada na Figura 3, em termos de porcentagem de conceitos surgidos por cada tipo de


Essncia da vitria

Pontos crticos atuais

Alcance corporativo

Justificar comprometimento

Orientao clara para o futuro

Estabilidade e

consistnciaO1 Otimizar ciclo de

vida dos resduos(10, 10)

10(7, 8)7,5

(8, 8)8

(7, 8)7,5

(10, 10)10

(10, 10)10

O2 Sensibilizao e conscientizao

(10, 10)10

(10, 10)10

(10, 10)10

(10, 10)10

(5, 10)7,5

(7, 10)8,5

O3 Respeitar diversidades

(7, 10)8,5

(10, 10)10

(5, 10)7,5

(8, 10)9

(8, 10)9

(5, 10)7,5

O4 Eficincia da coleta seletiva

(7, 10)8,5

(7, 10)8,5

(10, 10)10

(7, 10)8,5

(7, 10)8,5

(10, 10)10

O5 Integrao da gesto

(10, 10)10

(8, 10)9

(10, 10)10

(10, 10)10

(5, 10)7,5

(10, 10)10

O6 Fortalecimento institucional

(7, 10)8,5

(10, 10)10

(7, 10)8,5

(7, 10)8,5

(5, 10)7,5

(8,10)9

O7 Melhor capacitao tcnica

(8,8)8

(7, 8)7,5

(9, 8)8,5

(8, 8)8

(6, 5)5,5

(8, 5)6,5

O8 Internalizar custos (8,10)9

(10, 10)10

(5, 10)7,5

(10, 10)10

(10, 10)10

(10, 10)10

O9 Precauo nos projetos

(8,10)9

(10, 10)10

(7, 10)8,5

(10, 10)10

(10, 10)10

(10, 10)10

O10 Compensar danos (8,10)9

(6, 10)8

(8,10)9

(8,10)9

(5, 10)7,5

(8,10)9

O11 Gesto das informaes

(9,10)9,5

(8,10)9

(10, 10)10

(10, 10)10

(10, 10)10

(10, 10)10

Fonte: Souza, 2007.

Tabela 1. Avaliao dos objetivos em funo dos critrios estratgicos.

entrevista (temas ou princpios), em relao ao total de objetivos potenciais de cada grupo (cluster). O resultado somente comprova que as discusses sobre os princpios os posiciona no topo da hierarquia estratgica, como elementos da Viso para o futuro, derivando diretamente deles os objetivos estratgicos, ao passo que os temas assemelham-se s perspectivas do BSC, que so detalhadas em termos de objetivos, pontos crticos e aes (como no mapa da Figura 2).

Para a construo do mapa estratgico, foram apresentados aos gestores os objetivos finais, e foi solicitado que conectassem estes conceitos por meio de setas: Setasemumnicosentido:relaocausaefeito

direta de um objetivo em relao ao outro; e Setasemduplosentido:relaodecausalidade

mtua entre dois objetivos.As setas tambm variavam em funo da forma de

causalidade entre os objetivos: setas com linha cheia, para relaes em que mais de um implica em mais do outro, e setas com linha tracejada, em que mais de um provoca menos do outro, ou vice-versa. Embora um tanto confuso, o mapa cognitivo auxiliar da Figura 4 permitiu uma melhor compreenso sobre como os gestores visualizavam as relaes causais existentes entre os objetivos; tambm permitiu identificar suas caractersticas hierrquicas, ou seja, se potencialmente

so objetivos de topo (entram mais setas do que saem), ou de base (mais setas saindo).

Ao final, as conexes foram quantificadas (Tabela 2) segundo a entrada ou sada em cada constructo de objetivo estratgico. Analisando os dados da Tabela 2, foi possvel compreender a posio hierrquica aplicvel a cada objetivo, embora este processo no tenha prescindido de certa subjetividade pelo pesquisador, o que, no entanto, comum nos processos de mapeamento. Notou-se que a distribuio dos objetivos caracterizava as perspectivas desta estratgia, e assim foi definido o mapa estratgico final para o Consrcio (Figura 5).

Observou-se que os fatores mais fundamentais da estratgia (aqueles dos quais saem mais setas do que entram, como a Sensibilizao e Conscientizao), estavam associados perspectiva inicial do BSC de Aprendizado e Crescimento, ao passo que os objetivos finais (recebem mais que originam setas, como o Fortalecimento Institucional), se relacionavam Dimenso Institucional dos conceitos de sustentabilidade. Os aspectos intermedirios puderam ser classificados dentro das perspectivas de Processos Internos (Operacionais) e da Sociedade. Estabeleceu-se, assim, uma hierarquia estratgica que respeita o modelo original do Balanced


Quadro 4. Objetivos estratgicos finais definidos para o Consrcio.Objetivos Descrio

O1: otimizao do ciclo de vida dos resduos

Reduzir, controlar e retornar ao mximo os resduos cadeia produtiva, respeitando as limitaes da natureza e a diversidade dos materiais, pela ACV inclusive dentro da gesto de resduos, ateno aos novos produtos e recursos naturais no renovveis e a promoo de polticas de minimizao de rejeitos.

O2: sensibilizao e conscientizao

Promover a conscientizao da populao, empresas, cooperativas, e catadores informais para assumirem um papel ambientalmente correto.

O3: respeito s diversidades Garantir que a gesto e as polticas respeitem as diversidades existentes na sociedade, favorecendo a boa qualidade de vida, inclusive dos catadores.

O4: eficincia da coleta seletiva Fazer uma coleta seletiva eficiente, expansiva e adequada aos horrios da populao.

O5: integrao dos esforos Integrar e associar a gesto de resduos com outros sistemas de saneamento, setores da administrao pblica, outros municpios, nveis de governo e atividades da sociedade civil, promovendo a unio de esforos e conscincias.

O6: fortalecimento institucional Fortalecer a instituio e suas diretrizes contra as presses externas, sejam polticas ou nas relaes de interdependncia e estratgicas, por meio da soberania e de um consistente arcabouo legal.

O7: melhor capacitao tcnica Buscar a alta capacitao tcnica para elaborao e anlise de projetos e suporte tomada de decises no planejamento, adequando-se realidade do sistema e evitando a imitao de outras experincias.

O8: internalizao dos custos Considerar indissociveis a eficincia econmica e ambiental, ao internalizar os custos ambientais e valorar os recursos naturais e os impactos na medida do possvel.

O9: precauo nos projetos Prever, na elaborao dos projetos, os impactos e sua reversibilidade e os custos da futura remediao e medidas mitigadoras. A escolha da rea de disposio final deve buscar as reas com maior impermeabilidade natural, embora haja tecnologia para tal proteo, mantendo os padres de qualidade dos recursos naturais inclusive para os municpios vizinhos.

O10: compensao dos impactos Fornecer compensao social e ambiental s vtimas e reas de impacto de projetos, utilizando a moral e a idoneidade de forma a superar o dano causado.

O11: gesto das informaes Promover a boa gesto das informaes para facilitao das avaliaes e comunicao dos riscos e instrues populao, valendo-se para tal da potencialidade das universidades.

Fonte: Souza (2007).

Tabela 2. Nmero e tipos de conexes dos objetivos estratgicos.O1 Otimizao do ciclo de vida 4 (Entrada = 3; Sada = 3; Duplo sentido = 2)O2 Sensibilizao e conscientizao 7 (Entrada = 4; Sada = 7; Duplo sentido = 4)O3 Respeito s diversidades da sociedade 5 (Entrada = 2; Sada = 5; Duplo sentido = 2)O4 Eficincia da coleta seletiva 5 (Entrada = 3; Sada = 3; Duplo sentido = 1)O5 Integrao dos esforos 5 (Entrada = 5; Sada = 5; Duplo sentido = 5)O6 Fortalecimento institucional 6 (Entrada = 6; Sada = 3; Duplo sentido = 3)O7 Melhor capacitao tcnica 7 (Entrada = 4; Sada = 7; Duplo sentido = 4)O8 Internalizao dos custos 5 (Entrada = 3; Sada = 4; Duplo sentido = 2)O9 Precauo nos projetos 4 (Entrada = 3; Sada = 1; Duplo sentido = 0)O10 Compensao dos impactos 6 (Entrada = 6; Sada = 0; Duplo sentido = 0)O11 Gesto das informaes 6 (Entrada = 5; Sada = 6; Duplo sentido = 5)



fundamentada tecnicamente, e a otimizao do ciclo de vida dos resduos, o que implica no monitoramento do ciclo e busca da minimizao de rejeitos. Todos estes aspectos permitem, por um lado, a integrao dos esforos entre governo e sociedade e, por outro, o respeito s diversidades, este principalmente permitido pela precauo nos projetos. Havendo tais conquistas na perspectiva da Sociedade, possvel buscar o maior fortalecimento do Consrcio e a internalizao dos custos, pois adquirida confiabilidade no sistema e, com as conquistas anteriores, possvel distribuir as responsabilidades financeiras tambm pela sociedade. Todos estes aspectos permitem ao sistema oferecer compensao aos impactos causados, o que demanda recursos financeiros e envolvimento dos diversos atores do governo e sociedade. Este objetivo de topo, no entanto, refere-se a algo indesejvel (os impactos) e que tende a ser minimizado de acordo com a evoluo dos objetivos anteriores (observando a predominncia de setas tracejadas que o alcanam).

Esta estratgia busca, inicialmente, construir uma maior solidez para o Consrcio (dimenso institucional no topo). Em outras palavras, por meio da busca pela sustentabilidade, visa-se conquistar a autossustentao do Consrcio, em seu primeiro momento. Possivelmente, uma estratgia posterior poderia dar maior nfase, por exemplo, aos aspectos da sociedade e meio ambiente, uma vez que o Consrcio j se encontraria fortalecido institucional e financeiramente. Ainda assim, verifica-se que a

Scorecard, e introduz com relevncia os aspectos do desenvolvimento sustentvel, de forma integrada.

Por meio do mapa estratgico final, verifica-se que a estratgia inicia-se por um processo de capacitao interna, gesto das informaes, e mobilizao da populao. Isto muito coerente, especialmente pela semelhana com a perspectiva de base tradicional do BSC Aprendizado e Crescimento, as primeiras conquistas a serem feitas antes de promoverem-se as transformaes no processo operacional. Em seguida, a dimenso operacional, concentrada numa coleta seletiva mais eficiente, na elaborao de projetos bem

Figura 3. Influncia dos princpios e dos temas nos objetivos finais. Fonte: Souza, 2007.

Figura 4. Mapa cognitivo inicial para os objetivos. Fonte: Souza (2007).


Quadro 5. Scorecard da perspectiva processos operacionais.Objetivo Indicadores Iniciativas

O4 Eficincia da coleta seletiva

Quantidade de resduos/ms coletada pela coleta seletiva/populao/rea (ou bairros)

Fazer educao ambiental Tornar obrigatria a separao dos resduos

O9 Precauo nos projetos

N. de impactos produzidos/ms, ano Quantidade de pessoas e seres vivos afetados pelos impactos

Elaborar projetos com alta capacidade tcnica, transparncia e publicidade para o conhecimento e apreciao da sociedade

O1 Otimizao do ciclo de vida dos produtos

Quantidade e caracterizao dos resduos que chegam ao aterro Taxa de crescimento da populao/taxa de crescimento da produo de resduos

Programas de coleta seletiva e de compostveis maximizados Gerir resduos slidos perigosos, resduos tecnolgicos, de servios de sade e da construo civil


Quadro 6. Scorecard do departamento jurdico.Objetivos Iniciativas

Monitorar leis reguladoras buscando reduzir os impactos dos novos produtos

Manter a ateno sobre as condies de inconstitucionalidade das leis aprovadas na Cmara permitindo a insero de novos produtos

Buscar a insero dos catadores num especial sistema previdencirio

Criar Fundo de Aposentadoria Social no Consrcio

Proteo legal da instituio Estatuto do Consrcio de acordo com a Constituio Estimular a formao de equipes multidisciplinares no planejamento

Estimular a aceitao favorvel dos projetos pela populao

Concesso de isenes de impostos e taxas em funo da desvalorizao do imvel causada pelos projetos


Figura 5. Mapa estratgico do Consrcio proposto para estudo. Fonte: Souza (2007).


sustentabilidade pode ser garantida pelos processos operacionais, que visam o menor impacto ambiental e social, e com maior eficincia dos recursos, e os objetivos da sociedade, que garantem o atendimento aos critrios de qualidade de vida, nos pontos em que se implica a gesto de resduos. Fazendo um paralelo com os problemas apresentados no Quadro 2, observa-se que todos eles so combatidos pela estratgia, em todas as perspectivas, mas especialmente nos processos operacionais. Tambm h grande semelhana com os princpios e objetivos apresentados no Quadro 3, relativos s experincias de maior xito no saneamento ambiental brasileiro.

O Quadro 5 apresenta o scorecard obtido junto alta gerncia para a Perspectiva dos Processos Operacionais. Este scorecard elucida como os gestores pretendem monitorar o desempenho dos objetivos O1, O4 e O9, e que aes so consideradas fundamentais para sua consecuo. O Quadro 6 exemplifica um scorecard construdo para o Departamento Jurdico, construdo com o auxlio do Chefe da Procuradoria do DAAE-Araraquara. Neste, observa-se como tal Departamento pretende alinhar-se estratgia do Consrcio, especialmente aos objetivos O1, O3, O6, O9 e O10. Em Souza (2007), tambm podem ser observados os demais scorecards, inclusive para os departamentos de Gerncia Operacional, Recursos Humanos e Educao Ambiental.

6 ConclusesDe modo geral, considerou-se o Balanced Scorecard

bastante aplicvel e til para os sistemas pblicos, a exemplo da gesto de resduos slidos, analisada neste estudo. Tambm h boa aplicabilidade para modelos em que a alta gerncia constituda por mais de um gestor, todos com poderes de deliberao. Esta aplicabilidade garantida, principalmente, pela utilizao do mapeamento cognitivo, na estruturao do problema e busca do consenso entre as diferentes vises. Tambm assegurada pela utilizao dos temas e princpios da sustentabilidade como referncias de topo, e do BSC como ferramenta para estruturao da estratgia. Desta forma, torna-se bastante vivel e prtico elucidar quais devem ser os objetivos estratgicos, a sua hierarquia, e quais as perspectivas estratgicas que os caracterizam. Tambm importante observar que os princpios da sustentabilidade, por suas naturezas, j induzem um direcionamento tanto para as dimenses da sustentabilidade como para as perspectivas originais do BSC, o que permite uma viso estratgica integrada e bastante lgica e tangvel, quando esclarecida em um mapa estratgico.

Os resultados principais obtidos neste estudo foram os objetivos estratgicos do Consrcio, e, consequentemente, o mapa estratgico e os scorecards gerais e dos departamentos. Demonstraram-se bastante coerentes com a problemtica, e atenderam ao que se

esperava, com relao integrao da sustentabilidade e o BSC. Apesar de traduzirem vises relativas a um caso especfico, podem ser referncias importantes para a elaborao de estratgias com este mesmo intuito, seja para efeito de comparao, como para serem integradas a elas, desde que correspondam a aspectos relevantes das vises dos gestores. A estratgia obtida neste estudo tambm pode ser mais amplamente detalhada, aproveitando os objetivos atuais e integrando-os a estes novos objetivos, de forma a descrever com maior riqueza outras possibilidades de direcionamento de uma estratgia para a gesto pblica de resduos.

Por fim, considera-se que este trabalho configura-se numa referncia interessante para o meio acadmico, na elaborao de pesquisas relacionadas ao tema, e para os sistemas pblicos de resduos brasileiros. Aos primeiros, recomenda-se o aprofundamento da pesquisa sobre a metodologia adotada, e sua aplicao em outros casos, como os outros sistemas pblicos de saneamento, ou outros setores da administrao pblica. Aos gestores dos sistemas pblicos de resduos no Brasil, aconselha-se que tomem este material como referncia para a tomada de decises, para uma compreenso mais crtica de seus prprios sistemas e como estmulo para a elaborao de suas prprias estratgias para sustentabilidade dos servios prestados e dos processos de gesto.

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Documents

Mapeamento Cognitivo e Balanced Scorecard Na