R B P U B L I C A D E C O L O M B I A

M E M O R I A D E L

MINISTRO D E AGRICULTURA b AL CONGRESO NACIONAL - 1962

V < B O G O T A , D. E. - I M P R E N T A N A C I O N A L - S E P T I E M B R E 1883

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hlINISTERI0 DE AGRICULTURA AGOSTO DE 1962

HERNAN TORO AGUDELO M I N I S T R O

JOAQUIN VANIN TELLO

t SECRETARIO GENERAL DANIEL hlESA BERNAL

DIRECTOR

ENRIQUE POSADA JEFE DE PUBLICACIONES

Honorables Senadores y Representantes :

La presentación tradicional de las Memorias, basada en el legítimo afán de marcar cuantitativamente ciertas rea- lizaciones o relievar la importancia de iniciativas particu- lares de una administración o de los cambios especiales iii- ducidos por ella, a lo cual pero en más niodesto grado no escapará la presente, contribuye al olvido de que existen directrices y limitaciones en la acción del Estado, de manera que en la profusión de los textos y bajo el peso de las cifras no es raro que se pierda la visión de conjiinto, desaparezca el hilo conductor de una política, su continuidad y su sentido.

Por ello es harto común que cuando se siiscita algún problema, de los que son corrientes en ciialquier economía, entre nosotros no faltan sino que abundan estadistas en rece- so, voceros cle los gremios, escritores públicos y doctos con-

C sejeros, todos acordes en señalar como causa del mismo la falta absoliita de política agropecuaria del Estado, y aun

la incompetencia de los everitiiales serviciores píxblicos. Como tras ese recurrente y simplista aserto se ociilta más bien uria falta de información sobre dicha política y el olvido o ignorancia de principios elementales de economía, convie- ne hacer un alto para p~intiializa~ cómo sí tiene el Estado iiiia clara política >7 para refrescar uil poco tales principios, lo que obviamente iio se dirige a los señores miembros del Congreso, perfectamente iriforniados sobre esos aspectos por sil formación académica, por deber profesional y por la rei- terada ocasión de participar y seguir los debates sobre esos temas, sino a la opiniGn pública eri general y a aqiiellos otros sectores rinciilacios a la rtctividad agroyeciiaria, hasta los ciiales a veces llegan dociimentos como el presente.

Esta Memoria, por lo dicho, será más l~ieii iiria explo- ración sobre la existencia, limitaciones y alcaiice de la po- lítica agropeciiaria; las dificiiltades qiie enciieiitra eii la naturaleza de la producción y en el sistema econóniico, aún moderado por el intervencionismo, como resalta en el estu- dio de tres casos típicos, para discutir l~iégo ciertas solii- ciones al problema social agrario, iiiclusive la presiinta de la Operación Colombia, y finalmente la política de ejecu- ción de la Ley 135 de 1961. 1

C A P I T U L O 1

LA POLITICA AGROPECUARIA - FINES, MEDIOS, RESULTADOS

Existe?~cia de una política agropecuaria.

Según definición corriente, política agropecuaria es el conjunto de medidas por las cuales el Estado ejerce influen- cia sobre ese sector económico ; en tan amplio sentido, exis- te esa política desde los primeros años de la República, para no remontarnos a la época colonial, conformada en leyes que eliminaron algunos tributos, como alcabalas y diezmos, dispusieron la libertad de cultivos, el del tabaco por ejeni-

C plo, prohibierori ciertas importaciones o estimiilaro~i la ex- portación de no pocos productos. Pero es eii el presente siglo,

particularmente desde 1920, cuando normas de ese alcance empiezan a sistematizarse en sus objetivos y medios : la pro- ducción más científica; la intervención en los mercados in- ternos o externos, como en el caso del café; la provisión de crédito; la investigación; la sustitución de importaciones. Presente así desde la gestión del General Ospina, muy de- finida bajo el primer Gobierno del Presidente López, la po- lítica agropecuaria del país se torna más consistente bajo la Administración Santos con la expedición de los decretos extraordinarios sobre planes de fomento. Con posterioridad se amplían las metas e instrumentos de ejecución, finalmen- te enunciadas aquéllas y éstos en las Plataformas de Des- arrollo Económico del primer Gobierno del Frente Na- cional.

Esa política bastante clara y que se ejecuta con la amplitud posible, se propone el aumento de la producción mediante la expansión de las áreas en cultivo y las mejoras en la productividad, para suplir las necesidades en alimen- tos y materias primas de nuestra creciente población; sus-

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tituír importaciones y diversificar exportaciones, para aho- rrar divisas, obtener fuentes adicionales y brindar nuevas I

ocupaciones, y elevar el ingreso rural y mejorar las condi- I ciones de vida del campesino.

Como medios de ejecución de esa política, se utilizan los siguientes :

a) Para lograr el aumento en el volumen de la pro- ducción, el fomento de más alta productividad se ha logra- do por las aplicaciones técnicas, tales como la investigación continua de variedades más resistentes y de mejores rendi- mientos, como ha ocurrido en trigo, maíz, papas, fríjoles, algodón, arroz ; la introdiicción de nuevos ciiltivos, como el kenaf y otros; la miiltiplicación y entrega de semillas me- joradas, para su amplia difusión y aprovechamiento efec- tivo; el estudio sobre suelos y requerimientos en abonos y la enseñanza de sistemas de conservación de los recursos na- turales ; investigación sobre razas, cruces, aclimatación, ré- gimen alimenticio y otros aspectos en la ganadería de todos los tipos; asistencia para la importación de reproductores; inseminación artificial; beneficio de animales y aprovecha- miento de subproductos. Y todo ello realizado por organis- mos oficiales como el DIA, el Instituto de Fomento Tabaca- 4 Iero, el IPA, la Caja de Crédito (que inclusive distribuye

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abonos, fungicidas y equipo agrícola en amplia escala y a precios equitativos), el Ministerio de Agricultura y las Se- cretarías Departamentales del ramo, tanto como por ciertos organismos privados que utilizan fondos nacionales, por ejemplo la Federación de Arroceros. Y hay, igualmente, amplias campañas de sanidad animal y vegetal, vacunacio- nes, centros de diagnóstico, con gasto de ingentes sumas por el Instituto Zooprofiláctico, el propio Ministerio y otras entidades oficiales. Finalmente, existe una afanosa labor de difusión de conocimientos y asistencia técnica a través de campañas de extensión del Ministerio, las Secretarías del ramo, la Federación de Cafeteros.

b) A fin de obtener aumentos en la producción por el ensanche o extensión de las áreas bajo cultivo, hay obras en irrigación y desecación de tierras, ya ejecutadas o en estudio y proyección, algunas enteramente financiadas ; ha habido fomento de las colonizaciones ; la construcción y am- pliación de la red vial, en carreteras y caminos, de por sí constituyen estímulo para la apertura de nuevas tierras. Las Leyes 200 de 1936, 100 de 1944, la 20 de 1959 y ahora la Ley 135 de 1961, sobre reforma social agraria, son instrii-

t mentos de esa misma política y de la democratización y ex- tensión del derecho de propiedad.

e) En cuanto a crédito para fines agropeciiarios el país cuenta con la Caja de Crédito, establecimiento bancario no superado, en su género, por ningún país latinoamericano ; los bancos comerciales destinan no menos del 157, de su cartera a los mismos propósitos, y existen poderosos ban- cos especializados, como el Cafetero y Ganadero, tanto como importantes Fondos Ganaderos. El sistema crediticio está complementado con una extensa red de almacenes de depó- sito, el uso muy amplio de bonos de prenda y otras facili- dades.

d) Los estímulos directos o indirectos a la producción revisten variadas y eficaces formas. Hay alta protección arancelaria, o prohibición de importaciones ; la producción agrícola nacional está libre de impuestos ; ciertas exporta-

1 ciones y nuevos cultivos tienen el beneficio de exenciones tributarias sobre la renta o el patrimonio ; las llamadas ex- portaciones menores gozan de tratamiento cambiario favo- rable, al paso que los equipos, herramientas y los insumos, de origen extranjero, como abonos o fungicidas, se pagan al

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tipo del certificado; hay cuotas de fomento que gravan inl- portaciones todavía indispensables, precisamente para fi- nanciar con ellas campañas de producción nacional de los mismos artículos, por acción directa oficial o la colabora- ción de los particulares, como en los casos de arroz, trigo, lana y otros.

e) En mercadeo, aparte de lo mucho relacionado con el café, de tanta significación en el volumen de la producción y por el aspecto internacional, hay absorción obligatoria de varios productos, como algodón, oleaginosas, trigo y otros; precios de siistentación, a niveles adecuados, para los más esenciales; facilidades de almacenamiento, como ofrece el INA, y proyectos en marcha para su ampliación; red de almacenes o proveedurías del INA, que trabaja coordiriacla- mente con cooperativas de consumo, principalmente en los grandes centros urbanos, y están asegurados la financia- ción y el próximo funcionamiento del Instituto Latinoame- ricano de Mercadeo, que será valioso auxiliar en este campo.

f ) Toda esa labor requiere personal calificado o técni- co, extraordinariamente escaso; de ahí que se haya dado impulso a la creación o ampliación de Facultades de agro- nomía, veterinaria, zootecnia, ingeniería forestal y otras es- pecialidades; o se multipliquen los cursos de capacitación para auxiliares y se facilite la especialización de personal en el exterior. La reciente creación, en julio de 1962, del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) es culminación de amplios esfuerzos tendientes a coordinar las labores de investigación, enseñanza y extensión.

En conclusión, en la búsqueda de aquellas metas genera- les, y usando para alcanzarlas los instrm~entos o medios des- critos, es en lo que consiste una política agropecuaria,. que debe ser flexible, como ha ocurrido, para poner énfasis en determinados momentos sobre algunos de sus objetivos. Pero puede observarse la tendencia a afirmar que no existe polí- tica alguna si ella no consulta plenamente los intereses, le- gítimos o no, de este o aquel grupo de personas, un gremio cualquiera o varios sectores de la economía, a todos los cua- les resulta imposible mantener siempre satisfechos, por cuanto no es raro que aquellos sean contrapuestos o porque la limitación de 10s recursos disponibles no permite aten- derlos simiiltáneamente en la medida necesaria o deseable. a

El Estado colombiano, pues, sí ha tenido y tiene una política definida y consistente en niaterias agrícolas y pe- cuarias, que no está constituída por disciirsos o declaracio- nes de los fumionarios, sino por ese conjunto sistemático de fines y medios, pacientemente buscados y aplicados por los diversos organismos públicos que la tienen a su cargo.

La reforma ayruriu, enfoque social de la política.

En cada etapa hay algo nuevo o especial en la tarea común de lograr el mejor desarrollo del sector agropecuario. Pero lo que caracterizaba la anterior política era principal- mente el esfuerzo en la aplicación técnica, el crédito, en fin, los aspectos económicos y de fomento. Sin descuidarlos, antes por el contrario manteniéndolos siempre en primer plano, como se verá de los resultados que se alcanzaron en cuanto a volumen de producción, sustitución de importacio- ries y diversificación de exportaciones, la contribución espe-

I cífica del primer Gobierno del Frente Nacional ha sido el

1 enfoque social, cristalizado en la Ley 135 de 1961, sobre re- forma agraria, de lo que se tratará a espacio en capítulo pos- terior.

Lo que iniporta señalar ahora es que tal reforma cons- tituye el eje de la política agropecuaria del Estado colom- biano en el último año de la Administración Lleras, tan trascendental, o más, por sus implicaciones de tipo social p por su e£ecto en las estructuras de la economía agropecua- ría, que los principios tradicionales de esa política. Y que con el regreso al régimen constitiicional y a la plenitud de la vida democrática, el distintivo de este Gobierno, lo que demuestra su aliento innovador, ha sido la reforma de la Administración Pública, el intento exitoso de acoplarla a la planeación, la reforma tributaria y la reforma agraria, ele- mentos básicos para el futuro desarrollo del país y para la esperada ayuda externa.

Resultados de ZCL política agropecunrin.

I No hay para qué fatigar a los honorables Senadores y Representantes con la enfadosa mención de cifras y su comparación en diversos períodos. La lectiira de las Me-

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morias de los Ministros precedentes, el examen de los anexos que acompañan a la presente, y los informes espe- ciales de distintos Institutos y Organismos, tanto como las condiciones mismas del mercado, demuestran el hecho cla- rísimo de que en los últimos años la producción agropecua-

i ria ha crecido extraordinariamente, en cifras absolutas y relativas, culminando en 1962 con las cosechas más altas, que no se deben a pura casualidad sino a la buena concep- ción y ejecución de la política de fomento, tan laboriosa- mente trazada a través de distintas administraciones, y que mereció particular atención del Presidente Lleras.

Así, el mercado interno en estos años fue satisfecho en amplia medida y con precios convenientes para los consu- midores y los productores, como lo demuestra el volumen físico logrado, manteniendo una casi ideal estabilidad en el nivel del costo de vida. Además, de importador de algodón, azúcar, arroz, maíz, fríjol y aun papas, en 1961 y paiticu- larmente en 1962, alcanzó el país no sólo autosuficiencia sino que pasó a ser exportador de casi todos esos productos y en cuantía significativa. En cacao, trigo, cebada, oleagino- .I sas, la situación mejoró sustancialmente en los últimos años, 1

disminuyendo el volumen y necesidad de importaciones, no 1

obstante el crecimiento simultáneo de los consumos inter- nos. A pesar de fluctuaciones ocasionales, los consumos de carnes, leche y derivados han sido normales dentro de la tradicional insuficiencia, y aún los esfuerzos actuales se dirigen a la organización de la ganadería como renglón bá- sico de futuras y crecientes exportaciones.

C A P I T U L O 11

LIMITACIONES EN LA EJECUCION DE LA POLITICA

Deficiencias en estadisticas y personal.

Una Memoria no pasaría de ser justificación o defen- sa de hechos, actos o decisiones, o un examen, sin más valor que el histórico, de lo ocurrido en determinado tiempo, pero 1 sin utilidad alguna para el futuro si no se da énfasis al estudio y diagnóstico de los defectos y fallas en la ejecii-

ción de la respectiva tarea, y por lo mismo a considerar ciertas limitaciones conviene ahora dedicar algunas páginas.

Así, no obstante meritorios esfuerzos que vienen de tiempo atrás y se acentúan, el país carece hasta ahora de una organización y de estadísticas que permitan saber con alguna aproximación y oportunamente lo que los cientos de miles de empresarios se proponen cultivar o están cid- tivando, las áreas dedicadas a cada renglón, la producti- vidad esperada por hectárea, trazar así un cuadro anticipa- do sobre el volumen de la producción y adoptar a tiempo las medidas que corrijan excesos o defectos y sus múltiples incidencias económicas y sociales.

Por dificultades físicas, por lo extenso del territorio, por la dispersión de los cultivos, por la carencia de perso- nal suficiente, la verdad es que el país sólo conoce con re- traso la producción pasada, y no es raro, de otra parte, que sean contradictorios los datos ofrecidos por distintas fuen- tes y que se basen en simples estimativos, más que en con- frontaciones directas, lo que aumenta los márgenes de error.

Y si ello es así para el pasado, se comprenden mejor las dificultades para conocer la producción futura, como atrás se dijo, y entonces lo único utilizable son las simples ten- dencias comprobadas, el volumen del crédito otorgado, las semillas vendidas u otros indicios. Pero no hay seguridad, ni consolidación oportuna en muchos de esos datos, sobre el destino efectivo del crédito, ni sobre las semillas utilizadas, ni sobre los consumos de los productores y la proporción realmente comercializable; la productividad varía miicho por regiones, clase de tierras, técnicas usadas, y las condi- ciones meteorológicas no es raro que conviertan en ruina lo que prometía ser abundante cosecha.

Para obviar esos inconvenientes, dentro de las posibili- dades, desde fines de 1961 se puso en marcha la integración de un grupo especial de trabajo, con representantes del DANE, la Caja de Crédito, el INA, el Banco de la Repú- blica, el Ministerio de Agricultura y otras instituciones que tienen que ver con las estadísticas de producción agropecua- ria, precisamente para tratar de hacer la predicción opor- tuna, aproximada en lo posible, de las cosechas de muchos

L productos, perfeccionando lo que, en este campo, existe por ejemplo en materia de trigo y cebada, algodón o arroz, que por su localización más o menos restringida se prestan para

tales cálculos, y para extenderlos a otros cultivos más dis- persos en todo el territorio o adelantados por muchísimos 1 propietarios, arrendatarios y aparceros, todo ello con la ayuda de técnicos ofrecidos por la PAO. También se dis- piiso la coordinación de los distintos servicios meteorológicos del país, a través del Instituto Agustín Codazzi, principal- mente para el estudio y predicción oportunos de las condi- ciones meteorológicas que se esperan en todo el territorio, para períodos de alguna amplitud, con el ánimo de dar una certeza a los productores, antes de emprender determinados cultivos, mediante publicación y difusión de los informes del caso.

Aquella incertidumbre sobre la realidad de la produc- ción es, se repite, uno de los factores limitantes para la eje- cución de una política. El intento de coordinar las distintas fuentes estadísticas y meteorológicas fue un paso impor- tante ; pero el decisivo no puede ser otro que la financiación generosa y dotación de personal que pueda asumir la res- ponsabilidad de mantener al día tales servicios con la mayor exactitud mediante recolección oportuna de los materiales, su crítica y elaboración, la predicción razonada y publica- 1

ción permanente. La carencia de personal técnico es impresionante y aca-

so el más serio de los obstáculos para el desarrollo de la política agropecuaria. Cuando en los países más avanzados existen diez profesionales y técnicos por cada mil trabaja- dores del campo, en Colombia la proporción es de uno por cada diez mil. Para cuarenta mil kilómetros cuadrados en cultivos agrícolas y casi trescientos mil en pastos, el país 9

no cuenta siquiera con ochocientos agrónomos ; para atender a más de quince millones de vacunos y una gran población avícola, porcina, ovina, caballar, no llegan a cuatrocientos los veterinarios; los ingenieros forestales, cuando tenemos reservas superiores a seiscientos mil kilómetros cuadrados, casi qiie pueden citarse nominativamente, tan escasos son; y lo mismo puede decirse de los zootecnistas y de los espe- cialistas y auxiliares en diversas ramas profesionales vincu- ladas a la agricultura y la ganadería.

Gentes simplistas consideran que este déficit técnico y humano se puede resolver automáticamente con el alza de sueldos, absolutamente necesaria, sí, para atraer y conser-

4 var en el servicio oficial parte siquiera de aquellos profe-

sionales, como si la mejora en las remuneraciones tuviera la virtud de hacer doctores. No ; el problema sólo puede SO-

6 lucionarse en décadas, orientando la vocación profesional de nilestros bachilleres hacia esos campos, multiplicando las Facultades y ampliando la capacidad de las existentes, sin descuidar la formación de auxiliares y las carreras inter- medias.

A propósito, debe mencionarse aquí el hecho, que ha merecido críticas muy variadas, y todas de tipo personal, de que en el Ministerio de Agricultura y en muchos de los organismos a él vinculados es frecuente que año tras año se queden sin utilizar sumas apreciables, que se van aciimu- lando, porque en razón de las bajas remuneraciones o por escasez absoluta de personal técnico, es imposible proveer muchos cargos. Y también, y es ello lamentable, porque hay partidas con destinación especial, por ejemplo las cuotas de fomento para investigación, experimentación científica, erradicación de pestes, multiplicación de semillas y tantas otras campañas similares que por su naturaleza técnica no pueden encomendarse a los eternos aspirantes a la buro- cracia, que saben hacerlo todo, generalmente muy bien re-

I comendados, sino a profesionales expertos, inexistentes en el número requerido. Y cuando eso ocurre, y en tal forma se malogran o aplazan las inversiones presupuestales, hay

r personas, inclusive parlamentarios, que se hacen cruces por-

l que el Ministro no dispuso entonces gastar esas sumas, que una ley de la República adscribe a im fin determinado, en auxilios o en renglones presupuestales diferentes, como si

I dependiera sólo de su voluntad, y no de la del Congreso, hacerlo así. Y órganos hay de la opinión pública que no entienden, sino que condenan, que se evite el fácil despil- farro que implicaría proveer todos los cargos técnicos con gentes sin calificación y gastar a todo trance los fondos público?, sólo porque cstan presupuestados, aunque los fines perseguidos no se logren realmente pero se cumplan en apa- riencia al mantener flamantes oficinas con secretarios, ofi- ciales, auxiliares, choferes y mecanógrafas, pero sin profe- sionales y técnicos en la dirección de cada una de ellas.

Naturaleza de la produccióm agropecuaria. b Cuando se analizan o discuten aspectos de la economía

agropecuaria no ES raro que, por de£ormación mental que

la mayor familiaridad con los fenómenos de la economía urbana ocasiona, o por olvido involuntario o simple igno- rancia, se omita la consideración de las profundas diferen- i

cias existentes entre las actividades industriales y las agríco- las, y así la regulación que es más fácil en aquéllas resulta imposible o muy limitada en las últimas.

Así, la agricultura -y lo que sigue es casi entera- mente aplicable a la economía pecuaria- se desarrolla en enormes extensiones, muchas difícil y costosamente accesi- bles, cuyo control y vigilancia son imposibles por acción directa y oportuna, contrariamente a la industria tan con- centrada y localizada en muy pocos centros. De otra parte, la producción agrícola es un proceso biológico, con duración precisa que determina la naturaleza, que no se puede redu- cir o alargar a voluntad, ni sujetarse a turnos como ocurre con los procesos industriales, ni ponerla en receso a mitad de su curso; y así no podemos acelerarla o duplicarla por I decreto para precaver una escasez, ya en plena producción cuando casi por azar se conoce su tendencia deficitaria, ni disminuírla en su ritmo o espaciarla en su cosecha, cuando hay superproducción a la vista.

Está sujeta -y en qué grado- a la influencia meteoro- (

lógica y también a pestes y enfermedades, a veces incontro- lables,, que destruyen cualquier previsión. Sus productos son mas o menos perecederos, desde algunos que aun con refrigeración duran pocos días, hasta ciertos granos que

mantenerse meses, pero que requieren cuidados ~rev ios v lucha contra insectos y roedores, contrariamente

lo que sucede con el grueso dé la prodÚcción industrial, de conservación relativamente indefinida, lo que impone la venta de los primeros en un tiempo dado, y no más, y permite la salida de los últimos gradualmente. -

Los productos agrícolas, prtiu&rmte los alimen- ticios, tienen límites en su consumo por la saciedad física: las gentes, admitiendo un consumo normal en principio, no comen más papas, más fríjoles o arroz porque haya abun- dancia y baje su precio, salvo en pequeñas cantidades adi- cionales, a causa de aquella satisfacción completa que es el supuesto, y entonces la superproducción, si es el caso, no sólo origina caída en los precios y ruina para los producto- res, sino pérdidas y destrucción física, lamentable despilfa- 4 rro de esfuerzos y recursos. Tadbién los productos agrícolas

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son generalmente de gran peso y volumen, y bajo valor por unidad, lo que encarece o hace antieconómica su moviliza-

b ción a lugares lejanos, gozando por eso más bien de mer- cados locales. Y exportar, por ejemplo, no sólo requiere tener mentalidad exportadora, como ha dado en decirse, sino principalmente estar en condiciones de competir, por razón de bajos costos y fletes, con los productores nacio- nales del país al cual se dirige la exportación, que tienen la ventaja inicial de producir localmente; y también es preciso sobreponerse a las barreras arancelarias y a otros obstáculos al comercio internacional, porque desafortuna- damente el proteccionismo no es invención colombiana ni política exclusivamente nuestra.

I C A P I T U L O 111

1 CAPITALISMO E INTERVENCIONISMO EN LA AGRICULTURA

b Complejidad del sistema económico.

Muchos de los problemas de la política agropecuaria radican en la naturaleza del sistema económico que nos rige, el de la libertad, atemperado por el intervencionismo esta- tal, tanto como en el viejo choque de intereses entre ciudad y campo, que en lo interno es reproducción del existente entre países industrializados y simples proveedores de ma- terias primas. Y como esto se olvida, a pesar de que se cono- ce, y crea y multiplica confusiones casi inexplicables cuando se tratan -aquellos problemas, no sobra in6stir en algunos de esos aspectos elementales, como tuve oportunidad de hacerlo a n k una asamblea de agricultores a principios de 1962, en términos que, con alguna ampliación, son los mis- mos que ahora se expresan.

La economía capitalista, que implica esencialmente libre competencia, libre empresa y libre contratación, no es, propiamente hablando, anárquica, .pues se gobierna por el precio a través del mercado y mediante la actuación del mecanismo regulador que hemos convenido en denominar como leyes de oferta y de demanda. Pero ese gobierno auto-

mátic*, que mantiene cierto equilibrio en la comunidad corno talí opera sin consideración a grupos o personas, eli- minando y arruinando al más débil, al más pobre, a1 de 1

p á s difícil situación de competencia. Eso y lo que sigue, constituye una verdad obvia, que se recoge en todos los textos, o que podría formularse, sin academismo, por cual- quier productor. Las actividades agropecuarias no escapan a esas leyes : a lo sumo las sufren, o las gozan, bajo modali- dades peculiares: por ejemplo, que como las cosechas no se dan por la sola voluntad del empresario, a la inversa de lo que normalmente ocurre en la producción industrial, la agricultura no responde tan rápidamente a los estímulos o desánimos originados en el precio; o que a veces la depresión del mismo trata de combatirse con aumentos de producción, por el campesino individual, agudizando la situación general; que por las mismas circunstancias, más notoriamente en la producción de tardío rendimiento, se observan ciclos particulares, dentro de los generales de la economía, de escasez, alza de precios, estímulo a la produc-

1 ción, abundancia relativa, plétora final, quiebra de precios, ruina, falta de siembras, nueva escasez y así sucesivamente. Este fenómeno no es nuevo, peculiar de Colombia, ni causa- 4

do por la imprudencia de los agricultores o la ignorancia o improvidencia de los gobernantes: es un fenómeno univer- sal y propio del sistema económico, basado en la división del trabajo y el intercambio de los productos de empresa- rios independientes, en que la distribución de los factores productivos para la atención de las distintas necesidades sociales, y el volumen total de la producción requerida, se gobiernan por el ánimo de lucro, operando, como se ha dicho, a través de leyes impersonales en el mercado que, con precio alto para un producto, señalan que la produc- ción es insuficiente, atraen nuevos factores por el halago de elevadas ganancias, o, cuando excede la necesidad global y se aplican demasiados factores, con la baja del precio indican y obligan a un cambio en sentido contrario, al des- alentar la producción.

En el otro extremo de los sistemas económicos, el socia- lismo, dentro del cual la ley del valor y el ánimo de lucro individual están fuera de término, el mecanismo automá- tico del precio se encuentra, al menos teóricamente, susti- (1

tuído por la phneación, orientada a satisfacer las necesida-

des de la comilnidad. Pero allí no existe libre empresa ni t libre contratación, ni hay ganancia o lucro como motor de

la actividad de los individuos. Y aun en esa economía, como lo demuestra la experiencia de los países socialistas, la agricultura tiene comportamiento especial: los riesgos del tiempo, el b~~ocrat ismo o la rutina, en labores que requieren decisiones oportunas, prontas e inteligentes, la naturaleza estaciona1 de la producción, no sujeta a la mis- ma voluiitaria determinación de la industrial, todo ello apareja perturbaciones constantes, de difícil erradicación.

Entre los dos extremos, y por una evoliición natural en otros países, y más entre nosotros, que desde la época colonial estamos habituados a la acción del Estado, tenemos una situación intermedia, de asistencia e intervención esta- tal en la economía. Subsiste la economía capitalista, con sus principios esericiales: libre empresa y libre contratación; producción individual y libre competencia ; gobierno gene- ral de la producción por el precio. Pero la acción estatal interfiere el libre juego, para armonizar el interés de la comunidad con el de los productores, eliminar la compe-

p tencia ruinosa, alentar la autarquía, proteger al débil, que I perecería si se dejara inerme en el mercado, evitar la

especulación y el acaparamiento. En principio pueden zoni- ficarse, restringirse o ampliarse los cultivos, p.or acción directa y más normalmente por estímiilos o desalientos fis- cales, tributarios, crediticios; pueden fijarse precios remu- nerativos, más altos que los del mercado mundial, y obligar a la absorción del producto, con una protección que pagan los consumidores; puede prohibirse su importación, crear escasez interna, y elevar el precio automáticamente; pue- den señalarse precios topes, que implican disminuir el mar- gen de utilidades o hacerlo negativo, y suplir la medida con subsidios, que también por provenir de los ingresos comu- nes, pagan los consumidores que son los contribuyentes. La asistencia técnica, la investigación agrícola, la apertura de nuevas vías, la mejora en el equipo de transportes, la reten- ción de producción excedente, y niuchos otros, son todos medios, directos o indirectos, de la intervención reguladora en la economía agrícola.

B Pero el intervencionismo, casi tanto como la economia socialista, requiere instrumentos de que mucho carecemos : personal técnico, estadísticas segiiras, estudio ~ e r i o de .las

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necesidades, planeación de la producción, como resultado de las previsibles pero independientes actividades de los empresarios particulares, y consecuente y oportuna formu- lación de una política due se proponga como meta la satis- facción de aquellas necesidades y utilice como medios, ágil y flexiblemente, los estímulos, incentivos, desalientos o acciones atrás indicados; que fije prioridades, escalones o etapas; que cree y coordine la acción de distintas insti- tuciones o fases de la política: enseñanza, investigación, extensión, fomento, crédito, transporte, mercadeo, precios, legislación social. Y en un ambiente democrático, satisfacer a los productores, que tienen derecho a justa retribución a sus esfuerzos y a los consumidores de todas las clases, aque- renciados a la estabilidad de precios y a la abundancia y mejoramiento de los productos.

Y hay que operar esos instrumentos, muy rudimenta- rios y toscos aún, y actuar en un medio de libre empresa, aplicando así medidas que son extrañas al automatismo del sistema, lo perturban en su funcionamiento, y eliminan O

disminuyen la potencia de sus estímulos y desalientos por la vía del lucro. Y tales perturbaciones y fallas, menos catastróficas que las resultantes de la que en gracia de dis- cusión podemos llamar anarquía capitalista, regulada sólo por el precio, con altibajos de ruina y prosperidad, se adju- dican al Gobierno y a sus funcionarios como culpa perso- nal suya.

Alcafice del imtervencionismo.

De otra parte, entre nosotros es frecuente confundir el intervencionismo con el paternalismo y el sentido regu- lador, de origen medioeval, que trajeron los colonizadores españoles y que han conformado, virtualmente, una menta- lidad socialista que pide al Estado una continua mediación a fondo en toda suerte de problemas. E l Estado, ciertamen- te, goza de la prerrogativa de intervenir en cualquier clase de empresas, así sean agrícolas, para racionalizar la pro- ducción, distribución y aun el consumo de los bienes, prin- cipio que constitucionalmente, sin revolución alguna, y a complementado con la facultad de disponer expropiacio- nes sin indemnización, permitiría, ideal o teóricamente,

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realizar sin conmociones la más amplia transformación del t sistema económico y social predominante.

Pero los colombianos olvidan que tal atribución es del Estado, no del Gobierno, esto es, que sólo mediante leyes expresas puede intervenirse, y no por la autónoma decisión discrecional del Ejecutivo. De tales leyes se originan ciertos controles de precios, o subsidios o estímulos a la produc- ción, o precios de sustentación, o absorción obligatoria o restricciones en la comercialización o aun en la producción, herramientas flexibles del intervencionismo común. Pero en líneas generales no existe autorización legal que permi- ta al Gobierno constreñir o impedir a los cientos de miles de empresarios agrícolas del país a realizar o no determi- nadas siembras, a limitar o ampliar las áreas que explotan con ciertos cultivos, a emplear estas o aquellas semillas o prácticas, salvo casos limitados por motivos sanitarios u otros, o la potestad de zonificar alguna producción o la de sancionar el ocio de las tierras o su explotación inadecua- da, como lo permiten las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961, entre otras.

C Por la naturaleza especial de la producción agropecua- ria; por razón del predominio casi absoluto de un sistema económico basado en la libertad de empresa ; por causa del limitado desarrollo legal dado a los principios constitiicio- nales sobre intervención; y por las limitaciones técnicas y materiales de los instrumentos disponibles para la acción del Estado, resulta absurda la exigencia, a veces continua y contradictoria, hecha al Gobierno, de que altere los fenó- menos de la economía, los controle o regimente toda la acti- vidad ; para que señale lo que pueda sembrarse, la extensión cultivada, o lo impida, aumente o limite, y generalmente son los propios empresarios, haya abundancia o escasez, los que más lo critican porque no interfirió su libre activi- dad. Y se le exige que intervenga en el mercado y mantenga bajos los precios si la producción fue escasa y no satisface la demanda, o para que los eleve por mandato suyo si fue excesiva, contrariando toda lógica y los principios económi- cos; en fin, lo que se espera del Gobierno, frente a cualquier problema, es nada menos que organice omnímodamente y

I) responda por la producción, la distribución y el consumo, dando satisfacción simultánea a los más encontrados inte- reses. La impresión que deja la lectura de escritores públi-

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cos y voceros de los gremios, todos de insospechada orto* doxia política, es la de que, sin saberlo, se han convertido al socialismo, tanta es su exigencia de intervención estatal.

El capitalismo clásico es cosa del pasado. La insur- gencia de distintas clases, con intereses a menudo contra- puestos; la complejidad de la vida económica nacional y el influjo, a veces errático, del mercado internacional, hacen necesaria la actuación, regulación e intervención del Esta- do, que tiene ya amplio balance favorable en nuestra his- toria. Pero todavía carecemos de bases sólidas para esa acción y los instrnmentos intervencionistas son aún defi- cientes, por fallas humanas, carencia de técnica, falta de experiencia, pobreza de los recursos, enfrentados a múlti- ples solicitudes, quejas o sugestiones, fundadas las más de ellas. Y aunque nos esforzamos en superar esos defectos, hay también algo que incumbe a los particulares, que ellos olvidan o parecen ignorar,

Los productores, por ejemplo, piden precios altos, cada vez más estimulantes. v usualmente no creen Que sea necesa- rio, de su parte, sino acogerse a la protección é intervención del Estado, pero no a los principios dinámicos del capitalis- mo: la tecmficación, la elevación de la productividad por hombre y unidad de explotación, para reducir los costos y rebajar o al menos estabilizar los precios, con simultáneo aumento de las utilidades. Sería una cómoda concepción del intervencionismo la que dejara así al Estado la acción para elevar los precios y correr todos los riesgos y asumir las pérdidas de una mala o imprudente administración par- ticular, lo que haría innecesaria la iniciativa privada, la sana competencia que en nuestro estado de desarrollo es factor aún decisivo para el progreso. Y los consumidores tampoco quieren entender que una escasez, determinada por baja producción, cuando el precio no es remunerativo o por fenómenos meteorológicos que arriiinan una parte de la cosecha, o porque suben los salarios agrícolas y atros costos, lleve forzosamente a la elevación de los precios, como correctivo transitorio que la alivie, y a todo trance quieren gozar de estabilidad, en una economía que sólo conciben quieta por ese aspecto. Y todos a una, productores y con- sumidores, como existe ese intervencionismo, que se con. I funde con socialismo y direccián integral de la economía, cargan las fallas a los organismos gubernamentdes que

están tratando de brindarles equilibrio. Las críticas son

r explicables y aun lógicas, en cuanto expresan y defienden intereses particulares que merecen respeto; pero en oca- siones son inconsistentes, se formulan olvidando la comu- nidad o la natural interdependencia con otros sectores, y, más aún, la función moderadora y de equilibrio, que com- pete al Estado. En estos casos, no es impertinente pedir a los gremios y a los consumidores qiie reflexionen sobre las alternativas que así se plantean: la vuelta a la plena anar- quía del mercado capitalista, el individualismo feroz, la supervivencia del más apto, o el paso a la constitución socia- lista de la economía.

En todo caso el Gobierno recibió complacido las críti- cas fundadas, y las apreció como prodiicto natural y obvio del sistema democrático, medio corriente de colaborar en su gestión, todas aprovechables porque en él hay el propó- sito de servir y acertar; jamás las ha mirado como un reprobable intento de desvirtuar el inexistente dogma de la sabiduría de los gobernantes; de ellas siempre pueden surgir fórmulas que a todos, productores y consumidores,

I satisfagan o que, al menos, repartan equitativamente el descontento, como es casi inexorable que oclirra con las medidas económicas.

Ciudad y campo.

No es peculiar de Colombia, ni de estos tiempos, cierta lucha entre la ciudad y el campo. Ya en la Edad Media ocu- pa todo el ámbito histórico y culmina con la victoria de la ciudad y de la burguesía que la representa, contienda que con tanto brillo describe Pirenne. Los gremios urbanos suje- tan a precios circunstanciales la producción rural, organi- zan el mercado, se imponen como intermediarios. Produc- tores y comerciantes urbanos acaban por asumir el gobierno de la ciudad, reclaman y aseguran una política proteceio- nista que, más tarde, cuando tienen acceso al control del Estado Nacional, se extiende a todas sus actividades. La industria a domicilio, la integración manufacturera, la separación de los oficios, el mercado interregional, la eco-

L nomía monetaria, el crédito, la concentración urbana, cons- tituyen los instrumentos tecnológicos, económicos y sociales que permiten la subordinación de la economía rural a los

1 ~ -XXv-

intereses urbanos, complementados más tarde en el campo político.

En Colombia, en la época colonial, los cabildos sujetan también al campesino, controlando las calidades, fijando precios, vigilando pesas y medidas, obligando al aprovisio- namiento urbano de productos agrícolas y pecuarios, y en la historia quedan rastros de ese conflicto, aun en vida de I Jiménez de Quesada. En contraste, y aparte de ciertas regu- laciones relativas a los gremios, los productos industria-

l

les, especialmente los importados, se encontraban libres de control y restricciones.

Ahora, las ciudades han venido creciendo a ritmo I

espectacular por causas de distinto orden, que no es preciso señalar, y siguiendo en eso el país la tendencia universal. La concentración urbana facilita la vinculación, la asocia- ción, la defensa de intereses comunes, la formación de gre- mios productores y sindicatos obreros, de grupos de presión cerca a las autoridades. Una huelga obrera, o una protesta

~ 1

de cualquier grupo privilegiado, a causa de impuestos, por I

ejemplo, o por elevación en tasas de servicios, si se cumple en Bogotá, Cali o Medellín, para no citar otras ciudades, 1 se mira como problema nacional, trascendente y catastró- fico, de inaplazable solución satisfactoria. Un problema profundo, amplio, vasto, como el de los campesinos sin tie- rras, el de arrendatarios y aparceros duramente explotados, el de la falta de seguridad social o educación en los cam- pos, necesita años de elaboración, discusiones bizantinas, acumulación de tragedias, cuandoquiera que se le busca solución.

Es que como la ciudad domina la economía, por ello se interesa en la política, hace la política, discute, interviene y pesa en toda decisión. Ya con Marx, los obreros urbanos adquieren también su doctrina, su política, su táctica, su organización y una meta que es precisamente el poder. Sólo que en las Últimas décadas el campo comienza a despertar. No obstante la estrecha vinculación de la economía urbana y la rural, a través de los fenómenos financieros y del mer- cado, los productores rurales, exactamente en los sectores más capitalizados, empiezan a pugnar con aquélla y a repu- diar el aislamiento, la lucha individual. Los gremios de rl algodoneros, arroceros, trigueros, ganaderos, toman posi- ciones propias, quieren compartir los beneficios del des-

l

arrollo, la dirección de la economía y hacer sentir su peso. r Los campesinos, de otra parte, ya no han sido, en China,

en México, en Cuba, la retaguardia de la revolución. En Colombia, aunque la reciente lucha no tuvo sentido de clase, y esta guerra pasada no fue la suya, sin embargo no fueron los habitantes de las ciudades sino los campesinos liberales y conservadores quienes estuvieron a su vanguardia. La inconformidad e insurgencia del campo es múltiple y es necesario atenderla.

El Gobierno miró sin alarma, complacido, esa crecien- te presencia de los productores agrícolas organizados, de los sindicatos y ligas campesinas, como el mejor medio de sistematizar y encauzar, normal y democráticamente, la expresión y defensa de sus legítimos intereses, de aportar fórmulas y discutir soluciones.

Pero en esos grupos y organismos representativos de la actividad agropecuaria es frecuente oír voces directa o indirectamente condenatorias de la política. La política es el arte de conducción de los pueblos, es consustancial a la vida en sociedad, coexiste con la más rudimentaria organi-

I zación estatal. A medida que se ensancha el ámbito de acción del Estado, casi toda decisión en la esfera de la economía, la producción, la distribución, el crédito, hasta el trazado de una vía o la construcción de un hospital, es de naturaleza política, en su más noble sentido. No hay que confundir las pequeñas maniobras electorales, casi necesarias, o al menos normales, en la vida democrática, con la política en aquella su propia acepción. Hablar mal de la política y los políti- cos, estigmatizar la primera y condenar la actividad de éstos, en general, y propiciar su menosprecio, es precisa- mente dejarla en poder de los menos capaces. El campesi- no y el productor agrícola no deben olvidar que de la acer- tada conducción de la política depende su prosperidad y su seguridad, y que no es un pecado, sino un deber, inte- resarse en ella.

C A P I T U L O I V 1

TRES PROBLEMAS TIPICOS

Problemas de crédito y mercadeo.

En dos campos, el del crédito y el mercadeo, los críti- cos y consejeros gratuitos del Gobierno espigan de conti- nuo motivos de queja y soluciones comunes. Todos a una, ganaderos, ovinocultores, productores de trigo, de arroz, de maíz, los gerentes de las federaciones, los dignatarios de la SAC, señalan como causa de las bajas cosechas o del atraso agropecuario la carencia o limitación del crédito; obviamente, formulan como panacea el que se abra gene- rosamente.

Pero el crédito, por ejemplo, ha conquistado sustan- cialmente, en los últimos años, la más avanzada posición, no sólo porque es obligatorio destinar a fines agropecuarios un mínimo en la cartera de los bancos comerciales, a virtud de las Leyes 20 y 26 de 1959, sino porque los establecimien- 1

tos especializados, como los Bancos Cafetero y Ganadero, y los fondos ganaderos, les abren nuevas posibilidades, y principalmente porque la Caja de Crédito ha aumentado vertiginosamente sus servicios. El hecho es que para 1962 el volumen del crédito otorgado a la agricultura y ganade- ría, entre la banca comercial y los establecimientos citados, excede de la tercera parte del total de que disfruta el con- l

junto de la economía y por lo mismo sobrepasa también la proporción que aquellas actividades representan dentro del producto e ingreso nacionales, que es hoy del 30% aproximadamente.

Ciertamente, con más crédito habría mayores posibi- lidades de producción; pero el crédito no es una creación artificial y voluntaria del Gobierno; su volumen global está limitado por el ahorro total,.que lo alimenta, y por la nece- sidad de una política estabilizadora o de crecimiento mode- rado de los medios de pago ; y lo que se dice de la agricul- tura puede afirmarse de la industria, de los servicios, de la construcción de viviendas, de todas y cada una de las d ramas económicas. Exigir satisfacción completa en crédito para cada una de ellas, expresa la ingenua creencia de la

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capacidad indefinida de crearlo o la egoísta, la unilateral concepción de que se dé a unos a expensas de otros.

1

En cuanto a mercadeo, la situación es mucho más com- pleja. Claro que en los textos de economía, en las publi- caciones de los organismos internacionales, se encuentran todas las fórmulas para perfeccionarlo e intervenirlo, asis- tiendo y regulando todo el proceso, desde la recolección de las cosechas, la clasificación de los productos, su empaque, conservación, transporte, distribución hasta llegar al con- sumidor final. Subsidios, precios de sustentación, absor- ción obligatoria, facilidades financieras, normas sobre tipi- ficación, medios oficiales de almacenamiento y distribu- ción, cooperativismo en todos los tramos, eso y mucho más se conoce y predica. Y también se ha venido practicando entre nosotros, a la medida de las posibilidades. Allí hay mucho por hacer, como en tantos otros campos, pero sal- vo deficiencias o errores, fácilmente enmendables, nadie puede decir que dentro de la limitación de los recursos el Estado colombiano haya dejado de cuniplir una tarea apreciable.

r Conoce el país todos los defectos del sistema de merca- deo y sabe mejor los remedios, muchos de ellos consagrados

i en solemnes fórmulas legislativas, el cooperativismo, por ejemplo. Cooperativas de productores y de consiirnidores constituyen a menudo, en las discusiones públicas, el aspec- to más positivo de lo que se aconseja al Gobierno que fomente y cree. Pero hace más de treinta años empezó la provisión legal en esa materia,, y existen despachos oficia- les que tienen a su cargo el estimulo del sistema cooperati- vista, sin que haya podido pasar de una raquítica infancia. Es que llenar la brecha entre la ley y la realidad exige, por el aspecto idealista, espíritu y educación cooperativa, eli- minación de vicios y descorifiarizas de tipo individualista, y todo ello lleva años y más en un país sumido en el anal- fabetismo y en el empirismo, apegado a tradiciones secula- res de comercialización, donde ni siquiera el sistema métrico decimal, impuesto por ley, ha podido atenderse en pesas y medidas. P por otros aspectos las cooperativas necesitan técnica, dirigentes, administradores expertos y, sobre todo, fondos, finariciación, crédito. Y si se espera que constitu- yan parte sustancial en el proceso de mercadeo y en el de producción, la limitación de recursos, de que tanto se ha

tratado aquí, vuelve a ser factor que todo lo reduce o lo impide.

Pero también en materia de mercadeo existe una serie 1

de deformaciones, de prejuicios o conceptos formados a priori, que conviene examinar, como lo relativo al papel de los intermediarios o a la capacidad real de intervención del INA, cotidianamente llamado a resolver cuanto proble- ma se presenta a productores o consumidores.

Es un hecho comprobado que la comercialización de los productos agrícolas y pecuarios ocupa y atrae a un con- siderable y al parecer excesivo número de intermediarios, cuya actividad parecería ser artificial e innecesaria, y cau- sa, por sí sola, de la enorme distancia existente entre lo que 1 recibe el productor y lo que paga el consumidor, que distrae a veces el cincuenta por ciento o más del precio final. Pero es preciso advertir que, salvo casos de encubierto monopo- lio, o de prácticas reprobables susceptibles de tratamiento policivo o penal, hay una relativa competencia en ese cam- po de la intermediación, capaz en principio de mantener en el límite de la utilidad media, por aplicación de leyes económicas elementales, el rendimiento de esa actividad, 7

por lo que es necesario concluír, como primera aproxima- ción, que existen factores objetivos que la hacen tan costosa y que, por lo mismo, no van a removerse por los controles, que apenas sirven para legalizar cada nuevo nivel de pre- 1 cios, ni por los simples consejos o la renovación de mandatos legales, como los del fomento cooperativo.

En efecto, entre aquellos factores se han venido men- cionando la notable dispersión de los productores y el peque- ño volumen, en término medio, que cada uno entrega, lo que determina no sólo cierta imperfección del mercado y posibilidades de abuso en su perjuicio, sino también que el acopio inicial del primer intermediario, al nivel de la localidad y la región, implique mayor tiempo y más amplia movilización suya y de los productos, que más racionales concentraciones y una productividad intensificada elimi- narían en alto grado; faltan o son inadecuadas las vías; los medios de transporte son caros, escasos, deficientes, len- tos y congestionados, principalmente en las épocas de cose- cha, cuando más se necesitan; muchos de los alimentos de origen agropecuario son altamente perecederos, y así los 1

riesgos de pérdida se incrementan por las deficiencias del

transporte, los frecuentes trasbordos, el mal manejo y has- ta el saqueo ; no hay tipificación de los productos, o sólo se

1 logra con métodos rudimentarios que exigen más tiempo y salarios adicionales; y el sistema de empaques adolece también de serios defectos. Y en los centros de producción y en los lugares de más amplio consumo, no existen aún las facilidades de almacenamiento, tratamiento y clasifica- ción, que exigen cuantiosas inversiones, que el Estado viene realizando en un ambicioso plan, sin más limitaciones que las ya conocidas de la insuficiencia de recursos, en un país como el nuestro, en plena etapa de construcción.

Así, la cadena de intermediarios que va de la aldea al gran mayorista de los centros urbanos, y desciende luégo por grados hasta el expendedor al detall, invierte tiempo, coordina lugares alejados, transporta, almacena, distribu- ye, incurriendo en costos y riesgos, en gastos de operación y financiación ; ciertamente a veces hace utilidades ocasio- nales, por las alzas repentinas o esperadas, si tiene exis- tencias apreciables que liquida obviamente a los nuevos precios, porque el mercado se rige por uno y no por varios,

I pero también experimenta pérdidas, por frecuentes casos de pudrición, humedad, mermas excesivas por secamiento, almacenamientos prolongados por exceso de oferta, y la

I acción de roedores, del gorgojo y tantas otras causas. Es cierto que se presentan ciertas formas de opresión

sobre los pequeños productores, por ejemplo mediante anti- - cipos en dinero o en especie que los mantiene sujetos a

reducido núcleo de compradores; de otra parte la distri- bución al nivel de los detallistas es muy imperfecta, fuen- te principal de abusos cuando los consumidores, como es usual, son gentes pobres que viven al fiado y deben sopor- tar la fijación arbitraria del precio, sin posibilidad de acu- dir al competidor; y la falta de otras ocupaciones ha hecho proliferar los pequeños expendios, con altos costos y esca- sas ventas, que sólo subsisten por recargos excesivos, dán- dose la paradoja de que la competencia no conduce al aba- ratamiento. E n esos extremos, la financiación amplia y oportuna de los productores, remediando la tradicional in- suficiencia del crédito, es la única solución posible, lo que

b constituye no pequeña tarea; y la organización de las coo- perativas de consumidores, si están adecuadamente finan-

ciadas, puede eliminar o reducir, pero sólo eso, los rnárge- nes exagerados en las operaciones al detall.

Es que mientras no se remuevan aquellas otras condi- t

ciones materiales y defectuosa estructura básica del mer- cado, la comercialización de los productos agropecuarios seguirá siendo muy costosa, puesto que los costos no se fijan por decisión unilateral o acuerdo de los grandes interme- diarios, sino que en principio resultan principalmente de aquellos factores. Y cuando se da como única fórmula el cooperativismo se olvida, en primer término, que las coope- rativas no eliminan sino que sustituyen los procesos de intermediación, incurriendo en los mismos gastos, salvo

1 que los márgenes de utilidad se reparten entre los coopera- dos y apenas representan una proporción de los costos; g

I en segundo término se quiere ignorar que esa solución es a largo plazo, que requiere laboriosa organización, finan- ciación cuantiosa, como que debe suplir los capitales inver- tidos por los particulares, personal idóneo, educación y

' disposición, e inclusive un cambio en la política tradicional de adhesión voluntaria, que debe sustituírse por la imposi- ción si es que se quiere ir a alguna parte.

Por todo lo dicho, cuando se renuevan las prédicas morales sobre los precios, se piden controles, organizacio- nes cooperativas, como solución inmediata al problema pre- I sente, pasando por alto la tarea efectiva y básica, pero que implica tiempo y cuantiosas inversiones sociales, y que estriba en remover aquellas condiciones objetivas que hacen tan costoso el mercadeo, otra vez se está buscando el ahoga- do aguas arriba.

Y en cuanto al INA, aunque parezca ocioso, conviene aclarar que no tiene el poder mágico que le asignan sus críticos permanentes u ocasionales, o a veces los columnis- tas sin tema. Sus recursos financieros, como ocurre con tantas entidades, no son ilimitados ni se crean a voluntad por su Junta. Sus facilidades de almacenamiento, supues- to básico de toda intervención en el mercado, exigen dinero para adquisición de tierras, equipos y materiales y su cons- trucción demanda tiempo. A mediados de 1962 la capacidad total de almacenamiento era de setenta mil toneladas, des- pués de ejecutar, en su primera etapa, un ambicioso plan de construcciones para cerca de ciento ochenta mil tone- 4 ladas, en el que se invirtieron veintisiete millones de pesos

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durante 1961 y deben aplicarse sesenta y dos en el presente año, de manera que para principios de 1963 la capacidad

c total de almacenamiento habrá ascendido a ciento diez mil torieladas. Pero así ello apenas permite intervenir en sólo cl cinco por ciento del mercado conjunto de arroz, maíz, fríjoles, ajonjolí, soya y unos pocos prod~ictos más, de me- nor significado, ciiyo volumen total, objeto de comerciali- zación, se calciila en cifra superior a dos millones doscien- tas mil toneladas al año; aiinqiie la capaciclad de intervenir puede eventualmente ascender al diez por ciento, si se reciiercta que tales prodiictos no se dan todos simultáiieri sino alterriadaniente, pero qiie también es preciso mantener existencias cle iina cosecha anterior o producto ciiverso, ciiando avanza la recolección de otra, con presumible y fie- cuente congestión de los escasos niedios disponibles.

De ahí, pues, yiie la capacidad del INA para interve- nir efectivameiite, está muy restringida, tanto por la caren- cia de reciirsos financieros para compras de magnitud enor- me como por la limitación material de los medios de alma- cenamiento. Y por sii posición, aún modesta, reguladora del

? mercado, el INA se gana inmerecidamente la malqiierencia de todos: de los productores e intermediarios si, en épocas de escasez, prociira mantener los precios a nivel normal, apelando a las importaciones si fuere necesario, en defensa de los consumidores; y la de éstos porqiie no deja caer los precios en épocas de abundancia, si fija precio de sustenta- ción y logra retirar significativas existencias que gravitan en el mercado. Y la de todos, en conjunto, porqiie no tiene, como se ha dicho, facilidades financieras y materiales ilimi- tadas, puestos de compra en cada Corregimiento y comisa- riatos o proveedurías en cada esquina.

/ El proble??~ci forestal.

Pocos temas se mencionan con tanta freciiencia, para insistir en la falta de una política estatal y ofrecer siempre los mismos remedios, como si sólo se desconocieran por los funcionarios oficiales, que el relativo a la conservación de los recursos naturales. Por la naturaleza de este informe, que tiene obligado complemento en la documentación anexa,

b resultaría extravagante repetir aquí lo que se ha planeado y lo mucho que se viene ejecutando en estas materias, espe-

- XXXIII - Mln.gric"lt"r. - 111

cialmente en aguas, caza y pesca, y también lo casi impon- derable que resta como tarea futura, de la mayor urgencia y provecho económico. 4

Sin embargo, y aun a riesgo de fatigar la atención de los señores Senadores y Representantes, a objeto de despe- jar no pocos equívocos comunes, resulta de interés hacer un rápido recuento de las leyes existentes en un solo campo relativo a la conservación de los recursos naturales, el fores- tal, y realizar un corto examen de la fórmula siempre pre- sente, la reforestación, de todo lo cual puede concluírse cómo hay también una definida política en esa materia y

i 1

abundante legislación, niuy desconocida, eso sí, que no es preciso adicionar, y cuál es la magnitud y dificultades de la soliición propuesta.

La tierra, los suelos, concretamente, constituyen ele- mento básico de lo que los economistas denominan el factor naturaleza. Contra la definición de Ricardo, que considera- ba aquélla como los poderes originales e indestructibles de la naturaleza, se ha observado cómo la tierra, por la irriga- ción, el uso de fertilizantes y en general las prácticas de transformación y mejoramiento, puede hacerse virtual- mente por el hombre; pero que también puede por éste 1 destriiírse, si aplica en su explotación prácticas viciosas.

La necesidad de conservación y buena utilización de la tierra, y las anotaciones sobre el daño que se viene pro- duciendo con sil mal manejo, están escritas ya en las rela- ciones de mando de los virreyes y quizás, desde entonces, no hay documento oficial que, año tras ario, prescinda de repetir tales conceptos. P en la legislación positiva, casi de tiempo inmemorial, las normas y prescripciones en el particular no son escasas ni tampoco mal orientadas. E l tenia relativo a la conservación de nuestros recursos natu- rales no es, pues, nuevo, ni siquiera los remedios indicados. Estos y el diagnóstico han sido formulados hace tiempo y sobre ellos se viene trabajando.

Un recuento rapidísimo de la legislación expedida en los últimos cuarenta años demuestra la constante preocii- pación del Estado colombiano en materia forestal.

Así, en cuanto al estudio y ordenación de la riqueza forestal, la Ley 119 de 1919 creó tina comisión para la men- sura, clasificación y fijación de normas de explotación de 1 nuestros bosques; el Decreto 59 de 1938 faciiltó para la miil-

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tiplicación de tales organismos, ampliando sus facultades; t el 2278 de 1953.ordenó al Ministerio de Agricultura, en for- b ma imperativa, proceder a hacer el inventario forestal del

país, y finalmente, la Ley 2a de 1959 repitió tal manda- miento y dispuso someter todos los bosques a iiri plan de ordenación forestal.

Para impedir las qiiemas y talas indiscrimii~adas, la citada Ley 119 de 1919 sujetaba iinas y otras a permiso de autoridad; el Decreto 272 de 1920 regula minuciosamente el diámetro de los árboles cuya tala se permite; el 2202 de 1939 sólo tolera las qiiemas si con ellas no se destruyen árbo- les; el 1434 de 1942 es categórico: eii lo siicesivo qiiedari terminantemente prohibidas las quemas, salro permiso del Alcalde y eso con previo asentimiento de los agrónomos o inspectores de bosques del Gobierno ; el 284 de 1946 reitera la prohibición e impone la obligación de replantar o sus- titilír los árboles destruídos, y lo n~ismo hace el Decreto 2278 cle 1953.

Para preservar las agiias y los árboles de las cuencas hidrográficas, la colección de previsiones es impresionante.

B No sólo el Código Fiscal, desde 1912, trae ordenamientos en esa materia, sino qiie ellos se posteriormente: no son adjudicables las márgenes de los ríos y, en todo caso, qiieda en ellos prohibida la tala y quema, dice la Ley 119, ya citada y la 74 de 1926. La Ley 200 de 1936 faculta al Gobierno para señalar zonas de reserva, incliisive en terrenos particiilares, y cualqiiier operacióii de tala, des- monte o quema, queda slijeta a aprobación previa del Mi- nisterio. El Decreto-ley 1383 de 1940 y su Decreto regla- mentario 1300 de 1941, determinan la esistciicia de las llamadas zonas forestales protectoras, regiilarido ininucio- sainerite las rriisnias materias: tala, corte, qiiema y fijando amplio procediniiento para sancionar las c.ontravenciones. Y lo misino, detallado, se repite en el Decreto 1434 de 1942, en el 2278 de 1933, en la ya mericioriada Ley 23 de 1959, y se precisa tambi6n en la Ley 135 de 1961, sobre reforma social agraria.

Podrían citarse otras diez leyes y decretos que regulan el aprovechamiento de los bosques mediante concesión del

b Estado, con todas sus normas sobre explotación óptima,

1 replantación y otros temas semejantes, pero basta afirmar

xxxv -

que también, en ese campo, la previsión legislativa y guber- namental colma toda medida.

Y no liemos olvidado el estimulo a la reforestación : ya 4

la Ley 200 de 1936 reputa económicamente poseídas las tie- rras cultivadas sistemáticamente con árboles; la 202 de 1938 dispuso qiie, tan pronto como ella entrara en vigencia, cada propietario debería proceder a sembrar 10 árboles de maderas de construccióri por hectárea y a siistituír inme- diatamente los que fiieran cortados; los Decretos 1454 y 1455 de 1940 obligan a cada Municipio a sostener im vivero para repoblar las zonas que indique el Gobierno y a destinar el 1% de sus presupuestos para esos fines. Los propieta- I

rios quedan sujetos a marcar con árboles sus linderos y, faciiltando al Gobierno para obligar a la reforestación de ciertas zonas, abre, con toda amplitud teórica, posibilidad de crédito a largo plazo en las instituciones oficiales, e incliisive hace imperativo destinar el 5% de toda operacióri de crédito al mismo fin. El Decreto 2278 de 1953 recopila y amplía las normas anteriores, por ejemplo determinando que todo propietario de fundo mayor de 50 hectáreas debe mantener el 10% del área en bosques. Y el Decreto 290 de 1957 y la Ley 2 M e 1939 y la 135 de 1961 se ocupan del 1

fomento o de la defensa de los árboles o la lucha contra la erosión.

Finalmente, desde 1920 se da énfasis a la educación, instrucción en materia forestal, no sólo por la divulgación en las esciielas públicas y privadas, o la creación de la cáte- dra de silviciiltura en todas ellas, según Decreto de 1953, o el mantenimiento de bosques y predios escolares, sino por el envío de estudiantes nuestros al exterior o la contrata- ción de técnicos foráneos y, finalmente, a partir de 1950, l

por la creación de Facultades de Ingeniería Forestal y los cursos para capacitación de expertos.

Es evidente, entonces, que el Estado colombiano sí tiene una política definida en sus metas y en sus medios de ejeciición, en materia de conservación de recursos natu- rales, especialmente en su rama forestal. Pero también resiilta claro que no ha logrado plenamente sus objetivos, y la .:imple reiteración de prohibiciones y mandatos es una confesión de frustraciones y limitaciones.

Más útil qiie la expedición de nuevas leyes y decretos J

parece entonces el examen de las causas que impiden el que

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textos legales, tan bien coricebidos y orieiitados en su forma t externa, tengan cumplido efecto.

Por ejemplo, todos sabemos bien que existe mi grave y extenso fenómeno de erosión física, particularmente en los Departamentos montañosos del país, sobre cerca de 50.000 kilónietros, según estimativos ciertamente disciiti- bles, fenómeno ocasionado, principalrneiite, por las quemas, las talas y el mal manejo de los silelos.

Las quemas, por más repudiables que ellas sean, cons- tituyen iin método tradicional y barato de desniorite y de ciiltivo. Mientras rio se remuevan las caiisas económicas, cori la provisión o facilidad de iitilieacióii de eqilipos mecá- nicos, que impliqiieii ahorro de esfuerzo jT gasto, dada la extensión del país, será menos qiie imposible controlar poli- ciramerite tales prácticas o disiiadii, por el corisejo y las explicaciones cieiitíficas, qiie ellas se utiliceii.

La tala iridisciimiiiada, casi cle iirgeiicia, yara cercas y principalmente leña y carbón, coi1 destino a inás de tres millones de hogares canipesinos, dispersos en nuestro mag- no territorio, que sólo cuentan con ese combustible, tampo- co va a pararse con coiisejos, multas y cárcel, mientras no estemos eri condicioiies de ofrecer energía eléctrica, gas o fogones a petróleo, asegurando a la vez oportiino siiminis-

, tro, y tales servicios sean no sólo baratos sino al alcance de los bajísimos ingresos monetarios de los canipesinos.

La localización tradicional de la agricultura, princi- palmente de subsistencia, con división excesiva y ciiltivo exhaustivo, sobre vertientes y laderas a las cuales fiie coii- finado el pequeño campesino por los grandes terratenieii- tes que en el largo proceso histórico acapararon mesetas y valles, es de por sí suficiente caiisa para la destruccióii progresiva de los suelos. Más que de una costosa y larga campaña de enseñanza y cie ciiantiosas inversiones para la conformación de terrazas, cercas vivas o miiertas, ha de esperarse remedio de tina relocalización del canipesiiiaclo, sobre nuevas y mejores tierras, tina vez eii marcha la refor- ma agraria.

Para la sola prevención objetiva y realista de las qiie- mas, la tala y el mal nlanejo del siielo, necesitamos, pues,

b inversiones enormes en equipo mecánico, sumiriistro de energía y combustibles, aperturas de nuevas tierras y tras- lado físico de la agricultiira a las tierras planas. Claro qiie

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los consejos, las campañas de divulgación, la enseñanza, la buena voliintad, las leyes y decretos que prohiban y sancio- I nen, la vigilancia y el celo en su cumplimiento, pueden ha- cer algo, pero no todo. La legislación seguirá proliferando, los disciirsos y artículos de prensa mriltiplicándose, pero nlientras no se remuevan las causas reales y profundas que llevan a la destrucción de los suelos, el fenómeno persistirá.

& Y qiié liacer con el daño ya prodticido? Se calcula en 50.000 kilómetros cuadrados la extensión erosionada del país, necesitada no sólo de descanso sino de acción directa para reconstitiií~la y defenderla. Son nada menos que ciri- co millories de liectáreas, algo más qiie las tierras en ciiltivo.

Reforestar esas zonas, inipedir así que continúe iin pro- 1 l

ceso doloroso de destrucción de niiestio recurso fundamen- tal, piomover sii reciiperación, es ideal coniúri del Gobierno y de la opinión pública, pero bien vale la pena ahora seña- lar, con algiiiia aproxiniación, ciiál es la viabilidad, alcance y limitaciones imprescindibles de semejante solución.

Para reforestar es preciso, ante todo, montar un vivero, utilizar tierra, semillas, recipientes, trabajo y transporte, esto es, elementos con valor nionetario. Con optimismo e 1

imaginación podríamos afirmar que un árbol, listo para transplaiite a la zona erosioiiada ciiesta, por aquellos con- ceptos, no menos de $ 0.50 ; que cada árbol requiere 10 me- tros ciiadiados y cada hectárea 1.000 árboles, esto es, tene- mos un priiner costo de $ 500.00 por hectárea. Hacer mil hoyos, seiiihrar, proveer o complemeiltar rercas, dar aten- ción y vigilancia, siqixieia iniciales, segfiii experiencias veri- ficable~, ciiesta iirios $ 700 por hectárea, lo qiie hace subir la inversión a $ 1.200.00 sin coritar el lucro cesante por el valor de la tierra así ociipada.

El costo total del programa para reforestar iiuestros 5 millones de liectáreas erosionadas, sería aproximadamen- te de seis mil inillones de pesos.

Ahora bien: los recirrsos del país no son ilimitados, ni se crean por decreto, conio tan fatigosamente hay que repe- tirlo una y oti-a vez. Lo que trabajosamente producimos se distribuye, forzosamente, entre el necesario consumo y el ahorro y este último, fiierite de nuevas inversiones, es bas- tante escaso, conio bien se sabe. I)e ahí que, más que todo ii en países como el nuestro, sea preciso distribuír muy racio- nalmente la inversión, previo el estudio de las múltiples

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necesidades, para fijar prioridad en aqiiéllas y cuantificar 1 juiciosamente ciialquier proyecto.

Un programa de reforestación, como el descrito, im- plica desviar seis mil millones de pesos del ahorro del país, público y privado, a ese fin. Suponiendo iina ejeciición esca- lonada en diez años, por ejemplo, significa la utilización de seiscientos millones de pesos por afio. i, Hay otras necesida- des más urgentes para el pueblo colombiano, en ediicación, vías, higiene, vivienda, para sólo mencionar unas pocas del catálogo enorme (le niiestro subdesarrollo ?

Me parece qiie no podemcs engañarnos afirmando qiie la reforestación masiva, extensiva e intensiva de los 50.000 kilómetros cuadrados erosionados constitiiyaii un objetivo económico y social de primera urgencia o prioridad antes que los señalados, pero sí que es de los qiie merecen parti- cipación creciente dentro de nuestros limitados recursos, conjuntaniente con las costosas medidas preventivas para evitar que el fenómeno se extiericia. Es ciertamente fácil reclamar del Gobierno qiie remedie en corto tiempo cuatro siglos de destrucción de los reciirsos natiirales y qiie provea

I siniiiltáneamente educación, vivienda, higiene, vías, crédi- to y llene todas y cada tina de nuestras necesidades eviden- tes, pero es miiclio más complejo repartir los escasos reciir- sos en la satisfacción parcial de aquéllas, resultando así irremediable el descontento público.

Dentro de esas limitaciones, este Gobierno lia venido aprovechando hasta el máximo las disponibilidades en el sector de conservación de reciirsos naturales. El estudio, que ya es bastante, de más de ciento cincuenta hoyas hidro- gráficas; los programas en nzarcha de reforestación de las cuencas del Otúii y Anchicayá, con participacióri esencial de fondos nacionales; los trabajos concretos en varios dis- tritos de conservación de suelos; los pasos ya dados para poner en marcha 15 proyectos cooperativos y la atencióri creciente a la preparación de personal técnico, no sGlo ampliando la capacidad, sino creando niievas facultades forestales e intensificando el entrenamiento y enseñanza de expertos; la extensión y asistencia técnica y el control intensificado, en lo posible, de la explotación de bosques,

D la multiplicación de viveros, constituyen algiinas de las realizaciones logradas en los últimos años. El crédito qiie se empieza a dispensar por la Caja de Crédito Agrario, y

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las perspectivas de acción del Instituto de la Beforma Agraria en los campos de recuperación de tierras y en ge- 4 neral de conservación de los recursos naturales, mediante finamiación propia, son también muestra inequívoca del interes del Gobierno por el problema que nos preocupa.

De otra parte, no sólo el Gobierno Nacional, sino los Departanientales y &furiicipales, tanto como algunas em- presas de servicio público e institiiciones diversas, destinan anualmente sumas relativamente cuantiosas al propósito de 1

l reforestación. Coordinar esos esfuerzos y recursos, canali- zarlos bajo dirección unificada, sería un paso importante. Atraer en más amplia medida la asistencia técnica que algn- iios organismos extranjeros o internacionales han ofreei- do, constituiría inaln-eciable refuerzo para nuestros escasos profesionales y podríamos así multiplicar los rendimientos. Procurar la utilización del crédito, ahora disponible a tra-

I

vés de la Caja de Crédito Agrario, con fondos de exceden- tes agrícolas, en proyectos de primera prioridad, como la defensa y reforestación de algunas cuencas hidrográficas, ya bastante bien determinadas en estudios previos de qiie dispone el Ministerio, y en colaboración con algunas de las 4

corporaciones regionales, por ejemplo, y tratar de obtener iin cupo para crédito forestal en los bancos comerciales, es otro de los muchos campos de acción abiertos inmediata- mente a los futuros esfuerzos.

Así, la coordinación administrativa y una juiciosa uti- lización de los reciirsos humanos y financieros disponibles, sea por la vía de los aportes presiipuestales o de crédito, y la iniciativa privada, con adecuados estímulos tributarios y crediticios, constituyen inapreciables instrumentos para solucionar el problema de reforestación, allí donde sea más agudo o se reclame más urgente atención, sin pretender cubrir, eu corto plazo, la totalidad de los requerimientos.

Para el resto de las zonas seguraniente será necesario apelar a remedios más sencillos, como el de impedir coacti- vamente por decisión del Estado la explotación de las tie- rras erosionadas, dejando a la naturaleza el trabajo de sii reconstitución paulatina mediante el descanso forzoso y su poblamiento por vegetación espontánea. Para ello existen a instrumentos legales y en cuanto sea precisa la sustitución de esas tierras, particularmente en el caso de los pequeños

propietarios, mucho puede esperarse de la acción del Insti- b tuto de Refornia Agraria.

C A P I T U L O V

LA REFORMA AGRARIA

Desarrollo ~corlónzico y problenza ngrario.

Quizás coino contrapartida, soslayadamente política, de los progranlas socialistas, en las últimas décadas empe- zó a aflorar cxoii afán, y Iioy no se disciite, la tesis de que auri dentro del rnarco del sistema económico capitalista la nieta ambicioiiable p posible de la cornuriiclad es el desarro- llo ecorióinico, bosqiiejado aquí elenientalnlente (.amo una creciente elevación cle la prodiictividad, por aplicaciones tecnológicas, que ofrezca iina mayor provisión cle bienes y servicios por habitante. Desde luego, y aiinqiie en ello iio se ponga tanto énfasis, el simple aunlento total de esas dis-

I ponihilidades debe complementarse con iina redistribución rnás equitativa del ingreso generado, que permita adquirir- las, consiirriirlas, mejorando así el nivel de vida, y no mera- mente capitalizarlas indefiriidainente. Como ha dicho algiíii aiitor, el desarrollo económico no puede seguir siendo con- cebido como un fin en sí mismo, sino justificarse social- mente al ser aprovechado por las amplias masas proletarias y campesinas, qixe sólo parecen ser las víctimas de tanto progreso. El desarrollo de los países no puede hacerse sobre el rriodelo de la concentración de la riqiieza y la difusión de la miseria, qiie sería manera de frustrarlo, sino que tiene que mirar a sus pueblos, sin separar el aspecto económico del puraniente social y hasta del político.

Colonibia se eiic~ient~a, eii distintos grados, en ese pro- ceso de desarrollo, en el empeño de crear una economía más compleja y diversificada. En el sector agropeciiario los resultados son ciertamente halagadores si nos remontamos al plinto de partida o aun si se examina el progreso de estos lustros. Basta recordar qiie la era republicana se abrió con

b iina ecoiiomía de subsistencia y autoconsumo, local y meil- guada, que demandaba el noventa por cielito de la fuerza de trabajo clispoiiible en el país, y que hemos pasado a otra

en que las actividades agropecuarias, reduciendo acelera- damente las necesidades de mano de obra, como que hoy apenas ocupan el cuarenta y nueve por ciento y en diez

1

años bajará al treinta, nos abastecen casi plenamente de 1

l alimentos y materias primas para una población crecien- ~ te, con mejor nivel de vida, y para una industria cada vez más amplia y que, aparte los productos tradicionales, em- pieza a competir con miiclios otros en los mercados inter- nacionales.

Pero el cambio logrado dejó subsistente, y lo agudi- za, un doble problema de urgente solución: social el uno, económico y técnico el otro. En lo social, formas extremas de tenencia de la tierra se manifiestan en el predominio de elementos cuasi serviles del latifiindio ; la explotación de los campesinos sin tierras, expropiados del fruto de sii trabajo mediante altos cánones y participaciones en los contratos de arrendamiento y aparcería; la estrechez, el endeuda- miento y la miseria del miriifundista; los parcos salarios del peón.

Es que debe insistirse, hasta la fatiga, en hechos clarí- simos y elementales, que somos propensos a olvidar en la u

discusión del problen~a agrario. Por ejemplo, que los propietarios rurales, iiicluyendo en este rubro los concep- tos censales de empleadores y empresarios independientes (cuando entre los últimos parece qiie están involucradas gentes sin tierras, como los arrendatarios y aparceros), apenas alcanzan al 35% de la población activa del campo, qiie en total es hoy de unos 2.500.000, esto es, en cifras abso- lutas la clase propietaria estaría integrada por menos de 900.000 personas. Y dentro de ella iin 85% posee sólo el qiiince por ciento de las tierras, al paso qiie en otro extremo el 4% de los terratenientes concentra el sesenta y cinco por ciento de toda la superficie explotada del país. Latifundio y minifundio, constituyen, pues, un aspecto básico del pro- blema agrario. Y conio expresión social de aquél, la explo- tación de niás de medio millón de arrendatarios y aparceros por terratenientes ausentistas, que no corren riesgo alguno en la actividad agrícola pero se apropian a veces hasta del cincuenta por ciento del trabajo ajeno. Y más de ixn millón de jornaleros y peones, la mayoría de los cuales jamás ha .I oído hablar de salario mínimo ni de prestaciones, o a qiiie- &S se les desconoce y burla.

Tal es el problema agrario por el aspecto social. Por I el econón~ico y técnico, la persistencia de prácticas priniiti-

vas en áreas extensas ; lo reducido de la mayoiía de las iini- dades de explotación; la impropia localización de éstas, sobre las vertientes o eri tierras marginales; la falta de conocimientos, instrumentos y medios, ya tradicionales en otros países; la escasez del crédito ; el analfabetismo, la nia- la salud, todo eso y muclio más amenaza no sólo la coriser- vación de riiiestro principal recurso natural, la tierra, sino que se traduce en bajos rendimientos, clisminiiye la capaci- dad de siili)sistencia de los agriciiltores, su habilidad para atender a los reyiierimientos del mercado y sil posicióri de ~ competencia frente a otros sectores de la actividad agríco- la, altamente tecnjficados y capitalizados, 7iijetos ya a los niodelos de la eficiente producción indiistrial.

Lct solución ir~tegr(t l .

Para algunos, aquellos dos problenias, tanto el social como el econón~ico y técnico, deberían recibir iiii tratamien- to conjunto, una soliicióri simiiltáriea. Se corifiinde así el problema cliie preseiita la estiiictura de la tenencia cie la tierra, los extremos de concentración latifundista y la frag- mentación minifundista dentro de la clase propietaria, la explotación de los campesinos desposeídos a través de las formas ciiasi serviles del arrendariiiento y la aparcería, con la necesiclacl y conveniencia de la transformación técnica de la agriciiltura, nieta racional y deseable de cualqiiier sociedad. Se confunde la reforma social del campo con la revolución tí.cnica, la ultima de las cuales no suscita opo- sición, piies es propósito común de todas las naciones y sus clases.

Esas corifusiories no son casiiales ni inocentes. Tienden I a frustrar ciialqiiier reforma social, a impedir o retrasar

la redistribiición de las tierras, que afecta intereses, con el sofisma de qiie debe aplazarse hasta tanto el país cuente con suficientes recursos y medios financieros, técnicos y de personal, para brindarle a cada parcelario la asistencia, facilidades y conocimientos que cuatro siglos de subdesarro-

r 110 convierten, entre nosotros, en raro privilegio. Pero ni los dos propósitos son incompatibles ni está

el social forzosaniente subordinado al económico y técnico,

de manera que no pueda intentarse y lograrse aquél, plena- mente, desde ahora, y aun como base impresciridible de una I reforma integral. Dada la naturaleza del problema agrario, su solución primera debe dirigirse a transformar la estruc- tura de la propiedad, convirtiendo a los actuales campesi- nos, y no a otros, en propietarios de las tierras ajenas que cultivan a título precario, o ensanchando las porciones de N

quienes las poseen en cantidad insuficiente. Con ello, de iriniediato, se logra iin mejor ingreso y consecuente eleva- ción del nivel de vida. Gradualrneiite, todos los campesinos que con deficiencia explicable vienen ya produciendo lo necesario para la manutención del país, materias primas para su industria, café, algodón, arroz, azúcar para la ex- 1

portación y así la totalidad de sus divisas, no obstante care- cer de la técnica y liasta de la sabiduría que algunos preteii- l

1

tieii exigirles, todos ellos gradualmente, se repite, recibirán la ayiida y asistencia técnica que predica la reforma inte- gral, pero sin privarlos del beneficio inmediato, que es la tierra.

La soizición ~ lzeramente econól?iica. 1

Pero aparte de quienes sólo conciben iiria solución inte- gral del problema agrario, mero pretexto para impedirla, otros con el mismo ánimo disfrazan sil propósito en doctas exposiciones de sabor económico y aun abiertamente con- denan un tratamiento social del problema, ilusionando al país con la fraseología y simple enunciación de las metas del desarrollo. Por eso conviene precisar que nuestro atraso económico se debe no sólo y principalmente a que carecemos de capital, en el sentido propio del concepto, esto es, medios de producción, sino también a que liemos desperdiciado recursos, esos sí abundantes, que no hemos sabido combinar en forma adeciiada: la tierra y los crecientes excesos dc mano de obra.

La ley del rendimiento decreciente y las tendencias demográiicas. 110 de tanta magnitud eritorices como la ex- plosión actual, jixstificaron el pesimisnlo de Malthus, supe- rado por la experiencia posterior gracias a los avances tecnológicos p a los esfuerzos por lograr, aunque fuera tor- U ciendo el cuello a ciertos principios de la economía clásica, una racionalidad y planeamiento de los procesos económi-

cos. Pero entre nosotros una población e11 ascenso, carente de medios productivos, sigue dando vigencia o revive las

b predicciones nialtusianas. Políticos y economistas de todas las tendencias, desde Stalin liasta Myrdal y Baran, han visto en ese potencial humano de los países subdesarrolla- dos la posibilidad de romper y superar el círciilo vicioso de la pobreza, por su aplicación a obras concretas de forma- ción de capital, utilizando desde los impuestos insidiosos hasta las requisiciones en especie y el empleo compiilsivo de la mano de obra campesina, ociosa abiertamente o qiie se despilfarra en ocupaciones improdiictivas y el desempleo clisfrazado, sin rendimiento social alguno pero supervivieil- do a su pobreza.

Xsa estrategia, contra lo que parecen presumir entre nosotros, recientemente, algunas personas, no es iiiieva. Sólo que en los países socialistas se ha aplicado para pro- curar la formación colectiva de capital y liasta ahora, '- en Colombia conio extravagante excepcibn, nadie había osado proponerla para beneficio individiial. Y el capitalis- mo cumplió también, en los países industrializados, cierto

R proceso aiitomático de expropiación de los campesinos, de expulsión de sus tierras, de traslado masivo a las ciudades, de atención exclusiva a la economía urbana, no tanto por métodos directos como por fuerza de la mecánica inexora- ble del sistema, por ejemplo los altos precios de la pro- ducción manufacturera, su protección arancelaria, la de- presión del precio de los productos agrícolas, sujetos los campesinos a todo el rigor del mercado, los mejores sala- rios, el atractivo y creciente comodidad de la vida urbana.

Lo nuevo, entonces, en estas tesis, socialistas o de capi- talismo extremo, sobre la transformación económica del campo, la formación de unidades de explotación de gran magnitud, el aprovechamiento al máximo del potencial de trabajo campesino, es la claridad y conciencia del enfoqiie actual; lo inmutable parece ser la concepción de que los campesinos deben constituír la materia prima, casi pudiera decirse que la víctima necesaria del desarrollo económico.

Pero debemos buscar y estamos en capacidad de encon- trar soluciones democráticas, que alcancen el crecimiento económico sin proletarizar al campesino ; que lo hagan par-

b tícipe de sus beneficios, que lo respeten como hombre y le permitan realizarse como tal y cumplir su destino. Esa

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solución es la de no negarle sino hacerle accesible aquel otro reciirso abundante entre nosotros, la tierra, en parte considerable ociosa o inadeciiadameiite explotada. Tierra abundante y ociosa, mano de obra abundante y ociosa, se- parada, aisladamente, son dos problemas. Combinadas y enfrentadas, constituyen iina soliición.

La Operación Colombiu.

Nada seduce niás al país qiie los planes; nada lo 1 defrauda tanto como su ejecución paciente, lenta, en el tiempo y en el espacio. Los quiere cun~plidos con sólo enuri- ciarlos ; si así no ocurre, los abandona y pide uno nuevo. Y si tienen nombre propio, con metas ambiciosas, excitan más la imaginación. P no es raro que algiinos bien concebidos se utilicen, inclusive por oscuro interés político, para frus- trar otros. Tal ocurrió con la llamada Operación Colombia, plan que principalmente forniiila iiri diagnóstico sobre la situación económica del campo y propugna iina soliicióri que versa exclusivamente sobre ese aspecto, favoreciendo a para lograrlo una acción positiva del Estado que refuerce deliberadamente con su poder la mecánica capitalista de transformación de las actividades agropecuarias, en el mar- co del individualismo, expropiando de hecho a los campe- sinos, desarraigándolos, trasladándolos a la ciudad y pro- letarizándolos.

Hecha pública cuando avanzaba la disciisión del pro- yecto oficial sobre reforma agraria, los opositores utiliza- ron de inmediato la Operación Colombia como arma defi- nitiva para su intento de descalificar aqiiél, silstitiiyéndolo por el nuevo plan, muy atractivo, de otra parte, por cuanto no afecta interés alguno de los grupos orgariizados de pre- sión, principalmente los privilegios de los terrateriierites, cuya conservación se defiende bajo pretextos económicos y técnicos. Como lo afirmó el economista Alvaro López Toro, mucho tenía que seducir esa terapéutica compleja "ciiyos distintos ingredientes sensibilizaron uno y otro sec- tor de la opinión pública según la vena de sus inclinaciones políticas, o de sii; contactos con los diferentes sectores de d la economía".

Un rápido examen de los planteanlientos y soluciones de la Operación Colombia evidencia, sin lugar a dudas,

B lo inadecuado e inconsistente de las últimas, como fuera coritundeiltenlente demostrado por los organismos nacio- nales de planeación y los internacionales que estiidiaron el Plaii General de Desarrollo.

Analizando el problema agrario, la Operación Coloni- bia empieza por recordar la verdad de que existen cientos de miles de pequeños cultivadores, enfrentados a la coin- petencia de empresarios capitalistas que han mejorado por aplicaciones técnicas la productividad agrícola; que hay pobreza en el campo porque hay mucha gente tratando de ganarse la vida allí, lo qiie las induce a producir en exceso, deprimiendo los precios, solución que empeora la situación, criticando entonces la política oficial de dar rriás tierra y crédito.

Aparte las ~~erdades obvias, cabe observar, empero. que la tecnificación ha aparecido en sectores coino los de algodón, arroz, caña de azúcar y otros siisceptibles de me- canización, pero no en la inayoria de los restantes, vincu-

Ir lados a la agricultura de siibsistencia qiie no sólo ofrece medios directos e inmediatos de vida a los propios cultiva- dores, y iin mercado donde la competencia. iio es tan grare como se describe, salvo casos excepcionales y fliictiiaciones que radican no en la estructura misina de iiiiestra econo- mía par t ic~i la~, sino en la naturaleza de la prodiirción agrí- cola y del sistema capitalista, conio en otra parte (le esta Rlemoria se dijo. Una economía como la iiorteamericana, cuyo niodelo se nos propone, produce hoy excedentes gigaii- teseos, sufre fluctiiaciones colosales y vive de subsidios, re- girrientacióri, prohibiciones, precios de susteiitacióri y con1 pras masivas de los excedentes, que coiistitiiyen uno de los más graves problemas financieros y de coniercializacióii de ese gran país.

De otra parte, no hemos llegado al nivel de satisfaccióii completa de nuestras necesidades. Tenemos, se repite, un déficit de casi el 30% en las dietas de los colon~bianos; falta aún bastante para sustituír importaciones y es mucho el campo abierto a las exportaciones. La situación colombia- na es de abastecimiento del mercado a un nivel precario,

h con escasez más bien que plétora; el creciente nivel de pre- cios así lo demuestra. Nuestra población aumenta en medio

millón de habitantes por año, lo que crea un mercado adi- cional en cada período, para alimentos y rnaterias primas de origen agrícola; la redistribución del ingreso, por otro 1

aspecto, y dado el déficit existente en los consumos, no pue- de menos que provocar mayor demanda en aquellos ren- glones. Finalmente, la mano de obra rural, por un proceso automático, viene experimentando disminución notable 3- tanto que, siendo hoy de 49%, en diez años se espera que será apenas de un treinta, no sólo estabilizando las cifra3 absolutas actuales de población activa, sino iniciándose el proceso de su reducción también absoluta, lo que obligará y acelerará cada vez más la sustitiición por maquinaria, donde sea posible, y la iitilización de técnicas que no sólo ahorren mano de obra sino que eleven la productividad por unidad de explotación. Y hay que anticipar, de una vez, que si se redujera la jornada de trabajo, de nueve a ocho horas, automáticamente se abriría la posibilidad de ociipar un doce por ciento de la fuerza activa de trabajo, hoy pre- siimiblemente en desempleo abierto o enmascarado.

Para solucionar el problema agrario, como lo entiende la Operación Colombia, y forzar el desplazamiento de la mano de obra excedente, se propone reducir el gasto en el a

campo, y en general en todo el país, para aplicar la totali- dad de los recursos, unos cuatro niil quinientos nlillones de pesos, en doce ciudades, en viviendas, servicios públi- cos, esciielas, trasladando a ejecutar ese programa unos quinientos mil trabajadores rurales que, con sus familias, aumentarían en millón y medio o más la población de aque- llas ciudades, disminuyendo correlativamente la riiral. T se supone que al terminar el programa, calciilado para dos o tres años, esa población activa, así llegada a las ciiidades y ocupada inicialmente en construcciones, va a encontrar empleo permanente en nuevas industrias y servicios, esti- iiluladas por el gasto inicialmente hecho.

Y Q qué se pretende, entonces, en el campo ? Pues traiis- formar la agricultura en una actividad de tipo comercial y eficiente; concentrar los esfuerzos en buenas tierras, in- clusive zonificándolas, convirtiendo a los mejores agricul- tores en verdaderos hacendados capitalistas, con equipos mecánicos y técnica. Nada de parcelaciones, ni de crédito por motivos sociales, que debe suprimirse, para desalentar II al pequeño campesino. La finca ideal es la de cien hectáreas

para la agricultura y hasta quinientas para la ganadería.

b La falta de crédito, el desarraigo del campesino y su atrac- ción a la ciudad, debe producir un abaratamiento de sus tierras "hasta el punto que resulte económico combinar- las7', provocando la quiebra de su precio para que a los afortunados hacendados les resulte beneficioso adquirirlas, concentrarlas para sí.

Respecto a los planteamientos hechos por el señor Currie, autor de la Operación Colombia, que se resumen eri los dos párrafos precedentes, el doctor Carlos Lleras Res- trepo, en su tiempo, formuló observaciones del mayor inte- rés, poniendo en duda los supuestos básicos relativos a la proporción entre las inversiones a realizar y los efectos secundarios de ellas en la demanda global, y la posibilidad de sostener en sus etapas posteriores los niveles de empleo alcanzados por la ejecución del plan de construcciones ur- banas. Y de su parte, y fuera de las críticas de los organis- mos de planeación, serios estudios del ingeniero Guillermo Gaviria y del economista Alvaro López Toro ponen de presente otros defectos estructurales del plan desde el pun-

Ir to de vista enteramente económico. Es del caso insistir ahora en algunos aspectos más sim-

ples y comprensibles. Así, el señor Currie reconoce que es necesario buscar un aumento en el volumen de la produc- ción agropecuaria, en parte ampliando en un millón de hectáreas la superficie explotada, y principalmente por los aumentos de la productividad por hombre y unidad de explotación, lo que requiere mecanización, uso amplio de abonos, variedades mejoradas, irrigación, fungicidas, in- secticidas, asistencia técnica, en una palabra capitalización de la agricultura. Ese es el ideal y resultado de la evolu- ción económica natural de los países capitalistas, o un pro- ceso inducido por el Estado o dirigido por él en los socia- listas; y no es repentino ni corto, en cualquiera de esos casos, sino que supone largo tiempo y un proceso paralelo, el de industrialización.

Si se recuerda que los recursos abundantes en el país son tierra y mano de obra, y que lo escaso es el capital, en su sentido de medios de producción, se ve claro que la capi- talización o tecnificación de la agricultura, exigida por el éxodo repentino de medio millón de campesinos, o sea el 20% mínimo de la fuerza activa de trabajo rural, no es

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tarea simple, de dos años, y menos si en forma simultánea se requiere industrialización urbana que permita, junto con los servicios, dar ocupación a esa masa. I

El estímulo a la industria de la construcción, como el propuesto, es sólo un recurso anticíclico bien conocido, para animar esa rama de la actividad, existente con anteriori- dad a las inversiones, cuando está en situación de paro o receso, pues es la primera en afectarse con los desajustes de la economía. Y aunque se suponga que en Colombia la industria de la construcción va a suministrar, repentina- mente, materiales para el programa sugerido, a ensanchar milagrosamente su capacidad actual, sin provocar más bien un alza escandalosa de precios por virtual insuficiencia, ni ocasionar una catástrofe cuando termine el programa y deba disminuírse violentamente el ritmo de producción, un hecho es cierto: que las industrias de transformación y los servicios tienen tradicionalmente poca capacidad de absorción de mano de obra nueva, como para ocupar al cabo de dos años los quinientos mil campesinos de que tanto se ha hablado.

Es que la ocupación industrial supone inversiones pre- a vias muy cuantiosas por hombre ocupado, en equipo, en energía, en fábricas, en organización, superior a los cin- cuenta mil pesos, en el mejor de los casos, por cada opera- rio; claro que mucha ocupación podría provenir del uso permanente de la capacidad actual, trabajando en tres tur- nos, en vez de uno o dos, como hoy ocurre en algunos sec- tores. Pero de todos modos sería necesario hacer inversiones industriales muy cuantiosas, es decir, en dos años cumplir simultáneamente el doble proceso de capitalización del cam- po y de incremento del capital industrial y urbano. Y no sobra recordar que en estos últimos cincuenta años de pro- tección y desarrollo, la industria, propiamente, apenas si ocupa en Colombia doscientos cincuenta mil trabajadores, esto es, menos del 7% de la fuerza activa del país y sólo absorbe anualmente diez mil de los ciento cincuenta mil nuevos trabajadores que aumentan la fuerza de trabajo. Y que en las ciudades hay actualmente cerca de quinientos mil artesanos, con ingreso medio inferior aún al del cam- pesino, junto a una población flotante en paro enmascara- & do o abierto, que,llegó a ellas en los últimos años, en cifra superior al millon, sin que su solo traslado haya tenido

el poder mágico que la Operación Colombia atribuye a ese t movimiento migratorio, sino agudizando, concentrando y

haciendo patente en los centros urbanos los mil problemas del subdesarrollo colombiano, creando malestar, multipli- cando la miseria, originando el tugurio, estimulando la criminalidad.

Cuando se habla de que en los países industrializados la población activa rural, como sucede en Estados Unidos, es aproximadamente del diez por ciento para una produc- ción casi monstruosa, y se señala como ejemplo, es curioso ver cómo entre nosotros se confunden los efectos con las causas, y se cree que la disminución compulsiva - acelerada de la niano de obra rural, y su migración a la ciudad, es todo lo que nos falta para llegar a semejante prosperidad. La baja proporción de la mano de obra rural es, en los países capitalistas o socialistas donde se haya alcanzado, sólo la consecuencia del secular o intenso proceso de crea- ción de capital, de industrialización, de ahorro e inversio- nes previas, no su causa.

La reforma agraria colombiana, hay que repetirlo, de- t be dirigirse a resolver primordialmente el problema social

de los rninifundistas, arrendatarios y aparceros, no expul- sándolos de sus tierras, sino entregándoselas y ampliándo- las, para proporcionarles de inmediato mejores ingresos; sobre esa base, la tecnificación vendrá después; las formas cooperativas y asociadas de propiedad y de explotación permiten la capitalización, no ya para beneficio individua- lista, sino social. Esa reforma no puede proponerse frenar la migración natural a las ciudades; simplemente buscará estabilidad para los actuales campesinos. Y entretanto, aunque no con el mismo ritmo de la Operación Colombia, el Estado viene cumpliendo, y se acelera cada día más, un programa similar: construcción de viviendas por ICT, el Banco Central Hipotecario, y aun la acción de los particu- lares; acueductos y alcantarillados y provisión de energía eléctrica, a través de los Institutos de Fomento Municipal y de Fomento Eléctrico; estímulos a la industrialización, inclusive por acción directa del Instituto de Fomento In-

I dustrial; y las obras públicas de diversa naturaleza, edifi- cios, carreteras, caminos, no van a detener sino a abrir paso al movimiento espontáneo de crecimiento de las ciudades

y de desarrollo económico. Y todo eso no a costa de los campesinos, sino consultando el interés de todos los sectores.

Lo que pasa, para terminar este aparte, es que la farni- d

liaridad con la economía y los fenómenos de los grandes países industrializados crea un impedimento para la apre- ciación de los nuestros y produce una deformación congé- nita para su análisis y para formular las soluciones. Como lo señala el profesor Schultz en su texto sobre "La orga- nización económica de la agricultura" es evidente que la necesidad y conveniencia de una reforma agraria en los países subdesarrollados, donde la tercera parte de la pro- ducción y los ingresos se genera en las actividades agrope- cuarias, y la mitad de la población deriva de ellas la sub- sistencia, es imposible de comprender para las gentes de un país avanzado con una situación totalmente diversa, donde predominan las industrias y servicios y la ocupa- ción urbana. Por eso dice que "el carácter revolucionario de las reformas agrarias en países donde la mayor parte de la propiedad consiste en tierras, y donde esa propiedad no es de los cultivadores, sino principalmente de iin peque- ño grupo de familias ausentistas que gozan del poder polí- tico y de los privilegios sociales, resulta un asunto práctica-

4 mente imposible de captar para personas que viven en iiri país técnicamente avanzado. La lógica económica de Ricardo no fue muy placentera para los terratenientes. Sin embargo, los argumentos en favor de una reforma agraria en un país que depende en fuerte grado de los alimentos, no descansan necesariamente en alterar las relaciones eco- nómicas dentro de la agriciiltura. Problemas sociales y políticos fundamentales aparecen generalmente en primer plano en aquellos países. . . "

La Ley de reforma agraria y su reylamentaciórz.

Apenas constituído el primer gobierno del Frente Nacional, el propósito de buscar una transformación en la estructura de la tenencia de la tierra cristalizó en una serie de proyectos oficiales, llevados a consideración del Parla- mento, sobre reforma agraria, regulación de los contratos de arrendamiento y aparcería, obligación del cultivo de

J

las tierras y parcelaciones con fondos de ahorro. Salvo este último, convertido en Ley 20 de 1959, explicables ~icisitu-

des impidieron la aprobación de las restantes iniciativas, al tiempo que otras, de origen parlamentario, con criterios

? a veces encontrados o que congregaban diversos enfoqiies o intereses políticos, empezaban a miiltiplicarse, con el ries- go de que a la postre ninguna pudiera alcanzar categoría de ley.

Con el fin de coordinar todos esos proyectos y hacer viable el acuerdo del Congreso, a mediados de 1960 se cons- tituyó el Comité Nacional Agrario que bajo la experta e incansable conducción del Primer Designado, doctor Lleras Restrepo, logró elaborar el texto que, recomendado por el Gobierno y disciitido por el Congreso en más de un año, se convirtió en la Ley 135 de 1961.

La ley sobre reforma social agraria acogió, como di- rectriz general. una solución para remediar la defectuosa tenencia de la tierra, sin perjuicio de atender los aspectos económicos y técnicos, pero descargando todo el 6rifasis en lo social. De por sí la ley constituye un amplio programa, una política para la transformación agraria, que señala sus metas y medios. En breve síntesis, para ejeciitarla crea

I un organismo especial, el Incora, dándole reciirsos pre- supuestales y de crédito, y facultades para actuar directa- mente o por delegación, proveyendo vías amplias para sii labor descentralizada. Las tierras utilizables son no sólo las baldías, accesibles y aptas, sino las de propiedad pri- vada que puedan revertir por virtud de la Ley 200 de 1936, cuya operancia y agilidad se procura en muchas normas, sino las que adquiera por compra o expropiación, mediaii- te pago en veinte por ciento de contado, con mínimos justos, y el resto a plazos que no son excesivos. Como el objeto de la ley es d'otar de tierras suficientes a los campesinos, se provee lo relativo a las unidades agrícolas familiares, uni- dades cooperativas y otras formas asociadas o colectivas de propiedad o explotación agrícola o peciiaria; se limitan las extensiones adjudicables en baldíos, se permite la regla- mentación de la colonización espontánea y se da estímiilo a las parcelaciones voluntarias, que pueden dar gran ayii- da a la. transformación agraria; se dispone la coordinación de servicios y la tarea de impulsar las obras de irrigación,

L desecación y mejora de las tierras. Al sancionar el 13 de diciembre de 1961 la ley sobre

reforma agraria, el Presidente Lleras expresó que tal esta-

tuto constituía el más decisivo paso en el propósito que lo animara: procurar la definitiva y esencial trans£ormación agraria que el país venia reclamando, y también 11 trascendental realización de su gobierno. La piiesta en mar- cha de la reforma, la reglamentación que le diera cauces, era entonces el eje de la política agraria en el último año de la Administración Lleras y a tan ambicionable tarea se aplicó todo el esfuerzo del entonces Ministro de Agricul- tura. Así, quince días después de sancionada la ley, previo estudio exhaustivo, se expidieron los dos primeros decretos reglamentarios, que llevan los números 3177 y 3337 de 1961, sobre organización del Incora y estatutos del mismo, res- pectivamente.

Se expidió luégo el Decreto 1241 de 1962, relativo a la organización y funciones del Cuerpo de Procuradores Agrarios; el 1489, reglamentario del Capítulo X I de la Ley, sobre adquisición de tierras de propiedad privada; el 1902, reglamentario del Capítulo VII, y en parte tam- bién de la Ley 200 de 1936, sobre extinción del dominio; el 1903, sobre contratos de arrendamiento y aparcería, y unidades de explotación cooperativa, y otras formas aso- # ciadas de propiedad y explotación; el 1904, sobre monto de los avalúos, reglamentando conjuntamente la ley agra- ria y la Ley 20 de 1959, y el Decreto 2233, relativo al estí- mulo y regulación de las parcelaciones voluntarias.

De las materias tratadas en los Decretos mencionados en el párrafo que antecede, puede verse que el énfasis en la reglamentación de la Ley se puso en todo lo atañedero a su viabilidad en la tarea que se entendió como básica y esencial: el pronto cambio en la defectuosa estructura de la propiedad. Ello suscitó las naturales y esperadas resisten- cias de los terratenientes y sus voceros. La campaña contra la ley, y ahora contra los decretos, se hizo más intensa, y las demandas contra una y otros no tardaron. Pero en todo caso puede afirmarse que la reglamentación se ciñó escru- pulosamente al espíritu de la ley. De otra parte, cada uno de los artículos de aquellos decretos fue explicado, en su alcance, su conveniencia, su aspecto legal, en una amplia exposición de motivos que el Ministro elaboró oportuna- mente y que el Incora publicó en folleto especial en agosto 1

de 1962, y a él se remite esta Memoria.

Pero no sobra aquí reproducir parte de lo que como

b prólogo a esa edición, escribimos en esta oportunidad. De- cíamos entonces lo siguiente :

"El criterio esencial que guió la elaboración de los de- cretos, tarea básica del Ministerio de Agricultura en esta etapa de la política reformadora del Frente Nacional, fue el de desarrollar todo el espíritu innovador, el contenido social y el propósito de cambio que aportó la ley, dentro de los cauces propios de la misma, sin excederla pero sin olvidar tampoco el mandato de su artículo primero.

"Contiene éste toda la filosofía de la reforma agraria y constituye el primero y sustancial mandato de la ley. En su inciso final es tan imperativo como en su texto íntegro, al disponer que los fines que señala, como objetivos inme- diatos, servirán de guía para la interpretación, reglamen- tación y ejecución de la ley. Reformar la estructura social agraria, eliminar la inconveniente concentración de la propiedad, que califica de injusta, reconstituír unidades de explotación que sustituyan al minufundio, convertir a arrendatarios y aparceros en propietarios de las tierras que

k vienen trabajando, son algunos de ellos. La ley quiere así ser base de una verdadera reforma agraria, y otorga los instriimentos adecuados para ello, no de una tímida tarea de parcelaciones o colonizaciones ni, como se desea por algunos, de una simple lonja de propiedad raíz.

"E1 poder reglamentario del Presidente de la Repíi- blica, contra la concepción rutinaria que prevalece en an- quilosado~ sectores, es una potestad constitucional, para- lela pero diferente a la legislativa. Paralela en cuanto se ejerce sobre textos previos, cuyos cauces no pueden con- tradecirse; diferente en cuanto no puede ser sólo repeti- ción o reproducción innecesaria de los mismos, sino des- arrollo, desenvolvimiento y coordinación dinámica de todos ellos, pauta para la acción administrativa o ejeciición de la Ley, en cierto modo interpretación, visión que de ella tiene la autoridad encargada de cum~lirla. instrumenta-

I u L

ción e implementación de principios generales qiie así se tornan adecuados para su tránsito por el mundo externo de las realizaciones.

-

"No puede el reglamento introducir algo contrario a la ley, pero es propio de aquél desarrollarla en todo lo que esté contenido en ella, aun sólo implícita o tácitamente,

y más aún en casos como el de la reforma agraria en que hay un espíritu rector, el del artículo primero, y iin man- dato claro y expreso de atenderlo en la ejecución y regla-

, mentación de la misma. Las opiniones individuales de algu- nos opositores y hasta los silencios tácticos de los amigos del proyecto, no son superiores al texto expreso de la ley, cuerpo visible y vivo de imperativos mandatos, y fuente única de su intención v alcances. u

"Sería el más extravagante de los casos que se con- fundieran los argumentos interesados de la oposición al proyecto con la interpretación autorizada de la ley y que se atribuyera a sus tergiversaciones políticas, o a las vaci- laciones y timideces de unos pocos amigos forzados de la reforma, más valor que al texto expreso de la ley, sin contar para nada con la intención obvia y clara en él con- signada.

"Los Decretos reglamentarios de la Ley de Reforma Agraria se concibieron teniendo en mira su texto y su espí- ritu, y sólo pueden producir sorpresa en quienes jamás la leyeron o sólo la conocieron parcialmente. De otra parte, y quizás sea esta una innovación, entendimos que la regla- t

mentación no tiene por qué hacerse aisladamente, sobre las normas de una sola ley, sino que es legítimo y conveniente que los principios de todas las que versen sobre la misma materia, o sobre aspectos afines o próximos, se conjuguen en una serie ordenada que los desarrolle, los armonice y coordine, evitando así contradicciones o perplejidades a la administración y a los particulares.

"Los enemigos de la reforma agraria, los representan- tes del latifundismo y de los intereses creados, derrotados como fueron por las mayorías nacionales, han cambiado de táctica: no hacen oposición frontal a la ley, no condenan la reforma; lo que atacan ahora es la posibilidad de que se cumpla aquélla, de que se realice la última ; confiaban en que ésta, como otras, fuera una ley más, destinada a enri- quecer nuestra profusa colección legislativa. La fulminan- te organización del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, la realización de los primeros proyectos, la regla- mentación dinámica de la ley, tarea toda cumplida en me- dio año, desvanecieron esas esperanzas. Por eso la nueva posición de combate, que aspira a paralizar a aquél, pri- vándolo de sus instrumentos de transformación, los Decre- 1

tos reglamentarios, que los defensores de última hora de la ley califican como extralimitación de ésta. Esperamos

L que las explicaciones del texto y origen de aquellos serán una contribución a su defensa y mantenimiento que, en todo caso, queda en las decisivas manos del campesinado colombiano".

CAPITULO VI

I LA EJECUCION DE LA REFORMA

I N i precipitación ni larga espera.

Parecería, señores Senadores y Representantes, que la labor cumplida en el primer medio año de vigencia de la Ley sobre reforma agraria, y último de la Administra- ción Lleias, sería suficiente con que se hubiera limitado a la reglamentación y a los pasos para organizar, del pri- mero al último detalle, el funcionamiento interno de nada

m menos que un instituto descentralizado. Pero no fue así. Gracias al dinamismo del Gerente del Incora, doctor Pe- ñalosa, no sólo se logró en pocos meses alcanzar esa orga- nización formal, sino emprender los primeros estudios, prospectar las operaciones iniciales y desarrollarlas en la realidad, como podrá verificarse del informe especial que oportunamente él hará llegar a los señores parlamentarios.

No obstante, apenas a principios de 1962, y empeña- dos en aquella tarea, las críticas por la tardanza en la ejecución de la ley ya tomaban cuerpo. Como el país oía hablar de reforma agraria aun antes de que fueran al Con- greso los primeros proyectos, estaba convencido de que era natural exigir que sancionada la ley estuviera tam- bién cumplida a lo largo y ancho del territorio nacional. Nadie quiere esperar años. Los colombianos ponemos gran fe en el poder mágico de las palabras, en la capacidad que tienen ellas, por sí solas, de convertirse en realidad. Nos hemos criado en el convencimiento de que, así como Dios hizo el mundo en seis días, basta que se dicte la ley o el

L decreto, se diga la palabra, para que todo quede hecho. Entre la idea y la realidad no colocamos obstáculo algu- no, y si entrevemos un vacío lo llenamos con imaginación,

cerrando los ojos respecto a las limitaciones impuestas por los recursos disponibles, incapaces de satisfacer simultá- neamente todo lo que nos falta, e ignorando la ineludible 1

sujeción al tiempo de toda obra material, en estudios, pro- yectos y ejecución. Por lo mismo, nos vamos acostumbran- do a la fácil decepción y a llamar ineficacia o fracaso a la explicable pausa o la realización escalonada.

Aquellas tempranas críticas son pueriles, o demues- tran ignorancia sobre los medios disponibles, o se deben a mala fe para desacreditar desde ahora, y paralizarla de una vez, una labor que será gradual. Pero tampoco pode- mos ignorar la hasta ahora callada y legítima impaciencia de los campesinos, que padecen hace tiempo un problema agudo y en cuyo favor no debería omitirse esfuerzo para entregarles en breve plazo obras en vez de promesas, aun- que ello comporte, en etapas iniciales, el sacrificio de la eficiencia deseable.

Porque no hay que olvidar que afrontamos un proble- ma social y que la tardanza en la solución efectiva, palpa- ble para todos, tendrían bien previsibles implicaciones de carácter político, en el más alto sentido del concepto. La 1 revolución empieza a convocar las gentes campesinas en América, atraídas por la posibilidad de operar de inme- diato, por fuerza de los hechos, sin sujeción a ixn orden, cuando se compara con un sistema reformista que se mue- ve en una Órbita de derecho preestablecida, que exige acuer- dos, contratos, procedimientos judiciales, indemnizaciones y, aparte eso, estudios, proyectos, deliberaciones.

De ahí que hayamos considerado urgente orientar la política de ejecución inicial de la reforma agraria en el sentido de dar pronto ejemplo o demostración masiva de su operancia, que con hechos visibles por su magnitud rela- tiva y su aparecimiento simultáneo probara al campesino colombiano la seriedad del empeño aunque, para ello, se repite, sea necesario abandonar transitoriamente la estric- ta racionalidad de los estudios en suelos, climas, aguas, mercados, sanidad ambiental y tantos otros, y el loable afán de beneficiar a cada jefe de familia con servicios, asistencia técnica, alfabeto, crédito supervisado, y otras cosas no menos deseables.

Posiblemente sea errado tal enfoque, y el afán de una 1

ejecución de emergencia; pero como lealmente el entonces

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Ministro lo encontraba adecuado, y ahora sigue creyén- dolo, estimó como deber elemental suyo propugnar una política concordante. Diversos factores lo impidieron, y el Incora optó por otros planes que se estiman más con- sistentes y de mayor conveniencia. Por ello, sin desconocer ni discutir ahora los fundamentos de la política adoptada es conveniente reproducir la carta del dos de junio de 1962 en la cual se planteaba al Incora la posibilidad de des- arrollar más bien aquella política que el accidental Minis- tro de Agricultura estimaba la más conducente. La carta, muy extensa como lo exigía la materia y la formulación y esquema del plan operativo, dice así:

Señor doctor Enrique Peñalosa Camargo, Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. E. S. D.

En fecha próxima la honorable Junta Directiva del Ins- tituto, según lo resuelto en su penúltima sesión, con base en estudios y documentos que se han venido preparando, habrá de ocuparse en precisar los lineamientos generales de la acti- vidad que el Incora ha de cumplir, en desarrollo de la Ley 135 de 1961, sobre Reforma Social Agraria, para dar cuerpo, de una manera sistemática, a consideraciones, inquietudes y su- gestiones que, con ocasión de casos singulares, sobre la mar- cha de la tarea organizativa del Instituto, se han expuesto en el seno de aquélla.

Me parece conveniente, por la trascendencia del asunto, como cooperación a su estudio, expresar algunas opiniones sobre el mismo, no sin antes manifestar mi complacencia por la magnífica tarea cumplida por usted en los cinco meses que lleva al frente de la Gerencia del Instituto, en esta etapa ini- cial tan llena de pequeños detalles, que quitan todo el tiempo, y de importantes proyectos y realizaciones que sólo por su esfuerzo extraordinario han logrado cristalizar. Así, con la asesoría de la Junta, ha debido usted ocuparse en la instala- ción provisional, en la viabilidad y contratación de la sede definitiva, en la escogencia de personal, en la organización interna de trabajo, en los problemas financieros y contables, en la conexión adecuada con otros organismos de la Adminis- tración Pública; y simultáneamente en atender a los pasos preparatorios esenciales para la ejecución de la reforma, como los relativos a estudio de proyectos, capacitación de personal, asesoría técnica, perfeccionando contratos con el Instituto

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Agustín Codazzi, Staca, la Esap; se ha puesto en marcha el primer proyecto, en la zona de Cunday y, como si fuera poco, ha adelantado ciertas gestiones para obtener ayuda externa y viajado para instalar Consejos Seccionales o explicar el pensamiento del Incora.

Por todo lo anterior, ha gozado usted de la completa con- fianza de la Junta y de perfecta libertad en la escogencia del personal y en la dirección de la parte administrativa, confian- za que comparto plenamente. Como las Juntas han sido cons- tituídas para deliberar, discutir, conciliar, nada tiene de raro que, no obstante la anterior afirmación, a veces me haya per- mitido disentir respecto a ciertas iniciativas, o al alcance o forma de las mismas, y usted ha entendido, como yo, que tal posición no puede interpretarse sino como sincera colabora- ción mía en el empeño común : realizar la reforma agraria.

Permítame ahora que, contrariando mi voluntad y una modestia de buena ley que mis amigos saben me es consustan- cial, obligado por la posición que ocupo y la responsabilidad que ello apareja, mencione rápidamente algunos aspectos de esa mi colaboración, cumplida precisamente como tarea pri- mordial, entre otras razones, porque entiendo que para el Gobierno la reforma agraria constituve -en este camDo- lo más esencial de su pGlítica y al distinguirme el presidente Lleras con el inmerecido honor de encargarme del Ministerio de Agricultura, posiblemente con un crgerio benévolo sobre W mi condición de abogado y parlamentario, estudioso del tema, coautor del proyecto en el Comité Nacional integrado al efec- to, confió en que sería relativamente capaz, por lo mismo, de afrontar su defensa en la Cámara, si fuere necesario, y prin- cipalmente de impulsar luégo su desarrollo y aplicación.

Atento al curso del proyecto en la Cámara, y al manteni- miento normal en la marcha del Ministerio, al cual llegué a mediados de septiembre, me ocupé simultáneamente en traba- jos previos indispensables para que, sancionada la Ley, el Instituto pudiera cobrar vida inmediata sin demoras que hu- bieran sido explicables pero que deseaba impedir. Fue así como en esos tres últimos meses de 1961 colaboré asiduamente con la Oficina de Organización y Métodos, que pudo por ello entre- gar a usted, oportunamente, todo el proyecto de organización administrativa del Incora; impulsé la constitución de un gru- po técnico, incorporado luégo virtualmente al Instituto en su forma casi original, participando en el estudio de algunos pro- yectos y la fijación de ciertas directrices; dispuse el envío de comisiones (como a Cunday, Paujil, Tinajones), para el exa- men inmediato de problemas agudos y la formulación de recomendaciones en busca de pronta solución; anticipé, para que fuera oportuno, el trabajo de redacción de estatutos, inte- grando una comisión de distinguidos juristas y discutí con J

éstos las líneas generales y orientación de aquéllos; me ocupé

personalmente, previo exhaustivo estudio de la Ley, en la ela- boración del primer Decreto reglamentario, atinente a toda

b la organización y estructura administrativa del Instituto, y en asegurar, mediante las gestiones del caso, el aporte nacio- nal por el año de 1961, hasta la firma del giro correspondiente.

Posteriormente, ya en marcha el Instituto, y aparte de la tarea directa para integrar la Junta Directiva e impulsar la constitución de los Consejos Seccionales, junto a usted en la Junta o fuera de ella, sabe bien que me he ocupado, hasta el cansancio o la necedad, en el estudio detallado de las cues- tiones esenciales y aún, por lo menos en los meses iniciales, en la redacción de normas y reglamentos, o en asuntos ente- ramente internos de la administración; y que en el Ministerio sigo entregado directa y personalmente a la redacción de los demás decretos reglamentarios de la Ley, como el de Procu- radores Agrarios, el de adquisición de tierras y extinción del dominio, y otros que espero terminar antes de mi retiro, de- cretos que por la complejidad de los temas y las repercusiones de toda índole que ellos entrañan, en lo jurídico, lo económico y social, exigen el estudio, reflexión y consagración completos que les he dado, aun sacrificando los días de descanso a que toda persona tiene derecho.

Hechas estas consideraciones previas, permítame que retenga su atención sobre el tema que me proponía tratarle.

C

La politiea de la Ley.

No vale la pena insistir, con usted que la conoce, en la existencia de una definida política agropecuaria del Estado, ampliada y mejorada por este Gobierno, en crédito, asisten- cia técnica, investigación, fomento directo, protección adecua- da, mercadeo, educación, extensión y tantos otros aspectos, inclusive el de dotación de tierras, mediante colonizaciones y parcelaciones, financiadas debidamente, aun por estatutos como la Ley 20 de 1959. Pero su mejor aporte, el más decisi- vo y de más amplias proyecciones, es el de la reforma agraria, que se propone, mediante esfuerzo sistemático, con cuantiosa

l financiación, difundir y extender la propiedad rural, redis- tribuír su posesión, prevenir y eliminar la excesiva concen- tración o inconveniente subdivisión de la tierra, fomentar la explotación de las áreas ociosas o inadecuadamente cultivadas.

Así, en su artículo primero queda definida la orientación y política de la Ley. Su restante articulado constituye una serie de previsiones sobre el cumplimiento de aquellos fines, señalando la organización administratixa encargada de cum- plirla, sus funciones y medios de operación; como su meta clara es la redistribución territorial, se ocupa en reafirmar y precisar el principio de la extinción del dominio por falta de explotación económica, o la expropiación de fundos para fines

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de parcelación; la concentración parcelaria, la constitución de unidades agrícolas familiares; la adecuación y recupera- ción de tierras, la adjudicación de baldíos, las colonizaciones dirigidas y espontáneas, así como la coordinación de servicios esenciales para la vida rural.

Planes y programas. I Se trata ahora no propiamente de f i jar una política ni

de escoger sus medios. Ya está señalada aquélla e indicados éstos en la Ley, y en los Decretos reglamentarios se vienen precisando sus detalles, para hacerla operante y eliminar difi- cultades. Se trata entonces, más bien, de trazar programas y dar planes consistentes para la ejecución sistemática, racio- nal, progresiva, cada vez más acelerada, de la reforma, tenien- do en cuenta los fines y los medios financieros disponibles, evitando la improvisación o el quedar al impulso de los acon- tecimientos o las momentáneas presiones sociales, regionales o políticas.

Entiendo, por lo mismo, que es urgente dar prelación a los esfuerzos para definir un programa general de la refor- ma, que cuantifique sus metas, señale sus etapas, sus instru- mentos y medios, su distribución regional, y tantos otros aspectos. Para ello se requiere paciente labor investigativa, U acopio de informes y estudios sobre tierras, demografía, reali- dad social, vías, mercados, situación cultural, tipo de explo- taciones existentes v deseables : evaluación de ex~eriencias en labores de colonización y parcelación; confrontación de nece- sidad:~ v ~osibilidades. dados los medios: fijación de ~ r i o r i - dades y "sihemas de ejecución y cientos de asuntos, cada cual de suyo complejo, para ser luégo considerados, uno a uno, coordinados y pesados, en un programa general. E s una tarea, lo repito, de largo tiempo. Pero las necesidades que va a suplir existen ya, se extienden y agudizan y es preciso, por lo mis- mo, actuar intensa y extensamente, aunque sea asumiendo la res~onsabilidad de sacrificar alternativas más racionales.

6e ahí que, ante la necesidad de obrar pronta y amplia- mente y evitar, en lo osible, riesgos de improvisación, sea E imperativo también ela orar un plan a corto plazo, de emer- gencia, para uno o dos años, por ejemplo, a fin de encauzar la realización de la reforma dentro de ciertas directrices y una visión general, quizás arbitraria, pero coordinada y jus- tificable, de lo que es más urgente, de más fácil ejecución, que brinde ayuda al mayor número y que, a la vez que solu- ciona y previene problemas, sirva de experiencia y escuela propia para una reforma más profunda.

Pero aun el plan a corto plazo presupone información y d algunos estudios previos, en los cuales se viene trabajando. Vale la pena recalcar aquí lo mucho que podemos esperar de

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los Consejos Seccionales, superada como está ya esta primera e t a ~ a de integración e indecisión sobre sus funciones, tan claramente definidas en la Ley como consultivas, mediante su concepto sobre las necesidades regionales en la materia, la apreciación general de las prioridades en su solución y sobre los medios adecuados para lograrla, esto es, la acción directa del Instituto o la delegación de sus funciones.

Considero, por lo tanto, de la mayor urgencia, destacar algunos funcionarios en la tarea, directa y personal, de reca- bar de los Consejos esa ayuda y constituír un grupo especial de trabajo que se ocupe en estudiar las consiguientes suges- tiones y calificarlas, al propio tiempo que, con los informes disponibles y conocimientos directos de sus integrantes, afron- te la elaboración de ese plan de emergencia.

De su parte, para facilitar ese trabajo, la colaboración de la Junta, como orientadora del Instituto, está en señalar algunas pautas, una dirección general de los esfuerzos, un esquema de lo esencial, que sirva para montar, en sus deta- lles, el plan de urgencia.

Fines y medios.

Con el objeto de esclarecer las directrices del plan de emergencia, es necesario recalcar en los fines esenciales de la Ley, para que se cumplan éstos primordialmente, aun- que no se atiendan plenamente ciertos aspectos colaterales y secundarios.

Lo esencial en la Ley es la tesis de la redistribución de las tierras, como problema urgente que se quiere remediar: convertir a arrendatarios y aparceros en propietarios, elimi- nar el latifundio ocioso, ampliar las extensiones de los mini- fundistas, dar ocupación real a multitud de brazos campesinos empleados a medias o totalmente inactivos.

Lo complementario, no obstante ser tan importante, es el otcrgamiento, hasta límites ideales, de la asistencia técni- ca, la educación rural, la extensión agrícola, el crédito sufi- ciente y dirigido, la cooperación, las facilidades de mercadeo, la introducción de las industrias rurales, la provisión de servi- cios, vivienda, higiene, medicina, deportes. . .

Para muchos, Reforma Agraria no puede consistir en sólo el reparto de tierras. La consideran trunca si no se otor- ga, simultáneamente y en grado suficiente, todo eso que, qui- zás impropiamente, puede llamarse aspecto complementario o secundario y cuya provisión constituye nada más y nada menos que alcanzar las metas ambicionables del pleno des- arrollo económico. Por eso realizar una tarea semejante im- plica supuestos imposibles de momento: recursos financieros, medics materiales y personal técnico para dar a cada bene- ficiario vivienda, crédito, servicios de toda índole, y en fin, la

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gama atrás expresada; siendo aquéllos limitados, mientras más de esos servicios y bienes se acumulen en una misma per- sona, más se reduce también el número de eventuales bene- 1 ficiarios.

De otra parte, concentrar en un grupo pequeño toda suerte de ayuda y asistencia, de que carece la gran mayoría de campesinos, significa acumular los beneficios de la refor- ma en un núcleo reducido que, además de recibir tierras, va a gozar del privilegio de obtener, simultáneamente, todo aque- llo de que no disfrutan los demás.

Por tales razones, la redistribución de tierras constituye la tarea primordial de la reforma y debe ser el objetivo bási- co de un plan de emergencia que, por su acción oportuna, lo más extensa posible, haga llegar su beneficio a las grandes mayorías, conjure situaciones que pongan en peligro el orden público, satisfaga a las gentes en más críticas condiciones, mejorando en algo su nivel de vida y no introduzca, por la dilación o espera en hacerla perfecta, una temprana decepción en el campesinado que confía en el Gobierno pero no entiende la razón de las demoras.

Así simplificada nuestra labor inmediata, nada impide que el Instituto coordine e impulse, como lo dispone la propia Ley, sea en los lugares donde actúa directamente o aun en otros, todos aquellos servicios como vivienda, crédito, asis- tencia técnica, que se prestan u otorgan por diversos orga- U nismos gubernamentales o institutos especializados. En este aspecto no sobra recordar una consideración fundamental hecha por el doctor Lleras Restrepo, ponente del entonces pro- yecto de ley: aquí, en Colombia, no estamos partiendo de cero en aquellas materias que se consideran complementarias de la reforma agraria. Organismos como la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el INA, el DIA, el IFA, el Ins- tituto de Fomento Tabacalero, ciertas agrupaciones gremiales auxiliadas con fondos estatales, los Ministerios de Agricultura, Higiene, Obras y Salud, y las Secretarías Departamentales de los mismos ramos, vienen de tiempo atrás empeñados en faci- litar crédito, vivienda, mercadeo, investigación, asistencia técnica, extensión, salubridad, vías y carreteables, coopera- ción y acción comunal, higiene y sanidad rurales. Lo que ahora se requiere es ampliación, mayor financiación y una coordinación más dinámica de tales servicios, sin que sea pre- ciso ni conveniente encargar al Incora de la prestación direc- t a de los mismos, ni distraer sus fondos en ese empeño, con menoscabo de su propia labor específica.

Hay que evitar, a todo trance, el error de dispersar los recursos y los esfuerzos administrativos y de ejecución del Instituto, encarando simultáneamente, con su función esen- cial propia, otras para las cuales existen ya organismos que J las cumplen, pretendiendo sustituírlos, duplicando costos y

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gastos generales, por el explicable pero imposible propósito de hacer obra completa, de un solo origen. Y considero que el Instituto no debe pasar de esa labor de coordinación atrás mencionada, acompañada de provisión de fondos, para casos que los organismos competentes no puedan o no quieran aten- der, si a juicio del Instituto se trata de algo calificado de im- prescindible o complementario de un proyecto determinado.

Empero, la reforma debe alcanzar, en lo posible, a todos los eqtratos campesinos, introduciendo sus beneficios en los distintos niveles, según su situación actual: a quienes falta tierra, suministrarla; a quienes la tienen, pero carecen de facilidades y servicios complementarios, proveerlos en lo más urgente.

Examinada la situación de cada grupo, los remedios inmediatos, que procuren solución a lo más grave, son así diversos: tierra o servicios. Lo absurdo, a mi modo de ver, y dada la limitación de disponibilidades de todo orden, sería pretender la satisfacción total y simultánea de las distintas necesidades, empezando por un solo nivel y concentrando en grupos reducidos nuestra acción.

Así definidas las metas, los fines del programa de emer- gencia: redistribución de tierras o cambio en la estructura de la tenencia y simple acción coordinadora de otros organis- mos, para complementar en los aspectos secundarios esa labor, es fácil entonces ver que los recursos existentes ofrecen, como medios para aquélla, un campo de relativa amplitud.

Objetivos especificos e inmediatos de un programa de emer- gencia.

Por vía de ejemplo, a manera de meras sugestiones, me atrevo a señalar los que, en mi concepto, deberían conside- rarse como objetivos inmediatos en un plan de emergencia.

1. Hay tres grupos -pequeños arrendatarios y apar- ceros; minifundistas y aun ciertos empresarios agrícolas- caracterizados por el común denominador de la falta absolu- t a de tierras o la insuficiencia de las que explotan, cuyo pro- blema básico. así entendido. ~ u e d e resolverse Dor s i m ~ l e s cambios en 1; propiedad o &minio de las que o h p a n phca- riamente o la adquisición de áreas adicionales vecinas, sin desarraigo o movfiización, esto es, en su lugar. Lo fácil, de realización inmediata, es una modificación en la estructura de la tenencia de la tierra. La tarea fundamental aquí es pasar esos grupos del nivel de desposeídos al nivel de propietarios, colocándolos en posición ventajosa para recibir luégo la acción complementaria de las otras facilidades y servicios, sin pre- tender el imposible de su dotación simultánea.

a) Pequeños arrendatarios y aparceros constituyen un grupo numerosísimo de campesinos sin tierra que, por defi-

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nición, explotan las ajenas, obligados a pagar en dinero o en especie (y a veces en servicios personales), una gravosísima cuota de su producto, corriendo, además, con todos los ries- gos de la actividad agrícola. Aparte de la variación legal en las condiciories de los contratos respectivos, que puede pro- veerae mediante una ley que regule más equitativamente esas relaciones, hasta tanto se resuelva el problema total, la situa- ción actual de esos campesinos puede mejorarse, en su lugar, sin desarraigarlos, con sólo transformarlos en propietarios. Del pago de un 25%, a 50% o más del producto de su trabajo, a lo que equivalen los cánones o participaciones, puede ese campesino pasar a cubrir un 10% o 15% a lo sumo como cuota de amortización de su parcela en 15 años, con la gran ventaja de que, al propio tiempo, está capitalizando para sí. El convertirlo en propietario y rebajar en cifras absolutas la cuota por explotación de la tierra, significa un beneficio enorme, apreciable de inmediato. La acción esencial nuestra se reduce a procurar un cambio en los titulares del dominio.

Ese campesino existe hoy, tiene algún techo, sabe culti- var, aunque con métodos tradicionales. Sufre, evidentemente, de muchas deficiencias; pero su problema urgente es la falta de tierra propia. Dilatar la solución del mismo, en espera de brindarle vivienda nueva, educación y asistencia técnica, más servicios y mejores vías, sería una manera de frustrar la reforma.

En cada Departamento del país existen núcleos más o menos caracterizados por esta forma de tenencia de la tierra ; una rápida recolección de informaciones, relativamente de conocimiento casi público, y la opinión de los Consejos Sec- cionales, podría fácilmente llevar a la escogencia de uno o más de aquéllos, allí donde la situación sea más aguda, para iniciar la aplicación de la reforma.

b) Los minifundistas, con sus reducidas parcelas, cons- tituyen otro estrato, amplio y típico, que requiere, antes que otra ayuda, la ampliación inmediata de las áreas respectivas. Tienen aquéllos alguna tierra, pero no suficiente en su exten- sión. Dotarlos de unas hectáreas adicionales es habilitarlos para dar ocupación completa a la capacidad de trabajo de la familia, incrementar su producción y mejorar así su ingre- so y nivel de vida.

También, como en el caso anterior, están más o menos bien localizados los sectores del país donde tal forma predo- mina. Pero hay dificultades para la concentración parcela- ria, como el supuesto, no siempre real, de contar con tierras vecinas aptas para la ampliación de los minifundios, no cul- tivadas o inadecuadamente explotadas, a fin de solucionar un problema sin crear otro nuevo; si se quiere -o se reputa necesario- dar continuidad a la extensión de cada propie- tario, ello implica la movilización forzosa de otro u otros y

su relocalización dentro de la zona, lo que impone inversiones en vivienda y quizás, también, en la preparación de las tie- rras nuevas.

c) Contemplado el caso de los pequeños arrendatarios y aparceros, queda el de cierto tipo de empresarios, grandes y medianos, dedicados permanentemente a la actividad agrí- cola, que poseen conocimientos técnicos y equipos, pero tam- bién carentes de tierra, sujetos al pago de renta a veces exce- siva y que por su cuantía les arrebata cualquier ventaja en los precios o en las mejoras de la productividad.

Como se trata usualmente de gentes con recursos propios de alguna significación, la Ley 13.5 de 1061 ha previsto para su caso, más que la acción directa del Instituto, el estímulo 3 parce!aciones voluntarias de ese tipo de tierras, con plazos y condiciones de nivel comercial y facilidades de crédito. La aplicación a esa tarea de los fondos especiales de ahorro, pro- venientes de la Ley 20 de 1959, que es ahora objeto de estu- dio, en coordinación con los instrumentos Izgales de que está dotado el Incora, para casos de renuencia, abre otro camino para procurar una amplia transformación agraria.

3. Aparte de los casos anteriormente descritos, hay otros en que ya el problema fundamental y primario no es falta o insuficiencia de tierras y que, por lo mismo, exigen distinta solución. Se trata de los colonos y pequeños o medianos pro- pietarios. A este nivel o estrato sí falta, para mejorar de inme- diato su condición, más crédito, vivienda decente, vías, faci- lidades de mercadeo, asistencia técnica, higiene, educación.

Como a estos campesinos debe llegar también la acción de la reforma, el enfoque debe consistir básicamente en 1:~ coordinación y estímulo de la provisión o extensión de los servicios y facilidades mencionados, en cuanto se consideren esenciales y atendiendo ciertas prioridades.

a ) Así, hay un viejo y amplio movimiento de colonización espontánea, bastante localizado también en diez o más secto- res del país, adelantado por gentes que, en tal forma, han probado incuestionablemente su decidida vocación por las actividades agropecuarias, que requieren ayuda en aspectos complementarios pero vitales por su localización, como vía:; de acceso, unos puentes o ciertas facilidades de transporte (lanchas, etc.), para movilización oportuna suya y de sus productos; escuelas y centros médicos de urgencia, allí donde no hay hospitales; un poco siquiera de crédito; comisariatos y puestos oficiales de compra, para eliminar notorias defi- ciencias de comercialización; cierta asistencia técnica, tal vez una estación de maquinaria agrícola, un puesto de monta, una granja de demostración, efectivas campañas de sanidad animal. Se trata, pues, más que de prestación individual y directa de servicios, de la realización de algunas inversiones sociales fundamentales de que carecen esas regiones, y que si han efectuado ya en las zonas centrales del país.

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Promover la ejecución de esas obras, inclusive mediante la provisión de fondos, cuando fuere necesario, como de tiem- po atrás me había permitido sugerirlo al Gobierno de Antio- quia y a usted para el caso de Urabá, coordinando simultánea- mente la acción de otros organismos oficiales, como la Caja de Crédito que ha recibido un empréstito del DLF para im- pulsar la colonización, y los Departamentos o Territorios Na- cionales, quizás sea el camino más rápido para una pronta redención de aquellos compatriotas y un medio más efectivo que las colonizaciones dirigidas para estimular una vigorosa ocupación de tales regiones.

b) Respecto a colonizaciones dirigidas, algunas de ellas enclavadas en regiones donde opera también la colonización espontánea, la experiencia demuestra que son difíciles, cos- tosas y problemáticas. Dando énfasis a la asistencia de la colonización espontánea, puede disminuírse un poco, al menos transjtoriamente, la proyectada ampliación de las zonas diri- gidas. De otra parte, vale la pena recalcar el criterio de que la reforma agraria no se orienta a forzar un desplazamiento de la población hacia las zonas periféricas, sino a una racio- nal redistribución de las tierras centrales del país, relativa- mente bien comunicadas y con servicios crecientes y mercados más o menos inmediatos, que aprovechan así la acumulativa inversión social que ellas vienen recibiendo, y sólo comple- mentariamente considera la colonización dirigida.

c) Una gran proporción de campesinos, en las regiones centrales o de asentamiento tradicional del país, posee tierras en cantidad y calidad más o menos aceptable; se trata de pequeños y medianos propietarios, cuyo problema no es, estric- tamente, de tierras, sino de carencia total o insuficiencia de los que se han venido considerando como factores colaterales : crédito, vivienda, mercadeo, asistencia técnica. Para ellos la reforma agraria consiste, entonces, principalmente en cier- tos servicios directos o en mejora y complemento de las inver- siones de tipo social.

Encontrar núcleos típicos, característicos, de pequeños y medianos propietarios, sin mezcla en la misma zona de mi- nifundistas o cultivadores precarios, puede ser difícil; pero para efectos de experimentación y demostración podrían oca lizarse algunos, aunque deban tratarse conjuntamente con proyectos específicos para arrendatarios, aparceros o mini- fundistas, principalmente con el objeto de operar concentra- damente en el suministro o adición de aquellos servicios e inversiones.

Un plan tentativo de operaciones.

Señalados los que considero objetivos básicos de un plan de emergencia, sólo por mera vía de suposición o ejemplo me atrevo a sugerir lo que podría ser un modelo cuantificado de

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plan o presupuesto tentativo de inversiones para los años 1962 y 1963, que mediante las correcciones y ajustes adecua- dos, la debida elaboración y refinamiento por el personal téc- nico, sería susceptible de utilización como guía o directriz en la ejecución inmediata de la reforma.

Es obvio, por tratarse de un esquema o aproximación, que los precios de tierras, el número de presuntos beneficia- rios o de proyectos propuestos, el costo medio calculado para cada uno, las operaciones, obras o servicios previstos, son simples supuestos, algo arbitrarios pero justificables como generalización necesaria. Pero es evidente la utilidad del modelo cuantificado, aunque su revisión detallada implique modificación de cifras u otros conceptos.

Como recursos monetarios directamente aplicables al plan, sólo considero los ingresos nacionales de a cien millo- nes de pesos por año, castigados en un 20g; para funciona- miento, aún más que duplicando el personal actual del Insti- tuto, inversiones como edificio y dotación, contratos en curso (Codazzi, Esap, Staca) u otros previsibles, como el de impul- so a la enseñanza técnica en el ramo agropecuario, lo que dejaría disponibles ciento sesenta millones de pesos para los dos anos 62/63. No considero recursos externos que, de obte- nerse, como se espera, facilitarían la ampliación de los obje- tivos, particularmente en irrigación, adecuación de tierras o inversiones sociales básicas; ni cuotas por amortización de adjudicaciones, que pueden ser reducidas en la primera etapa.

El rendimiento en Bonos Agrarios se computa adelante, para compensar algunos gastos, simplificando así los cálculos.

b) Medios de operación.

Salvo el proyecto de Cunday, que por su magnitud evi- dentemente sustituirá o desplazará algunos de los propuestos adelante, y quizás otros de especiales características, estimo que el Instituto debe limitarse a planear, orientar, hacer inter- ventorías técnicas y contables, dar asesoría jurídica en todo el proceso de adquisición o expropiación de tierras y llevar el contrd de los proyectos que autorice, delegando su ejecución en otros organismos, como los Departamentos, Corporaciones Regionales o la Caja de Crédito, particularmente en esta pri- mera etapa, para poder atender rápida y simultáneamente a su realización, utilizando así la capacidad ya existente en dichos organismos, a lo sumo necesitados de la provisión de ciertos medios o facilidades adicionales o la ampliación rela- tiva de personal.

Sé bien que usted participa de este criterio descentralista porque comprende claramente que el empeño de tratar de ejecutar todo bajo la inmediata dirección del Instituto impli- caría no sólo el montaje de un fenomenal aparato administra- tivo y operativo, con la consecuente e irreparable pérdida de tiempo y la duplicación de funciones y costos, sino también un aplazamiento imprescindible, por la magnitud de la tarea, en la realización de muchos proyectos, que mediante delegación sí podrían adelantarse simultáneamente y cumplirse en los plazos supuestos.

c) Proyectos.

Reiterando el concepto de que apenas se trata de señalar eventuales líneas de acción, cuantificadas aproximadamente para dar utilidad al plan, me permito señalar lo que consi- dero viable, sin desconocer los tremendos esfuerzos organi- zativos y de administración que usted y sus colaboradores tendrían que aplicar al cumplimiento de las metas propuestas.

1. Arrendatarios y aparceros.

Desarrollo de 60 proyectos en todo el país (20 en 1962 y 40 en 1963), cada uno para 500 familias, o sea un total de 30.000 familias beneficiarias.

El supuesto es la dotación de 8 hectáreas -en prome- d i o - para cada familia de actuales arrendatarios o aparce- ros, con un total de 240.000 hectáreas y un costo promedio de $ 1.000.00 cada una, o sea $ 240.000.000.00.

Por la calificación que correspondería a las tierras como explotadas por arrendamiento y aparcería, su pago se hace 20% de contado y el resto en 8 contados anuales. El desem- bolso inicial en ePectivo sería de $ 48.000.000.00. No se compiita primera cuota anual (por $ 24.000.000.00 aproxi- madamente), ya que se atendería con Bonos o con el producto de los que el Instituto reciba del Estado, tanto por amortiza- ción como intereses.

Es evidente que habrá costos adicionales en efectivo, tales como los pagos mínimos de contado, fijados por la Ley, que pueden hacer subir los desembolsos iniciales a más del 2 0 y del costo presunto total de las tierras, exceso que podría calcularse en unos $ 5.000.000.00 sobre los $ 48.000.000.00 arriba mencionados.

4demás, habrá ciertos gastos de administración directa de cada proyecto; mensura y amojonamiento; gastos en ava- l ú o ~ y otros de carácter legal, y los mínimos inevitables en acondicionamiento de algunas parcelas, obras imprescindibles en aguas, vías de acceso, facilidades de vivienda para gentes que sea preciso movilizar por relocalización dentro de la zona. Supliendo lo que en esas materias y en asistencia técnica

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inicial no puedan suministrar otros organismos estatales O semioficiales coordinados para cada proyecto, inclusive los Departamentos, podría admitirse un gasto promedio del Ins- tituto -gasto directo o provisión reembolsable de fondos- de unos mil pesos por beneficiario, o sea $ 30.000.000.00 adi- cionalmente.

En estas condiciones el desembolso inicial efectivo para los 60 proyectos sería de unos $ 83.000.000.00, esto es, el 5 0 y aproximadamente del Presupuesto conjunto para 1962/63. Por nroyecto sería de 1.400.000.00, y por beneficiario de $ 2.800.00, aproximadamente.

La esencia y meta de la operación consiste, me permito repetirlo, en la transformación de arrendatarios y aparceros en propietarios, y sólo secundariamente en la dotación de algunas facilidades adicionales.

En uno o más de estos proyectos valdría la pena ensayar, más que la adjudicación individual, el sistema de comunidad, principalmente para cierto tipo de cultivos en que es prefe- rible la acción cooperativa a la fragmentación, como se dice en párrafos siguientes y como lo tiene ya experimentado la Caja de Crédito en algunas zonas.

2. Concentraciones parcelarias.

En este caso, como antes se expuso, existen serias difi- cultades, pues se trata del ensanche de areas, no simplemen- te del cambio de dueño, lo que implica el supuesto de que, al lado de las zonas de minifundio, existan tierras no explotadas adecuada o económicamente que permitan las adiciones reque- ridas, sin ocasionar fenómenos consecuentes de desocupación en esas áreas complementarias o absorbiendo a quienes las cultivan, si ello ocurriere. Además de las modalidades espe- ciales de procedimiento, contempladas en la ley, como la con- sulta y asentimiento de la mayoría de los interesados, surgen problemas de traslado y relocalización de minifundistas, si se considera necesario dar continuidad a las porciones que a cada uno queden en definitiva, con obvios problemas de a y u d ~ para construcción de viviendas, gastos iniciales en me- jora o adaptación de tierras y crédito hasta obtener produc- ción en las nuevas.

No sobra recordar que en algunas zonas de minifundio (por ejemplo Boyacá, según atestación de Fals Borda) es frecuente el caso de discontinuidad de las parcelas de un mis- mo propietario, sea para uno o varios tipos de cultivo, y que tal solución ha funcionado sin mayores inconvenientes. Vale la pena reexaminar el punto o ensayar en algunos proyectos la simple dotación de áreas adicionales en las mismas condi- ciones, esto es, sin recurrir forzosamente a la continuidad física, que puede tener inconvenientes, pero la ventaja de no hacer obligatoria la relocalización de los propietarios y las

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inversiones nuevas atrás mencionadas. También sería im- portante el ensayo de no hacer dotación adicional en parcelas individuales, sino de derechos en tres o cuatro fincas mayo- res, adquiridas para el proyecto, manteniéndolas en comuni- dad, bajo un régimen cooperativo de trabajo, como haciendas para explotación de cultivos comerciales, con toda la asistencia técnica del caso, aplicando inicialmente, por ejemplo, un sis- tema mixto de salariado y aparcería ya experimentado con buen éxito por la Caja de Crédito y el Instituto Tabacalero, lo que no se opone a la división posterior, si fuere imprescin- dible y el ensayo no resulta.

Podría pensarse en la realización de 15 proyectos (5 en 1962 y 10 en 1963), cada uno para 250 familias, o sea un total de 3.750 beneficiarios.

Se parte del supuesto de que cada minifundista es ya propietario de 2 hectáreas (promedio nacional) y que, por la naturaleza de la explotación exhaustiva y los cultivos típicos en este grupo, la granja familiar debe ser, aproximadamente, de unas 6 hectáreas - e n promedio-, lo que significa la nece- sidad de adicionar 4 por familia o un total de 1.000 hectáreas por proyecto (extensión que puede ser difícil de obtener, como libre, en tales zonas). Aunque se supone que esas extensiones son inadecuadamente explotadas, por ejemplo en ganadería extensiva, lo cierto es que la presencia del minifundio y la gran demanda de tierras eleva bastante el precio medio que, con optimismo, puede calcularse en $ 1.200.00 hectárea. En tal caso las mil adicionales valdrían $ 1.200.000.00, y en los 15 proyectos habría un costo total de $ 18.000.000.00. Como posib!emente la adquisición de tierras se refiere a fincas me- dianas, calculamos el desembolso inicial en efectivo no en el 20% sino en el 40%, o sea en unos $ 7.000.000.00. Se prescinde del cálculo de amortización en el primer año, por imputarlo al rendimiento en Bonos o aún a los reembolsos que puedan empezar a hacer los beneficiarios en el mismo período.

Por lo anteriormente anotado considero que los gastos en administración directa, mensura, amojonamiento, ayuda inicial para vivienda en casos de movilización, vias de acce- so, provisión de crédito en algunas circunstancias y otras inversiones inevitables pueden ascender, y atendiendo el pro- pósito de coordinar principalmente la acción de otras agen- cias del Gobierno, a unos $ 3.000.00 por beneficiario, o sea $ 750.000.00 por proyecto y un total ligeramente superior a once millones de pesos. Redondeando cifras los 15 proyec- tos requerirían un desembolso total, en efectivo, por adqui- sición de tierras y gastos e inversiones complementarias, no superior a $ 18.000.000.00.

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3. Colonización espontánea.

Podrían, sin dificultad apreciable, localizarse unos 10 proyectos de esta índole (2 para 1962 y 8 para plena ejecu- ción en 1963), en zonas bien definidas por su relativa densi- dad, no tanto para ayuda directa e individual al colonizador, sino para inversiones de tipo social, coordinando la acción de otras entidades y financiando en parte los gastos, tales como vías de penetración, puentes, barcos, lanchas a motor, cons- trucción de pequeños aeropuertos, escuelas y centros médicos, proveedurías fijas (o ambulantes en embarcaciones) para elementos esenciales, como drogas de uso humano y veteri- nario, herramientas, semillas, etc.; puestos de monta, granjas de demostración y estaciones de maquinaria; y, en general, servirios de extensión y asistencia técnica en ganadería y determinados cultivos de la zona, o construcción y mejora- miento de viviendas.

l Jn presupuesto de cuatro millones de pesos para cada proyecto, por parte del Incora, como parece ya acordado en principio para el caso de Urabá, elevaría el total a cuarenta millones para los 10 propuestos, y esta cantidad, sumada a la que se espera seguirán utilizando para los mismos fines otros organismos oficiales, como la Nación, los Departamen- tos y la propia Caja de Crédito, que para propósitos similares cuenta con los recursos del DLF, significa ayuda fundamen- tal a esas zonas.

Si se asume que cada colonizador dispone de unas 50 hectáreas, núcleos de 2.000 colonizadores, con alguna disper- sión, pueden ocupar unas 100.000 hectáreas, o sea unos mil kilómetros cuadrados. Como normalmente estos movimientos de co!onización son longitudinales, a lo largo de vías princi- palmente fluviales, podría pensarse que cada proyecto abar- que idealmente zonas de, por ejemplo, 50 kilómetros por 20 de profundidad. La inversión social por kilómetro cuadrado sería de $ 4.000.00, realmente apreciable por su concentra- ción en zonas bien definidas, y esto sin contar, se repite, con la financiada ordinariamente por otros organismos.

4. Colonizaciones dirigidas.

Culminadas las negociaciones con Creditario, es de pre- sumir que tres o cuatro frentes de colonización, que están terminados prácticamente o en vía de serlo con aplicación de pocos recursos, o ya financiados, no constituyen proble- ma, y que la acción del Incora -por conducto de Creditario- se limitaría a financiar nuevas inversiones en los restantes dos frentes.

Fuera de los recursos del DLF, de que dispone la Caja de Crédito para estos fines de colonización, aplicables en par- te a las espontáneas y en otra a las dirigidas, posiblemente

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el desembolso de dos millones de pesos en los dos frentes en referencia, por parte de Incora, será snficiente.

5. Pequeños y medianos propietarios.

Podrían concebirse y localizarse unos 4 proyectos pilotos (1 en 1962 y 3 para 1963) en zonas de notorio bajo nivel de vida y atraso técnico, con el fin de ejecutarlos por coordina- ción del Incora con organismos como la Caja de Crédito, para suministro de crédito y financiación de vivienda; Ministerio de Agricultura y Secretarías del ramo en extensión y asis- tencia técnica; el INA para proveedurías o puestos de com- pra; los Ministerios de Educacibn, Higiene y Gobierno, para obras de sus respectivas esferas, impulsadas por acción comunal; la mejora de vías, por conducto del Ministerio o Secretarías Departamentales de Obras Públicas; el coopera- tivismo, etc.

La orientación de estos proyectos sería la de realizar o complementar algunas inversiones sociales básicas u otorgar cierta asistencia y facilidades individuales, reembolsables unas de estas últimas, como crédito y vivienda. E l Incora se limitaría a la coordinación y vigilancia en la ejecución y a la financiación suplementaria del caso, ni los organismos men- cionados no tuvieren capacidad para hacerla en la forma más o menos masiva y completa que es de desear para que la demostración que se busca logre efectos.

Cada proyecto debería abarcar unos 250 propietarios, con 10 hectáreas en promedio, esto es, una superficie ideal de 25 kilómetros cuadrados, en conjunto, por proyecto.

El supuesto es una inversión suplementaria del Incora de $ 2.000.000 por cabeza o $ 500.000 .O0 por proyecto y un total de $ 2.000.000 .O0 para los cuatro.

6. Distritos de riego y otros.

La adecuación de tierras al cultivo, mediante la irriga- ción o desecación, merecerá incuestionable preeminencia en una etapa posterior de actividades, superadas ya las metas urgentes de redistribución territorial, y principalmente si se logra financiación externa para las inversiones relativamen- te cuantiosas, pero plenamente reembolsables, que tal tarea demanda, pero es forzoso desde ahora, como se viene pla- neando ya para algunos casos de inmediata posibilidad, des- tinar ciertas sumas a estos propósitos específicos, como com- plemento o ayuda financiera para la ejecución misma de las obras de irrigación, sin olvidar que los proyectos de redistri- bución o concentración atrás mencionados pueden integrar- se a estos otros de adecuación de tierras.

IJna reserva de diez millones de pesos para tales proyec- tos, en 1962/63, me parece previsión aceptable.

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1 7. Parcelaciones voluntarias.

La iniciativa particular, con apoyo en recursos de cré- dito específicamente asignados por la Ley 135 de 1961 y la aplicación, al menos en parte, de los provenientes de ahorro destinados para esos mismos fines por la Ley 23 de 1959, tendrá amplio campo de acción principalmente para la dota- ción de tierras a los profesionales de agronomía y veterina- ria y a los empresarios que carecen de aquéllas, como ocurre frecuentemente en el caso de cultivos de algodón, arroz y otros altamente tecnificados, sin que sea precisa la utilización direc- t a de fondos del Incora, limitando éste su actuación a otorgar en cierta medida sus facilidades legales o la planeación y aprobación de proyectos y condiciones generales de adjudi- cación, y, en todo caso, a dar impulso a este medio que puede y debe ser ampliamente significativo en los propósitos de la reforma.

~ 8. Proyectos adicionales e imprevistos.

Es probable que, fuera de los casos indicados, el Instituto

l tenga que acudir a la solución de algunos problemas de carac- terísticas especiales, que no encajen exactamente en las pre- visiones hechas o a ciertos ajustes inevitables, y un saldo de

L cinco millones de pesos es apenas un margen prudente.

RESUMEN

Para tener una visión de conjunto relativa al número de proyectos, su costo total aproximado, igual al presupuesto de ingresos por los años de 1962/63, y la cantidad aproximada de presuntos beneficiarios, sin incluír lo relativo a parce- laciones voluntarias, que se suponen ejecutadas sin costo para el Instituto y según proyectos para beneficiarios no previ- sibles aún, me permito a continuación resumir los cálculos anteriormente hechos, así : N* de proyectos Desembolso inicial Beneficiarios

1. 60 proyectos, cada uno para 500 arrendatarios y apar- ceros, con total de . . . .$ 83 .000.000.00 30.000

2. 15 proyectos concentración parcelaria, cada uno pa- r a 250 minifundistas y total de . . . . . . . . . . . . 18.000.000.00 3.750

3. 10 proyectos para coloniza- ción espontánea, cada uno para 2.000 colonos y un total de . . . . . . . . . . . . 40.000.000.00 20.000

N? de proyectos Desembolso inicial Beneficiarios

4. 2 frentes de colonización di- rigida, con total aproxi- mado de . . . . . . . . . . . . 2.000.000.00 2 .O00

5. 4 proyectos de asistencia a pequeños y medianos pro- pietarios, con 250 benefi- ciarios cada uno y un to- tal de . . . . . . . . . . . . . 2.000.000.00 1 .O00

6. 2 proyectos adecuación d e t i e r r a s , para beneficiar aproximadamente a u n a s 5.0 00 hectáreas y unos

. . . . . 1.000 campesinos 10.000.000 .O0 1 .O00 . . . . . . 7. Para imprevistos y otros 5.000.000.00

- . . . . . 93 Totales .$ 160 .000.000.00 57.750

Todas las apreciaciones tan fatigosamente expuestas y reiteradas, así como el intento de señalar, de manera aproxi- mada, un plan inicial de operaciones sistemáticas para este l año v el venidero, tienden, de modo principal, no a marcar camir!os que usted conoce mejor que yo, y. en cuya explora- 1 ción y aun ejecución parcial se viene trabajando, sino a fi jar en lo más esencial las líneas generales de la que considero conveniente política del Instituto, susceptible en todo caso de las modificaciones que usted y la honorable Junta Direc- tiva encuentren pertinentes, que presento a su consideración como plan tentativo que permita acelerar las discusiones que han de venir en su seno para definir aquella política, y, par- ticularmente, con el propósito de precisar el marco de posi- bilidades del Instituto, a señalar sus inevitables limitaciones, para mayor claridad nuestra y mejor ilustración de la opinión pública, a veces impaciente e .involuntariamente injusta por desconocer la realidad y magnitud de los recursos disponibles y la tremenda tarea que la satisfacción de cualquier necesi- dad implica.

Ruego a usted dispensar la inusitada extensión de esta carta y el tiempo que así he restado a sus ocupaciones.

Cordialmente, Hernán Toro Agudelo,

Ministro de Agricultura.

CAPITULO VI1

PERSPECTIVAS

La reforma. agraria es el más importante compromiso político-social de los partidos históricos qiie sustentan el sistema que Colombia ensaya, y última oportunidad de solución democrática y ordenada de nuestro secular pro- blema de tierras. Ciertamente ni la ley ni sus reglamentos presumen de perfectos, y hay en ellos miicho por corregir 3- mejorar. E1 estatiito agrario es apenas punto de partida para la reforma, no sii culminación. Fruto de necesarias transacciones, se resiente de cierta timidez y ostenta no pocos vacíos y tesis o normas algo contrapuestas.

Frente a las continuas maniobras de los latifundistas y los reaccionarios, los grupos progresistas de todos los partidos, con la presión creciente de las masas campesiiias,

L tienen el compromiso de avanzar, aplastando todo intento de contrarreforma. Y en este orden de ideas vale la pena exponer sucintamente algunas inquietudes e innovacioiies deseables.

1. Los procedimientos para la adqiiisición de tierras son demasiado rigurosos y formalistas, y resiiltaron más del complejo creado por una terca oposición política que anunciaba atropellos y tráfico de influencias, que de la necesidad o la justa y adecuada garantía de los derechos de los propietarios. Permitir que el Incora negocie, si11 sujetarlo al casi inútil y largo proceso hoy previsto, o que demande directamente la expropiación sin pasar por esa etapa, es necesario para agilizar su tarea.

2. Para cuando los estudios y proyectos que hoy ocii- pan la atención del Incora estén listos para ponerse en mar- cha, es casi seguro que los mínimos de 20% pagaderos de contado pueden resultar excesivos para el volumen de ope- raciones y las disponibilidades en dinero, comprometidas también en otros frentes, como vías, vivienda y asistencia

k técnica. Y de la misma manera y por iguales razones, los plazos de cinco y ocho años pueden ser demasiado cortos. Disminuír aquel tanto por ciento, hasta el diez, y prolon-

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gar los plazos, unificándolos con los de q~iirice y veinticim- co años de los bonos. será medida inevitable.

3. La indeinnizáción total no se justifica en ciertos casos, respecto a los cuales sería perfectamente legítiiilo aplicar el precepto constitiicioiial que permite pr i rar de ella al propietario o graduarla. En presencia de grandes latifiindios, en poder de una persona o grupo familiar, po- drían los excesos expropiarse sin indemnización, o graduar ésta segiin las extensiones poseídas, o castigarla igualmen- te cuando el propietario goce de otros bienes apreciables, casos todos en que tal procedimiento estaría jiistificado por obvios niotivos de equidad, tanto como por la conveniencia pública de acelerar la reforma, que no será posible sin ciertos sacrificios.

4. Para resolver rápidamente el problema de los arren- datarios y aparceros, debería complementarse la ley agra-

con un sistema qiie: a) autorice la congelación de esos predios, de manera que los propietarios actuales no piie- dan disponer de ellos, en un período prudencial de cinco o diez años, por ejemplo, sino a favor del Incora o de siis arrendatarios y aparceros; b) reglamente los contratos de arrendamiento y aparcería, limitando los cánones y parti- cipaciones a un seis por ciento anual, por ejemplo, sobre el avalúo catastial; e) otorgue tina opción, por ministerio de la ley, a los arrendatarios y aparceros, para la coni- pra de parcelas que hoy explotan precariamente, con dere- cho de imputar los cánones y participaciones, fijados conlo atrás se dijo, y cuotas adicionales, a la amortización de capital e intereses.

5 . Los capítulos sobre corporaciones regionales y ra- lorización en los distritos de riego necesitan una revisión. El primero para precisar lo relativo a personería y capa- cidad, asunto lioy algo confuso; y el otro para arnlonizarlo con diferentes estatutos de valorización, que hacen niás operante y menos rígido el sistema.

6. Falta una revisión a fondo de las leyes sociales apli- cables a los asalariados rurales. La reducción de la jorria- da de nueve a ocho lloras es acaso lo más urgente y medida de justicia elemental que, de otra parte, obligaría a los patronos a dar ocupación a más hombres para suplir esa hora diaria por trabajador, esto es, a iiicrementar el em- pleo en un doce por ciento, aproximadamente.

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7. Las tribiitación rural es complemento necesario de la reforma agraria. No ha llabido plan, informe o estudio

b que deje de recoilieiidar mayores iinpuestos a la tierra para forzar la disposición de las mismas, aunieiitar si1 oferta y quitarle alicientes qiie desvían la inversión hacia ella. 1111- puestos prediales graduados y el sistema de rentas presiiii- tivas deben estar n la base de esa revisión trihiitaiia.

Honorables Seiiadores y R'epresentaiites :

Fue mi deseo discutir en esta Memoria otros aspectos (le la mayor importancia, como los relativos a la política ganadera, específicamente considerada; o a ciertos proble- mas de la e s t r i i ~ t i i ~ a administrativa del Xinisterio y de los Institutos descentralizados qiie coi1 41 colaboran. Pero es ya muy larga la extensión de este informe y reclamaba por múltiples asuntos la benévola atención de los seiiores parlamentarios.

P Me resta tan sólo dejar coiistaiicia de mi gratitud hacia el señor Presidente Lleras por el inmerecido honor con qiie me ciistingiiió; de mi recoriocimieilto a los señores nziembros del Congreso, por la inapreciable colaboracióii y amistad qiie me dispensaron, y expresar los mejores, los inás sinceros votos por el biien éxito y provechosa gestióii del segundo gobieri~o del Frente Nacional.

Señores Senadores y Representantes,

- LXXIX -

OFICINA DE PLANEAMIENTO,

I COORDINACION Y EVALUACION

PLANTEAMIENTOS GENERALES

En la planificación se ha trabajado en estrecho contacto con los Jefes de las respectivas Campañas y en colaboración con el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, teniendo de presente dos principios fundamentales en planeación:

lo La utilización de los recursos debe ser tal que se saque de ellos el mejor rendimiento económico posible.

29 Se debe vigilar por un desarrollo armónico de la economía nacional.

El método más eficiente para lograr resultados rápidos en cier- tos sectores de producción es, sin lugar a duda, fomentarla a tra- vés de "campañas de fomento" para cada renglón de producción que se quiera incrementar. Esta forma de fomento, sin embargo, presenta peligros de orden económico, que pueden ser evitados a condición de que:

19 No se ponga en marcha una campaña antes de haber estu- diado las posibilidades de incrementar la producción' y los fondos necesarios para ella, y antes de tener el plan de fomento listo. 1

29 Se haya determinado la importancia de la labor de la cam- paña dentro de la labor de fomento del Ministerio, para poder decidir de la cuantía de recursos humanos y financieros que puede 1 ser adjudicada a ella. Se nota algunas veces una tendencia al des- pilfarro de recursos humanos, su número reducido obliga a un mejor aprovechamiento del personal calificado, que es un factor limitante.

MEDIOS DE QUE DISPONE EL GOBIERNO PARA FOMENTAR LA PRODUCCION DE MATERIAS PRIMAS

19 El Gobierno puede dar una cierta garantía de precios equi- tativos a los productores y la seguridad de que las industrias ab- sorberán sus productos.

a ) Garantía de precios equitativos. ~ El nuevo Arancel Aduanero, por medio de sus altos graváme- 1

nes, crea un clima más favorable para la producción nacional. Ade- más, la lista de productos de prohibida importación y la lista de importaciones que requieren licencia previa dan una garantía con- t ra una competición demasiado fuerte de la materia prima impor- tada. Al mismo tiempo establece gravámenes relativamente bajos a las importaciones de medios de producción. La Ley 10 es también un estímulo al fomento. Entre los productores hay una tendencia de desestimar esta ayuda.

La comercialización es una causa de muchas quejas por parte de los productores. Existen todavía demasiados intermediarios su- perfluos en la cadena entre el productor y el consumidor de las materias primas; además de beneficiarse con una parte del precio en detrimento de los productores, varias veces empeoran la calidad del producto. Dos métodos se ofrecen para solucionar este pro- blema: los productores pueden organizarse para encargarse ellos mismos de la comercialización de sus productos, y compra directa a los productores por las fábricas, por medio de puestos de compra establecidos aor éstas. Ambas soluciones aresuaonen una cierta concentración geográfica de la producción; el problema de la co- mercialización adecuada puede entonces obligar a concentrar los 4 esfuerzos de la "campaña" en ciertas zonas; si razones técnicas

aconsejan, también la concentración geográfica es factor decisivo (limitar el fomento a las zonas más aptas, o si hay solamente al-

b gunas zonas aptas para la producción del producto que se pretende fomentar), pues entonces no habrá ninguna dificultad.

El Decreto número 1949 del 9 de junio de 1948 y la Ley 90 del 16 de diciembre de 1948 autorizan al Gobierno para fi jar precios remunerativos para materias primas de producción nacional.

b) Cuotas de absorción obligatoria.

Las medidas legales mencionadas autorizan al Gobierno para fijar cuotas de absorción obligatoria de materias primas nacionales. Aquí cabe prestar atención al punto de, para qué se está produ- ciendo. Las materias primas se destinan a la industria transfor- madora que no sólo requiere una cierta cantidad sino también determinadas calidades. Sería una injusticia obligar a las indus- trias a absorber calidades de materias primas que no les sirven. Los precios fijados por el Gobierno deben tomar en cuenta las calidades y ser fijados de tal manera que desalienten la producción

l de calidades inferiores. l k

2Q Exenciones de impuestos. Toda exención de impuestos tiene el propósito de dar incentivos. Pero las exenciones de impuestos solamente darán incentivos cuando aquéllos son elevados, lo cual to- davía no se ve en el caso de la agricultura y la ganadería de Co- lombia. Si existiera una renta presuntiva, la ex,rnción se justificaría en algunos casos.

39 Prestación de servicios generales, tales como asistencia téc- nica, centros de demostración, educación rural, control sanitario, investigación que el sector privado no está en capacidad de prestar todavía. Las "campañas de fomento" son una fase en este proce- so: la fase de empuje y aceleración. De por sí son temporales, y, después de un período más o menos largo, deben integrarse en los servicios generales del Ministerio.

4Q Importación a través de la Caja Agraria, con exención de impuestos arancelarios de implementos e insumos necesarios para mejorar la producción agropecuaria.

5Q Crédito.

1 OBJETIVO DE LAS CAMPARAS DE FOMENTO DE MATERIAS PRIMAS

El objetivo de las campañas de fomento d.e materias primas puede definirse como :

- 11 -

lQ Una política de sustitución de importaciones, de incremento y de diversificación de las exportaciones.

2Q Mejorar los niveles de ingreso de la población campesina. rl

Las proyecciones de la demanda darán una idea de las canti- dades adicionales que deberán de producirse para que las importa- ciones queden sustituídas o prevenidas. El estudio de las condicio- nes climáticas y físicas de Colombia indicará si será posible sus- tituír enteramente las importaciones.

La plataforma económica del Gobierno da metas para la sus- titución de las importaciones. E l ritmo de desarrollo de las campa- ñas debe adaptarse a las metas indicadas. Las campañas deberán desplegar actividades más intensas de las que se han hecho hasta ahora, si se quiere alcanzar la producción prevista. Si la falta de personal o de experiencia es la causa de las actividades inadecuaáas desplegadas, se podría pensar en la contratación de los servicios de especialistas extranjeros, con una parte de los fondos destinados a las campañas de fomento, si resultara imposible conseguirlos de otras fuentes.

Los fondos disponibles para el fomento de la producción son I relativamente escasos, y en todo caso la mayor parte de las inver- siones deben ser efectuadas por el sector privado. El papel del d Estado se limita a crear un ambiente favorable para el incremento de la producción, y no sustituír la iniciativa privada. La forma de fomento que adopten las campañas debe ser tal que no se requieran inversiones excesivas por parte del Estado. Euscar una cooperación estrecha y activa con otras entidades interesadas que ya están trabajando en el fomento de los mismos productos, puede constituír la manera más eficaz para ahorrar recursos y evitar el despilfarro de los mismos. Queda entendido que así el Ministerio podrá asumir más fácilmente la tarea de orientar los esfuerzos de todos hacia 10s mismos fines y dirigir mejor la labor del fomento de la pro- ducción agropecuaria nacional. 1

La experiencia ha enseñado que el fomento de la producción por medio de "campañas de fomento" puede llevar a resultados 1 negativos; la producción de los productos fomentados ha incremen- tado considerablemente, desplazando a otros ya existentes y no menos indispensables; así se creó un déficit de otro producto por el cual hay que recurrir a la importación. A excepción de algunas plantaciones marginales (p. e. de café), los productos fomentados no deben desplazar a otros; el resultado del fomento debe ser la intensificación de toda la producción.

Uii aspecto muy importante es el del precio de costo de los productos nacionales. Sería imprudente dejar perder toda relación con los precios del mercado internacional. Precios de costo eleva- dos en relación con los que rigen en el mercado internacional com- prometerían toda perspectiva de exportación.

En algunos casos existe una interdependencia directa entre varias campañas. El caso más ilustrativo es el de la "Campaña de Pastos" y el fomento ganadero. Los recursos necesarios para la "Campaña de Pastos" dependen directamente de las metas del "Plan Ganadero".

SECCION DE PLANES Y ESTUDIOS ESPECIALES

En la Memoria del año pasado mencionamos que se había ini- ciado el estudio de un plan de coordinación de actividades, y decía- mos que como primera etapa de dicho plan, se estaba actualizanc?~ un estudio que habíamos hecho sobre "personal al servicio de los diferentes organismos oficiales, semioficiales y mixtos que traba- jan en el desarrollo agropecuario del país".

La segunda etapa se realizó el año pasado, durante el cual se hizo un estudio pormenorizado de la situación de las Secretarías de Agricultura Departamentales. De clicho trabajo hecho por la Sección de Planes y Estudios Especiales, en colaboración con la FAO, extraemos los siguientes capítulos:

"11. SITUACION DE LAS SECRETARIAS

k "Para obtener una apreciación del estado actual de las Secre- tarías, la Comisión tomó información sobre los tópicos más impor-

tantes relacionados con los Estudios de Coordinación y Descentrali- zación. Fue así como los datos interrogados se relacionaron con los siguientes puntos :

a ) Programas ; b) Presupuestos ; c ) Personal técnico ; d) Asignaciones mensuales ; e) Sistema de viáticos, y f ) Vehículos.

Se optó por averiguar esta clase de datos porque solamente a través de ellos se podría tener más adelante una visión clara y real de las actividades programadas, en desarrollo o por desarrollar, así como los elementos indispensables para su .ejecución, personal téc- nico capacitado, y los incentivos de trabajo representados en asig- naciones decorosas, viáticos satisfactorios y vehículos en buen es- tado de funcionamiento.

A continuación se hará una breve relación de los temas enume- rados anteriormente, incluyendo cuadros estadísticos elaborados en base de las informaciones recibidas directamente de los señores I Secretarios de Agricultura Departamentales.

a ) Programas.

Los programas que adelantan actualmente las Secretarías de Agricultura son muy variados; dependen en su mayoría de la ideología y profesión de los Secretarios. La información recibida nos da más o menos una idea de las labores que adelantan o pre- tenden adelartar, interrumpidas en muchas ocasiones por defi- ciencias presupuestales, traslados internos, insuficiencia de perso- nal técnico, etc. En el Cuadro número 1 se muestran los programas más importantes que ejecutan en la actualidad las distintas Secre- tarías.

Del cuadro podemos deducir que los programas de fomento pecuario, agrícola, forestal y sanidad pecuaria son los de mayor frecuencia, A simple vista se podría decir que siendo éstos los prin- cipales programas, como lo son también los del Ministerio, se pre- sentarían duplicaciones en las labores, pero son tan vastos los te- rritorios y los recursos presupuestales tan exiguos que en vez de presentarse doble trabajo, las Secretarías son complementarias del Ministerio o recíprocamente.

1

PROGRAMAS MAS IMPORTANTES - ARO 1961

- CUADRO No. 1

5 S E C R E T A R I A S Fomento Sanid* Fomento Fomento Extensión Maquinaria Perforaeiún Laboratorio

5 pecuario pecuarin agríeola forestal rgrtcoln agrteoli pozos suelos

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - X X X - - X (1) X

Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . x - X X - X (2) -

1 Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . x x X X - X X - Cundinamarea . . . . . . . . . . . . . . . . . . x X X X - X - - Choe6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- X X X - X (0) - -

I Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X X x - - X - - Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - X X X - X - - Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X X x x - - - - Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X X X X - - X

Norte de Santander . . . . . . . . . . . . . . X X X X - - X X

Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X X X X - X - x Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X X X X - X - - Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - -- X X X X - -

+ = No se obtuvo información. (1) = Incluye programas completos. (2) La maquinaria agrleola realmente no existe, p e ~ o hay en cambio campaña de tracción animal. (a) In- cluye únicamente trapiches Y trilladoras. X = Campaña adelantada. - = Campaña no adelantada.

La consignación en este cuadro, de los diferentes programas, no nos da un reflejo de la magnitud de éste sino solamente que él existe y que dentro de cada Secretaría es un programa importante. 4

b) Presupuestos.

Los presupuestos departamentales de agricultura resultan de- ficientes y en algunos casos hasta ridículos si se tiene en cuenta la importancia de las labores en el campo agropecuario dentro de un país cuyos principales ingresos provienen de ese sector. Los presupuestos son aprobados después de largas y discutidas sesiones de la Asambleas en donde se identifican las aspiraciones y compro-. misos de los Diputados; por lo tanto, la suma proyectada sufre una gran cantidad de variaciones que siempre va en demérito de los proyectos elaborados por los técnicos de las diferentes seccio- nes, no siendo tampoco este resultado el definitivo, pues a veces se apela a los fondos destinados a la agricultura para solucionar déficit de otras Secretarías como la de Gobierno, Educación, etc.

En el Cuadro número 2 se detallan los presupuestos departa- mentales agrícolas en una forma total, ya que por programas sería un tanto difícil hacerlo debido a los traslados que se presentan tal I como se habló anteriormente.

CUADRO NUMERO 2

PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES A LAS SECRETARIAS DE AGRICULTURA DE LOS DEP.4RTAMENTOS. SIN INCLUIR EL FONDO ROTATORIO. ARO 1961

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Antioquia $ 3.385.780.00 Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.184.100 .O0

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Boyacá 2.149.475.00 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caldas 1.046.800.00

Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589.600 .O0 Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878.275.65 Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.689.050.00 Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.116.45 Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.263.610.00 Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.104.755.75 Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 773.906.25 Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366.285.00 Norte de Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.847.980.00 Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.729.315.00 Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.169.719 .O0 Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.436.130.00

- 18 -

La gran mayoría de las Secretarías cuenta en sus presupues-

b tos con un ingreso adicional manejado por el Fondo Rotatorio, que mejora en parte los presupuestos. Los dineros que maneja el Fondo Rotatorio en algunas Secretarías ingresan directamente a sus cuen- tas y pueden ser gastados sin intervención de la Contraloría, lo que trae como consecuencia una mejor agilidad en su manejo.

Según las cifras del cuadro número 2, las labores a realizar resultan insignificantes; sin dineros apropiados se hace difícil Ile- var a cabo campañas bien estructuradas que verdaderamente bene- ficien al agricultor. Las campañas de fomento (que representan el 90%) han sido mal concebidas, pues a menudo se ha confundido el término "fomento" con el de "regalo"; claro que este último se justifica cuando va a beneficiar a los agricultores pobres, dando así atención al mayor número posible de personas, pero debe en- tenderse como un sistema transitorio, ya que a la larga vendrían a descapitalizarse los recursos de cada Secretaría; por lo tanto, es indispensable que antes de llevar a cabo estas actividades de fomen- to se haga un estudio pormenorizado de los costos conformativos del precio final de los artículos o elementos, objeto de fomento, con el fin de precisar cuánto le cuesta a la Secretaría el "regalo", ya

b sea total o parcial, y poder reajustar posteriormente las partidas presupuestales.

Con el objeto de dar una idea de cómo es la repartición de los presupuestos departamentales en el sector agropecuario, y más exactamente la suma per cápita clue correspondería a cada indi- viduo que depende de ¡as labores del campo, Se ha tomado el total de presupuesto departamental y repartido entre un número (esti- mativos Estadística Nacional) de habitantes rurales. Estos habi- tantes no representan una cifra exacta, pues muchos de los anota- dos no viven del campo y otros que aparecen como habitantes urba- nos (ya sea en Corregimientos, pequeñas aldeas, pueblos y ciudades) sí obtienen sus ingresos provenientes del campo. En el Cuadro nú- mero 3 se registran datos realmente impresionantes que indican a primera vista que la contribución de los gobiernos seccionales es algo más que insignificante y que hace precisa, por lo tanto, la ayuda económica de otras entidades como el Ministerio de Agricultura, la Caja de Crédito Agrario, el Instituto de Fomento Algodonero, la Federación Nacional de Algodoneros, el Instituto Tabacalero, etc., que con sus inversiones en ese sector alivian y mejoran la situa- ción predominante en cada territorio. Desafortunadamente en el

h momento de hacer el presente informe no fue posible obtener los datos precisos sobre las inversiones efectivamente realizadas por

dichas instituciones. Se presentan los casoa extremos 10s D@- partamentos del Chocó y Meta, en donde las sumas per cápita de $0.75 en el primero y $36.76 en el segundo muestran gran dispa- 1 ridad de recursos presupuestales, pero es aquí donde se refleja la influencia de la extensión; en efecto a cada habitante del Depar- tamento del Chocó le corresponde $0.75, reflejo del bajo presupuesto l

y no de la extensión de su territorio, que aunque físicamente es bastante, los kilómetros aprovechables son muy pocos; resulta que haciendo la relación entre presupuesto-habitante y presupuesto- extensión, se observa que la labor agropecuaria por parte del Go- bierno seccional es inoperante; esta situación es totalmente contra- ria en el caso del Departamento del Meta, el que por su gran exten- sión podría pensarse en primera instancia que la suma per cápita sería baja, pero resulta todo lo contrario, es la más alta del país, debido a que los habitantes rurales son pocos y están distribuídos en latifundios ganaderos de muy baja productividad.

Véase cuadro página siguiente 1 l

Teniendo presente las disparidades anotadas en el Cuadro nú- l

mero 3, aparece una distribución del presupuesto por hectárea que refleja la desigualdad de la extensión en los distintos territorios, II y por lo tanto la disparidad en el aprovechamiento de éstos; unos serán aptos para la agricultura y otros para la ganadería; en esto es preciso observar que no están haciendo críticas al modo de uti- lizar la tierra por parte del propietario, sino únicamente se quiere presentar la situación como existe en realidad. De acuerdo con cálculos efectuados por CEPAL, se sabe que los rendimientos en la agricultura y ganadería tienen la relación de 1 a 17, es decir, el valor de la productividad de 17 hectáreas en ganadería corres- ponde a una hectárea en agricultura, y es así que teniendo en cuenta esta relación se presentan los datos del Cuadro número 3 reajustados en el Cuadro número 4, donde el dinero dedicado por hectárea refleja una situación más optimista.

De todas maneras las sumas repartidas por habitante y por hectárea son insignificantes si partimos del punto de vista de que el país procura sus más altos ingresos del sector agropecuario y debería por lo tanto arbitrar mayores partidas para ser invertidas en ese sector económico.

Las distribuciones que aparecen en los Cuadros números 3 y 4 se hacen para la agricultura y la ganadería, pero si se tiene en cuenta que las sumas presupuestales no sólo se invierten en estos dos renglones, sino que los recursos naturales también absorben .

parte de ellos, se observa que los dos primeros vienen a demeritarse rebajándose aun más las sumas que se les asignen. 1

CUADRO NUMERO 4

RELACION DE PRESUPUESTOS DEPARTAMENTA1,ES CON SUPERFICIE (REAJUSTADO) ARO 1961

Presupuesto sobre super-

Presupuesto Superficie del ficie en el DEPARTAMENTOS Secretarias aector agrope- sector agr*

Agricultura cuario en Has. pecuario en 16 (1) $ par Ha.

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . 3.385.780.00 531.600 6.37 Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . 1.508.091 -56 54.600 27.62 Bolívar . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 322.800 - Boyacá . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.149.475.00 396.800 5.42 Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.046.800.00 509.800 2.05 Cauca . . . . . . : . . . . . . . . . . . 589.600.00 177.700 3.32 Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878.275.65 92.700 9.47 Cundinamarca . . . . . . . . . . . . 3.321.361.50 609.600 5.45 Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.116.45 33.100 2.48 l Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.263.610.00 148.800 8.49 Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . 1.104.755.75 959.500 1.15 Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . 773.906.25 1.394.494 0.55 Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366.285.00 395.600 0.93 Norte de Santander . . . . . . . . . 1.847.980.00 214.000 8.64 Santander . . . . . . . . . . . . . . . 2.729.315.00 335.700 8.13 Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.169.719.00 279.900 11.32 Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.436.130.00 337.200 4.26

* TOTALES . . . . . . . . . . . . 25.653.201.16 6.793.894 /

-r

'Reajuste hecho de acuerdo con los delineamientos del informe de CEPAL. el cual dice que el valor de la produceibn de una hectárea en agricultura corresponde a 16 o 17 hectáreas para ganadería.

c ) Personal técnico.

Para hallar el total de personal técnico al servicio de las Se- cretarías de Agricultura Departamentales se sumaron los grupos formados por dos categorías pre-establecidas: profesionales y no profesionales. Los técnicos profesionales (cuadro 5) , como su nom- (I

bre lo indica, fueron formados por la reunión de técnicos egresados

de universidades de categoría profesional para el servicio del Sector

L Agropecuario; estos profesionales están constituídos por Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Forestales, Médicos Veterinarios, cuya dis- tribución departamental se puede observar en el cuadro arriba mencionado.

1 CUADRO NUMERO 5

TECNICOS PROFESIONALES POR DEPARTAMENTO - ARO 1961

Ingenieros Ingenieros Médicos DEPARTAMENTOS Agrónomos Forestales Veterinarios Otroi

..p.-

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1 O Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - 3 -- Bolívar *; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Boyaeá . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 - 2 -

Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - G --

Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 -- -.

Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 -- 2 2 Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 2 -

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b Chocó - -- - - Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1 3 - Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - 3 -

Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 1 - Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - 2 1 Norte de Santander . . . . . . . . . 3 - 3 - Santander . . . . . . . . . . . . . . . 5 - 7 -

Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1 7 -

Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 - -- 1

. . . . . . . . . . . . . . . . . . l TOTAL 57 3 50 4 1

* N O se obtuvo informaeibn.

l Los técnicos no profesionales (Cuadro número 6) , fueron con- formados en primera instancia por los grupos siguientes de traba- jadores especializados : Peritos Agrícolas ; Prácticos Agrícolas ; Me-

I joradoras de Hogar ; Viveristas ; Peritos Forestales ; Inspectores y Prácticos de Recursos Naturales ; Topógrafos ; Prácticos de Ga-

l nadería ; Vacunadores ; Gañanes, Inspectores y Chalanes ; Encarga- dos de Granjas y Puestos de Monta; personal de laboratorio; Me-

h cánicos y Ayudantes. El mencionado Cuadro número 6 se elaboró definitivamente

después de suprimir una extensa gama de cargos existentes hasta

TECNICOS NO PROFESIONALES POR DEPARTAMENTOS - ANO 1951 CUADRO No. 6

Inspectores D E P A R T A M E N T O S ~~~~~$~ Mejoradoras ~ i v e r i s t r s fmizea ~ ~ 2 0 : Ton6grafos

--- .... ~ .. naturales Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 29 10 - Atlsntico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - 1

6 - 6~ 4

4

Bolivar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . + 3 1

Boyad ................................. - & 5 - 3 + - + + - - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caldas 10 - - - - 9 -

Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - 4 - - 7 - Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - - S Cundinamarea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - - 6

2 2

- a - Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - - 1 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Huila 6 - 6 - Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - -- - - 6

6 1

- 7 - Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 - 4 - 1 - Nariiio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 - 21 1 2 - Norte de Ssntnnder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O - 1 6 .- Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8 - - - 11 - 1 Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 12 - - 10 - Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - - - - e

~ --. N Totalea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 iis is 1 3 ~ .-

lb U 3 91 S

Gaiíana. D E P A R T A M E N T O S ~~~~~r~ ~~~~~~d~~ inspectores Eng./Ins. Personal Mee6nieos ,. Tw./Mt.. Iiimratorio ayudantes

--p.--- -. - Antloquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 12 4 - 6 - AtlPntim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 11 a 1s 47

74 a

Bolfvar 1 + . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BoyacP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - 'ü + la + - + - + Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 - - - - 50

6 1 6

Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 - 6 - Cundinamarcr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 - - 1 6 - 4

- 10

Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - a - Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 16 Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Norte de Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Tovma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - - - p.

- 24 Totales ........................... 12 92 S

-p.- 89 13 38 874

+ No u obtuvo informiei6n.

dejarlos bajo las trece agrupaciones denominadas. Sin embargo en la realidad co todo ese personal puede catalogarse como técnico;

h son simplemente obreros con alguna especialización, y en algunos casos totalmente ignorantes del oficio que deben desempeñar. Pue- de afirmarse que un 80% del personal técnico no profesional, cata- logado en el Cuadro número 6, no posee méritos para ser tratado en calidad de técnico subalterno, ya que carece de la preparación intelectual y de experiencia orientada técnicamente, hecho funda- mental que contribuye a la ineficiencia tan criticada en los progra- mas adelantados por los Gobiernos Central y Departamental. Es necesario tener en cuenta que el personal técnico de nivel medio es insuficiente en Colombia, pues las escuelas vocacionales y de ins- trucción agrícola solamente ofrecen un pequeño número de expertos anualmente, que no siempre va a trabajar en el Gobierno, debido a las bajas remuneraciones que se les asignan, hecho que trae como consecuencia el desplazamiento hacia otras actividades más lu- crativas.

En el siguiente cuadro (número 7-A) aparece la conforma- ción del personal técnico y el total general, que presta sus servi- cios en cada Secretaría de Agricultura Departamental en los niveles pre-establecidos de profesionales y no profesionales. Este cuadro

I, tiene por objeto resumir los datos obtenidos en los cuadros núme- ros 5 y 6 para determinar el volumen total de funcionarios con que cuenta cada entidad y tomar una idea acerca de la capacidad de ocupación de las mismas.

Teniendo en cuenta lo ya dicho con respecto a la carencia de idoneidad que se presenta en los técnicos no profesionales, se hizo un reajuste (cuadro número 7-B) suprimiendo los vacunadores, gañanes, instructores y chalanes, encargados de granjas y puestos de monta y mecánicos y ayudantes, quienes debiendo ser técnicos, no son más que obreros con alguna especialización. Este cuadro refleja una situación más real, pues al descontar a este personal se puede obtener con menos margen de error el total de verdade- ros técnicos y valorar mejor el grado de eficiencia en su trabajo. Sin embargo en esta última clasificación tampoco se puede afir- mar que todos sus componentes poseen el nivel requerido para ser llamados "técnicos", pero sí son los que más se acercan, o por lo menos su labor es absolutamente técnica.

CUADRO NUMERO 7

CONFORMACION PERSONAL TECNICO TOTAL -ARO 1961 11*"

Profesionales No profesionales SECRETARIAS Número Número TOTAL

-4ntioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 74 105 Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 47 54 Bolívar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . * * * Boyacá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 50 54 Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 35 45 Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 11 13 Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 41 45 Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 33 36 Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 8 8 Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 22 28 Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 39 46 Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 24 26 Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 39 42

. . . . . . . . . . . . Norte de Santander 6 20 26 Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 53 65 Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 54 67 Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 24 27

"Jy>

( R E A J U S T A D O )

Profesionales No pmfesionales SECRETARIAS Número Número TOTAL

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bolívar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Boyacá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Huila Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Norte de Santander . . . . . . . . . . . . . . . Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

En el informe "Educación Agrícola Superior en Colombia"

L se encuentran conceptos muy interesantes relacionados con el tema que se está tratando; es así como a continuación se reproducen al- gunos de los apartes más importantes:

"La necesidad de los servicios de extensión recae más en el campo de los trabajadores prácticos entrenados o 'expertos' que en el de los profesionales. Esto no quiere decir que no se necesitan más agrónomos, veterinarios y zootecnistas; lo que significa es que Colombia no está en condiciones de asignar a los servicios de extensión, personal compuesto exclusivamente de profesionales. Por consiguiente, es preciso que el 'experto' bien entrenado complemente al profesional y represente .esa parte del servicio de extensión que requiere hacer contacto directo con los agricultores. Además, per- sonas entrenadas como 'expertos' podrían aportar una contribución significativa como administradores de fincas.

"La demanda de personal adecuadamente preparado en muchos aspectos de la agricultura y en diferentes niveles educativos excede al número de personas capacitadas para trabajar en estos ramos. Hay una necesidad apremiante de personal y de fondos para el servicio de extensión agrícola. La falta de prácticos o 'expertos'

I es superior a la de profesionales de categoría más elevada. Se debe aumentar y emplear más personal de ambas clases, lo que significa que es necesario crear más plazas".

Es muy posible que la comisión que elaboró el informe, cuan- do afirma que la falta de prácticos o "expertos" es superior a la de profesionales de categoría más elevada, sólo tuvo en cuenta a los prácticos egresados de las escuelas vocacionales, cuyo número en realidad sí es bajo, y no a todos aquellos que a través de la expe- riencia y la práctica, por razones del mismo oficio, han obtenido los conocimientos que los hacen pertenecer a la categoría de técni- cos no profesionales.

En el presente estudio se tomó el número total de técnicos no profesionales, según sus actividades, siendo o no provenientes de escuelas vocacionales, y entonces es como da un número bas- tante apreciable de personas de este nivel. En el cuadro número 8-A se presenta la relación que existe entre los profesionales y los no profesionales, de acuerdo con los datos del cuadro número 7-A, en donde debido a su carácter general no se obtiene la relación real que se persigue, presentándose a continuación el número 8-B (pro- veniente del número 7-B, reajustado en cargos y por tanto en número de personas), en donde la relación establecida está más acorde con la realidad.

El número de no profesionales por profesional, aunque opti- mista, resulta aún deficiente en algunos Departamentos, si se tiene en cuenta que este nivel medio debe ser más numeroso guardando siempre una proporción mayor con el de nivel profesional, que podría determinarse de acuerdo con la cantidad y calidad de los progra- mas proyectados.

CUADRO NUMERO 8

TECNICOS PROFESIONALES, NO PROFESIONALES Y SU RX.LACION - ARO LQ6I

"A" NP técnicos no profeaio-

Profenianales No profesionales nales por SECRETARIAS Número Número profesional

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 74 2.4 Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 47 6.7 Bolívar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . <I : U

Boyacá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 50 12.5 Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 35 3.5 Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 11 5.5

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Córdoba 4 41 10.2 Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 33 11.0 Chocó - 8 - a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Huila 6 22 3.7 Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 39 5.6 Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 24 12.0 Narixio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 39 13.0 Norte de Santander . . . . . . . . . . . . . . . 6 20 3.5 Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 53 4.4 Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 54 4.2 Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 24 8.0

- - T O T A L . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 574

"B" ( R E A J U S T A D O )

NP teenicos

SECRETARIAS

no prafesio- Profesionales No profesionales nales por

Número Número profesional

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 58 1.9 Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 15 2.1 Bolívar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . li 1 * Boyacá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 25 6.2 Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 30 3.0

NV &ni- no profesio-

t Profesionales No profesionales nales por SECRETARIAS Número Número profesional

l Cauca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 11 5.5 Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 30 7 . 5 Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 10 3 .3 Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 5 - Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G 18 3 .0 Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 13 1 .9 Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 12 6 . 0 Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 3.1 11.0 Norte de Santander . . . . . . . . . . . . . . . 6 12 2 . 0 Santander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 26 2 .2

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tolima 13 23 1 . 8 Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 22 7 . 3

- T O T A L . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 343

d) Asignaciones mensuales.

L En lo relacionado a remuneración del personal técnico, se en- contró una gran variedad de escalas de sueldos en su mayoría por debajo de los que actualmente paga el Ministerio. Sueldos que po- siblemente han sido aceptados por determinados factores, tales como :

lQ Motivos familiares que impiden la movilidad hacia otros sitios.

29 Demora en los nombramientos por parte del Ministerio.

3Q Oportunidades que permitan realizar otras actividades con entradas adicionales para así poder nivelar los ingresos mensuales.

49 Nóminas completas en las entidades descentralizadas o par- ticulares como resultado de altas asignaciones.

Es indudable que una mejor remuneración traería como con- secuencia mejores resultados en términos de trabajo. Se puede espe- r a r más de un jefe bien remunerado y responsable del cargo que ocupa, quien a la vez podría exigir mayor eficacia y rendimiento a sus subalternos, los cuales, con mejores ingresos, también podrían colaborar de la mejor manera posible. Rinde más una persona que devenga un sueldo decoroso que aquella que en igualdad de condicio-

I nes percibe uno más modesto.

CUADRO NUMERO 9

ASIGNACIONES DE LOS TECNICOS PROFESIONALES - ARO 1961 ii

DEPARTAMENTOS

- --

Ingenieros Ingenieros Médicos Agrónomos Forestales VeterinsRus

S $ $

Antioquia . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Atlántico . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bolívar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Boyacá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Caldas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cundinamarca . . . . . . . . . . . . . . .

Chocó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Huila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Magdalena . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Meta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nariño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Norte de Santander

Santander . . . . . . . . . . .

Tolima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . .

* No se obtuvo información.

En el anterior cuadro (9) y número 10 se presenta la diversidad de suel- dos que se pagaron durante 1961 por profesión u oficio en cada Departa- mento. Algunas de estas asignaciones, de acuerdo con las respectivas Asam- bleas, serán aumentadas al iniciarse el presente año de 1962.