Primeiras Noções de Direito Administrativo - Administrativo - Âmbito Jurídico

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Direito Administrativo
BRANDÃO CAVALCANTI faz um longo estudo do direito administrativo e aponta que: “... em seu sentido mais amplo, compreende toda a área das atividades públicas que
se enquadra na organização e no funcionamento dos órgãos de execução dos serviços estatais”. Ainda: “Não constitui, (...), privilégio do poder executivo, mas as suas
normas e os seus princípios são aplicáveis toda (sic) vez que se cogite de atividades próprias à administração”.[1]
FARIA indica o nascimento do direito administrativo na França, por volta de 1819. A Revolução Francesa de 1789 foi preponderante para o mesmo devido à sua luta
contra o absolutismo. As funções estatais até então acumuladas nas mãos do monarca foram divididas pelos revolucionários que puseram em prática a teoria da
tripartição do s Poderes, idealizada por M ontesquieu.[2]
Nascia o Estado de Direito. A partir de e ntão, o Estado passaria a ser obrigado a ob edecer as leis que ele próprio c riara.
CAETANO inicia o texto a respeito do direito administrativo lembrando que o sistema administrativo implica a existência de um regime jurídico especial a respeito de
certas facetas da atividade da administração.[3]
Não toda a atividade da Administração Pública, mas tão somente as situações e os atos que envolvam interesses públicos justificadores do emprego de prerrogativas de
autoridade.
O Estado e seus órgãos estariam, assim, sujeitos às leis comuns em muitas relações jurídicas contraídas no desempenho de sua função administrativa.
Para o autor, o Direito Administrativo é:
“o sistema das normas jurídicas que disciplinam as relações pelas quais o Estado, ou pessoa que com ele co opere, exerça a iniciativa de prosseguir interesses co lectivos
utilizando o privilégio da execução prévia”.[4]
De acordo com Anemar Pereira Amaral, a ciência do Direito Administrativo:
“... está voltada para as relações do indivíduo com a Administração”.[5]
Direito Público e Direito Privado
A partir da definição do direito como um con junto de normas que disciplinará as relações sociais em um determinado grupo, parte-se para a divisão do próprio direito
em uma árvore que se dividiria em inúmeros e distintos galhos ou ramos.
BASTOS parte da noç ão de qu e o direito é: “... o conjunto de normas e princípios que regem a atividade do Estado, a relação deste c om os particulares, assim como o
atuar recíproco dos c idadãos, e de que o direito administrativo é um dos ramos do direito público interno...” para perceber q ue o mesmo possu i fatores que o
diferenciam dentro do contexto a que perten ce. A partir deste momento o pró prio autor inicia análise sobre a divisão do direito nos ramos público e p rivado.[6]
Os e studiosos da te oria geral do direito, após longas exposições acerca da divisão do direito e m dois ramos, público e privado, são assentes em conc luir que a divisão
público-privado serviria mesmo c omo um instrumento d idático para o ensino da ciência do direito e uma melhor c ompreensão por parte dos seus estudioso s.
MATA MACHADO assim o faz ao apresentar diferentes autores cada qual sem alcançar uma idéia ou conclusão precisa dos limites porventura existentes na divisão entre
o direito po sitivo púb lico e p rivado.[7]
Ao estudar a divisão entre direito público e privado, Edimur Ferreira de FARIA esclarece que a ordem jurídica é uma, inexistindo, assim, diferentes direitos. O que
acontece , porém, é que desde os romanos, o direito é dividido em público e privado.
A divisão se justifica por existirem diferentes níveis de relação jurídica entre os cidadãos entre si e entre esses e o Estado, a Administração Pública.
As relações jurídicas entre os c idadãos particulares ocorre riam dentro d o direito privado. Já as relações nas quais estaria presente o Poder P úblico, ou mesmo o
interesse público, seriam pautadas pelo direito púb lico.[8]
O direito privado se dividiria, fundamentalmente, em dois ramos, ou seja, o civil e o comercial.
Já o direito público é composto de vários sub-ramos, quais sejam, o direito constitucional, o administrativo, o penal, o previdenciário, o eleitoral, internacional público
e privado, processual civil e penal, do trabalho, tributário e financeiro.
DE PLÁCIDO E SILVA define o direito público como o conjunto de leis, criadas para regularem os interesses de ordem coletiva, ou, em outros termos, principalmente,
organizar e disciplinar a organização das instituições p olíticas de um país, as relações do s pod eres públicos entre si, e destes c om os particulares co mo membros de
uma coletividade, e na defesa do interesse público.[9]
São suas as palavras:
“A norma de Direito Público, pois, tende sempre a regular um interesse, direto ou indireto, do próprio Estado, em que tem vigência, seja para impor um princípio de
caráter político e soberano, seja para administrar os negócios públicos, seja para defender a sociedade, que se indica o próprio alicerce do poder público”. [10]
Diógenes GASPARINI inicialmente aborda a questão dos dois ramos do direito tratando o mesmo como uma unidade indivisível, maciça, monolítica. Lembra, no entanto, a
sua divisão, desde Roma, em dois ramos, quais sejam, o privado e o público. O Direito Público regularia as relações jurídicas em que predomina o interesse do Estado, ao
ponto que o Direito Privado disciplinaria as relações jurídicas em que predomina o interesse dos particulares. O critério do interesse é que dividiria, assim, o Direito em
dois ramos.[11]
José CRETELLA JR informa que o direito constitui-se em uma unidade desdobrável em dois campos que se comunicam entre si, apesar de informados por princípios
distintos.
Os d ois campos são estabelecidos por motivos didáticos. O s c ampos d o Direito Público e do Direito privado são comunicáveis entre si, embora formados p or princípios
distintos – os princ ípios de d ireito público e os princípios de direito privado[12] .
O problema de se dividir o direito em dois ramos esbarra na impossibilidade de se estabelecer, de modo absoluto, fronteiras nítidas entre eles. [13] Desde ULPIANO, no
Império Romano, o direito é dividido entre o s dois campos público e privado.[14]
Após a utilização de diferentes fórmulas do direito ro mano, em termos atuais, o d ireito público pod e ser considerado como o responsável pela disciplina das relações
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jurídicas em que preponderam imediatamente interesses públicos. Já o direito privado é o ramo do direito que disciplina relações jurídicas em que predominam
imediatamente interesses particulares. Mediatamente, o direito público pode produzir efeitos sobre os interesses do particular e, da mesma forma, o direito privado
pode agir sobre o próprio Estado.[15]
O direito administrativo, por sua vez, estuda e trata das relações verticais, entre Administração e os cidadãos, mais comumente denominados administrados. Assuntos
como servidores públicos, autarquias, atos administrativos, desapropriações, bens públicos, processos administrativos, poder de polícia e responsabilidade civil do
Estado, dentre o utros, são abordados no direito administrativo.[16]
BRANDÃO CAVALCANTI explica que o Direito Administrativo tem sua posição já bem definida como “...uma parte do Direito Público que compreende as relações jurídicas
decorrentes das organizações administrativas, do seu funcionamento, das relações que nascem das atividades estatais, não compreendidas na esfera legislativa ou
jurisdicional”.[17]
Hely Lopes MEIRELLES aponta a divisão do Direito em dois grandes ramos, o Público e o Privado. O Direito Público, ainda, pode ser dividido em Interno e Externo.
O Direito Público Interno tem co mo objeto regular os interesses estatais e soc iais. Os interesses individuais só são aqui tratados reflexamente.
O Direito Público Externo tem como o bjetivo reger as relações en tre os Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.
O Direito Privado, por sua vez, cuida com predominância dos interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência social e a fruição de seus bens. [18]
As relações de direito privado aconte ceriam no sentido h orizontal.[19] Já no direito público temos a verticalidade que impõe ao Poder Público uma posição de
superioridade frente aos particulares em função da manutenção do interesse público.
A própria expressão direito administrativo designa tanto uma disciplina científica, ou seja, a Ciência do Direito Administrativo, quanto um corpo de normas jurídicas a
que se submete a Administração. É por exemplo, o Direito Administrativo positivo brasileiro.
Aqui, no âmbito do direito administrativo, podem ser destacados, tanto os critérios do interesse predo minantes, quanto o critério do sujeito participante da re lação
jurídica para se posicionar o direito administrativo como ramo do direito público interno brasileiro.
Agustín GORDILLO faz importantes anotações a respeito da divisão do Direito em Público e Privado. Assume o autor que as diferenças entre os mesmos são que no
primeiro as relações jurídicas se dão entre o Estado e os particulares, ou entre os seu s diferentes órgãos. Exemplifica que na Argentina não há atividade estatal
submetida unicamente ao direito comum ou privado. Quando as normas de direito privado são aplicadas nas relações de algum ente estatal, elas serão sempre
modificadas ou aproveitadas com as normas de direito público, de modo a fazerem parte deste de alguma forma.
Nas relações de Direito Público so bressalta uma relação de subo rdinação porque a lei confere ao pod er público u ma certa superioridade jurídica sobre os particulares,
um número de atribuições superiores em relação aos direitos individuais. Na relação de Direito Privado prepon dera uma relação de c oordenação entre os sujeitos que
são iguais.
A raiz desta divisão seria sociológica, visto que tais relações afetariam o “interesse público” ( bem comum) ou o “interesse privado” individual, respectivamente.[20] A
nota característica das normas de d ireito público são que as leis que regem as relações dos particulares c om o Estado vão acumulando prerrogativas e privilégios para o
Estado. Além do mais, alguns dos princípios concernentes a tais leis irão disciplinar relações interiores ao próprio Estado como, por exemplo, a organização,
funcionamento e atividade dos pod eres públicos e o contro le dos serviços púb licos monopolizados, os quais se utilizarão de princípios diferentes dos do direito c omum.
[21]
Conclusões.
Definir significa estabelecer fins, delimitar algo. Ao se descrever uma realidade, fazemos a sua definição. Concluir, no entanto, exige trabalho de consideração acerca
do assunto tratado, exige compreensão a respeito do objeto qu e está sendo abordado.
Para se concluir acerca da natureza dos dois principais ramos do direito ou para se alcançar uma exata noção da realidade das mesmas devemos ter em mente a
preponderância do s interesses e m questão. Predominando-se os interesses particulares, tem-se o direito privado. Ao c ontrário, na predominância dos interesses que
afetariam todo o grupo social, teríamos o direito público.
Conceito e escolas de direito administrativo
A pessoa que se aventura em descobrir o c once ito do direito administrativo logo se defronta com imensas dificuldades. A primeira delas é saber que tod os os autores
que o antecederam encontraram razões suficientes para afirmar que a tarefa beira o impossível.
Nesse sentido, era muito esclarecedora a opinião de Lorenzo STEIN, em fins do século XIX, para quem: “não se atingiu ainda o conceito de direito administrativo”. [22]
O contexto histórico do nascimento do direito administrativo coincidiu com o fim do regime absolutista na França, após a Revolução de 1789. É reconhecida a Lei
de 28 pluvioso do ano VIII, algo equivalente a fevereiro de 1800 – lei esta que deu organização jurídica à administração pública francesa – como a lei que fez surgir o
direito administrativo na história universal.
Anteriormente, na época das monarquias, o que havia eram normas esparsas relativas ao funcionamento da Administração Pública, às competências de seus órgãos, ao
Fisco, à servidão pública e outras. O ambiente da Idade Média não teria sido propício para o desenvolvimento do Direito Administrativo. [23]
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO aborda o surgimento da lei 28 de pluvioso como sendo o marco do direito administrativo francês. Acrescenta que foi inegável a sua
contribuição p ara a autonomia do direito administrativo. Não e squece, c ontudo, o papel fundamental do Conse lho de Estado Francês na po sterior elaboração
jurisprudencial do mesmo.
Na evolução do direito administrativo francês, a exegese das leis, o estudo acadêmico e o trabalho jurisprudencial do Conse lho de Estado Francês teriam garantido a
sua autonomia.
Diferentes foram as escolas e os métodos de definição do direito administrativo.
Surge, então, na França, a Escola Exegética, Legalista, Empírica ou Caótica. Naquele momento, o ensino do direito administrativo baseava-se no estudo das leis e demais
normas de direito administrativo e de sua interpretação pelos tribunais.
Para os estudiosos do pe ríodo acima, o d ireito administrativo e ra compreendido c omo sinônimo de direito positivo”.[24] Ou seja, se aproximava com os con ceitos que
entendem ser o direito administrativo c omposto do conjunto de leis que estabelecem e disciplinam a Administração Pú blica e o seu funcionamento. Mais prec isamente,
o c onjunto de leis e normas positivas ou em vigor que tratam da Administração Pública nas suas relações internas e c om os c idadãos.
Já no período da “Escola do serviço público”[25], formada por autores como DUGUIT, JÈZE e BONNARD, havia inspiração na jurisprudência do Conselho de Estado
francês. Aquele Tribunal, a partir de 1873, no caso Agnes Blanco, passou a fixar a competência dos Tribunais Administrativos em função da execução de serviços
públicos.
A grande questão foi a de qu e, pela mudança na co ncepç ão do Estado liberal para o Estado Providência, o pró prio con ceito do serviço público foi alterado. Os serviços
antes c onsiderados particulares, torn ariam-se, po steriormente, p úblicos.
Outro critério, o do Poder Executivo[26], foi insuficiente para conceituar o direito administrativo em virtude de que os outros Poderes também exercem atividades
administrativas. Também exerce o Poder Executivo as funções de governo, além de simplesmente administrar.
O autor brasileiro Carlos S. de BARROS JÚNIOR, de acordo com o critério do Poder Executivo referido acima, na década de 1960, já definia o direito administrativo como
sendo :

tipicamente administrativas exercidas por outros Poderes”.[27]
Já o c ritério das relações jurídicas[28] c onsidera o Direito Administrativo c omo o conjunto de no rmas que regem as relações entre a Administração e os administrados.
Há de se considerar que os outros ramos do direito público também estabelecem como devem ser as relações dessa natureza. No mais, o Direito Administrativo também
estabelece a organização interna da Administração Pública, as suas atividades e os seus bens.
Pelo critério teleológico[29], adotado por nomes de grande importância como ORLANDO, Recaredo F. VELASCO CALVO, José GASCON Y MARIN, Carlos Garcia OVIEDO,
Sabino Alvarez GENDIM, Francesco D’ALESSIO e Arnaldo de VALLES, o Direito Administrativo seria:
“...o sistema dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para a realização de seus objetivos, para o cumprimento de seus fins”.
Todos os autores citados entendem que o Direito Administrativo c ompreenderia normas disciplinadoras da atividade conc reta do Estado para co nsecuç ão de fins de
utilidade pública.
Senão, vejamos alguns conce itos de acordo com o c ritério teleológico.
D’ALESSIO:
“O complexo das normas jurídicas internas que regulam as relações entre a administração pública, em quanto age para o alcance das suas finalidades próprias e os
sujeitos a ela subord inados”.[30]
GASCÓN Y M ARIN:
“O direito administrativo estuda a organização jurídica dos serviços públicos, as relações da administração com os administrados, os meios jurídicos utilizados pelas
diferentes pessoas morais de direito administrativo para a satisfação das necessidades públicas, as garantias outorgadas aos cidadãos para a defesa de seus direitos
perante a administração, o sistema dos recursos jurídicos outorgados aos administrados para tal fim”.[31]
Oswaldo Aranha BANDEIRA DE MELLO adota esta corrente, porém, com a ressalva de que ele compreende “tão somente a forma de ação do Estado-poder, ..., a ação de
legislar e executar, e a sua organização para efetivar essa forma, quer dizer, os meios de sua ação”.
Para ele, o conceito de Direito Administrativo seria:
“ordenamento jurídico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faça as suas vezes, de criação de utilidade pública, de maneira direta e imediata”.[32]
Pelo critério n egativo ou residual[33], idealizado por ORLANDO, o objeto do Direito Administrativo é a soma das atividades desenvolvidas para a realização dos fins
estatais, excluídas a legislação e a jurisdição ou somente esta.
O Direito Administrativo compreenderia todas as normas que permitiriam ao Estado a realização de seus objetivos. Entretanto, excluiriam-se de seu objeto a legislação, a
jurisdição e as atividades regidas pelo direito privado.
De acordo com o c ritério da distinção en tre atividade jurídica e soc ial do Estado[34], segundo Mário M ASAGÃO, o direito administrativo se ria o:
“conjunto do s princípios que regulam a atividade jurídica não co ntenciosa do Estado e (sic) a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral”. [35]
Segundo o critério da Administração Pública, diferentes autores dizem, cada um à sua maneira, que o Direito Administrativo é o conjunto de princípios que regem a
Administração Pública. São eles: ZANOBINI, CINO VITA, LAUBADÈRE, GABINO FRAGA, OTTO MAYER, Rui CIRNE LIMA, Fernando Andrade de OLIVEIRA, Hely Lopes MEIRELLES,
dentre outros. [36]
ZANOBINI conceituava o direito administrativo como:
“a parte do direito que tem por fim a organização, os meios, a forma da atividade da administração pública e as conseqüentes relações jurídicas entre ela e os outros
indivíduos”.[37]
Já OTTO MAYER resumia:
“o direito administrativo é o direito público próprio à administração”.[38]
CINO VITTA também entendia em poucas palavras que o direito administrativo era o:
“o ordenamento jurídico da administração pública”.[39]
No Brasil, Rui CIRNE LIMA entendia que:
“...o Direito Administrativo é o ramo do direito positivo que, específica e privativamente, rege a administração pública como forma de atividade; define as pessoas
administrativas, a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, umas com as outras e
com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade”. [40]
Para Fernando Andrade de OLIVEIRA, por sua vez, o Direito Administrativo podia ser conceituado como:
“...o conjunto de princípios e normas que, sob a Constituição, têm por objeto a o rganização e o exerc ício das atividades do Estado destinadas à satisfação conc reta e
imediata dos interesses pú blicos, mediante atos jurídicos tipificados pela auto-executoriedade, de caráter pro visório, posto que sujeitos ao contro le jurisdicional de
legalidade”. [41]
Hely Lopes MEIRELLES resumia o seguinte conceito de direito administrativo:
“...conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado”.[42]
BRANDÃO CAVALCANTI entendia em dois conceitos que se completavam que:
“O direito administrativo é o c onjunto d e princípios e normas jurídicas que presidem ao funcionamento das atividades do Estado, à organização e ao funcionamento dos
serviços públicos, e às relações de administração co m os indivíduos”.
E “...o co njunto de princípios e no rmas jurídicas que presidem à organização e ao funcionamento dos serviços públicos”.[43]
Autores como A.BATBIE já entendiam o direito administrativo da seguinte forma, apesar da longa distância no tempo, posto que o mesmo viveu no século XIX:
“O direito administrativo propriamente dito,(...), compreende as regras pelas quais são regidos os direitos dos particulares em seu encontro com a ação administrativa”.
[44]
“O direito administrativo compreende os direitos respectivos e as obrigações mútuas da Administração e dos administrados”.[45]
Para Leon DUGUIT, por sua vez:
“Ao exercício d a função administrativa corresponde o d ireito administrativo, que compreende o conjunto das regras que se aplicam aos e feitos dos atos administrativos
e também ao func ionamento dos serviços públicos”.[46]

HÁRIOU:
“...o direito administrativo é o ramo do direito público que regula: 1º - a organização da administração pública e das diversas pessoas administrativas que a compõem; 2º -
os pod eres e os direitos dessas entidades na exec ução do serviço público; 3º - o exercício dêsses poderes e desses direitos, as suas prerrogativas e ação administrativa
ou contenciosa”.[47]
O autor italiano PRESUTTI já entendia que o estudo dos assuntos jurídicos que dão lugar à atividade da administração pública naquilo que têm de particular em
confronto com os outro s assuntos jurídicos. O conc eito na sua língua pátria era o seguinte:
“lo studio dei rapporti giuridici cui dà luogo l´attività delle pubbliche amministrazioni in ciò che essi hanno di particolari in confronto di altri rapporti giuridichi”. [48]
Por sua vez, RANELETTI considerava o direito administrativo aquela parte do direito público interno que regula a organização da administração pública em senso
subjetivo, a sua atividade pública e os assuntos dela derivados. Assim se expressava o autor:
“Il diritto amministrativo è quella parte del diritto pub blico inte rno, Che regola l´organisazione della pubblica amministrazione in senso subbiet ivo, la sua attività
pubblica, e i rapporti che ne derivano”.[49]
Já no Brasil, no século XIX, o VISCONDE DE URUGUAY definia:
“O direito administrativo pròpriamente dito é a c iência da ação e da competência do Poder Executivo, das administrações gerais e loc ais e dos Conselhos
Administrativos em suas relações com os interesses ou direitos dos administradores, ou com o interesse geral do Estado”.[50]
Apesar do d istinto desenvolvimento do d ireito administrativo inglês em relação à co rrente do direito administrativo o riundo da c orrente européia co ntinental, Robson
conceituava:
“O direito administrativo deve ser considerado como o direito relativo à administração pública, da mesma maneira que o direito comercial se refere ao comércio e a lei
de terras às terras”.[51]
DAWIS:
“...o direito administrativo nos Estados Unidos se limita às leis relativas aos poderes e processos administrativos”.[52]
O d ireito administrativo no rte-americano era c onsiderado c omo apenas uma técnica proc essual para a defesa dos c idadãos c ontra a ação das agências. Segundo o
advogado Rosco e PO UND, em discurso em meados da década de 1940, no órgão representativo dos advogados de então, ele era nec essário em razão do excesso do
número de agências e da ameaça que elas representavam para a vida livre dos cidadãos.
O p rofessor e ministro do governo militar português, deposto pela Revolução d os Cravos em 1974, Marcelo CAETANO c onceituava:
“O Direito administrativo, é o sistema das normas jurídicas que disciplinam as relações pelas quais o Estado, ou pessoa que com ele coopere, exerça a iniciativa de
prosseguir interesses colectivos (sic) utilizando o privilégio da execução prévia”.[53]
Dentro de seu dicionário jurídico, DE PLÁCIDO E SILVA traz o significado do direito administrativo no verbete a seguir:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. Classificado no Direito Público Interno, de que é um de seus ramos, o Direito Administrativo, como bem se depreende da classificação que
lhe é dada, vem estudar a administração pública no seu caráter formal e jurídico, em oposição à Ciência da Administração, que a encara no seu elemento técnico e
material.
Destarte, o Direito Administrativo enc erra o conjunto de no rmas, em virtude das quais se estabelecem os princípios e regras ne cessárias ao funcionamento da
administração púb lica, não somente no que c oncerne à sua organização co mo às relações que se possam manifestar entre o s poderes públicos e o s elementos
componentes da sociedade.
Assim, dentro de seu objetivo, traça os limites dos poderes delegados aos órgãos da administração p ública, conferindo as atribuições e vantagens a seus componentes e
lhes indicando a maneira por que devem realizar os atos administrativos e executar todo s os negócios p ertinentes à administração e aos interesses de ordem coletiva,
inclusos em seu âmbito.
O Direito administrativo, no desempenho de sua precípua finalidade, triparte-se em aspectos diferentes, dos quais surgem: o Direito Administrativo, propriamente dito, o
Direito Financeiro e o Direito Tributário, que, embora estreitamente entrelaçados no cumprimento de seu objetivo, apresentam-se definidos pela soma de regras que se
fazem fundamentais a cada uma destas subdivisões.
O Direito Administrativo, propriamente, cuida mais principalmente d os serviços d e ord em pública e de interesse co letivo, segundo os qu ais dá execução aos planos de
difusão e fomento, estabelecidos p elo pode r público, para desenvolvimento e grandeza do Estado, deixando aos Financeiro e Tributário, que cuidem ou zelem por esta
parte privativa ao estabelecimento de normas financeiras oriundas do poder financeiro do Estado, e ao estabelecimento de regras pro motoras da realização das rendas
públicas”.[54]
O autor acima só se esqueceu de abordar a relação do Direito Administrativo c om o Direito Econômico. Esta relação teria surgido a partir do estabelecimento do Estado
Providência.
Outro autor nacional que apresenta extenso texto co m o conc eito do Direito Administrativo é CLÈMERSON M ERLIN CLÈVE:
1. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO TEORIA:
O d ireito, enquanto disciplina teórica, não se enquadra entre aqueles discursos d efinidos c omo científicos. Guarda, porém, uma epistemologia especial, que lhe
confere especificidade e dignidade teóricas. É pois um saber, no sentido que Focault dá a este significante, e, ainda, uma tecnologia conforme defende Tércio Sampaio
Ferraz Jr. Não se confunde portanto com a filosofia, nem com a mera ideologia, ou seja, com o discurso doxológico. Em conclusão: o direito administrativo é o saber
tecnológico que estuda o fenômeno social (jurídico) denominado direito administrativo.
2. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO FENÔMENO SOCIAL:
Enquanto fenômeno jurídico, o direito administrativo é o c onjunto de princípios, leis, usos e costumes, que regulam o exercício, pelo poder público, da função
administrativa, entendida esta segundo o critério pluridimensional orgânico-material-formal. Pelo significante exercício pluridimensional, deve-se captar igualmente o
sentido de organização (atividade preparatória e anterior ao exercício pro priamente dito). Já, a locuç ão poder público indica que o Estado não detém o po der
soberano, que cabe, segundo a teoria co nstitucional, à vontade po pular. Como vimos, o poder público subo rdina-se à so berania popular. Esta doutrina é uma
construç ão téc nico-jurídica do direito co nstitucional que p ermite justificar a maleabilidade ou elasticidade do Estado frente às reivindicações po pulares, notadamente
aquelas ensaiadas como sentido de defender os direitos humanos, ou de propor novos direitos instituintes, aos quais os jurisadministrativistas não podem ficar alheios”.
[55]
Para De GIOANNIS GIANQUINTO :
“Administração em sua organização está coordenada a um sistema de leis: encontramo-nos aqui diante do direito administrativo”.[56]
POSADA DE HERRERA:
Manuel COLMEIRO:

Lorenzo M EUCCI:
“o ramo do direito público que dita as normas reguladoras dos institutos sociais e dos atos do p oder exec utivo para a realização dos fins de utilidade pública”.
Vicente SANTAMARIA DE PAREDES:
“o ramo do direito re ferente à organização, funções e proc edimento do p oder executivo, segundo a Constituição, para o cumprimento da missão do Estado na vida”.
YORODZU ODA:
“O direito administrativo é o conjunto de regras jurídicas que se referem à organização das pesso as do poder administrativo e suas relações c om os particulares, do
mesmo modo que as relações das pesso as do poder administrativo entre si”.[59]
Vitório Emanuelle ORLANDO:
“o sistema dos princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins”.[60]
Giorgio LORIS:
“É a parte do direito público que dita os princípios jurídicos qu e regulam a atividade jurídica e soc ial do Estado para a obtenç ão de seus fins”.[61]
Royo VILLANOVA:
“Ramo do direito público qu e estuda os princípios jurídicos qu e regem o pod er total do Estado e das sociedades púb licas no que diz respeito à realização de se us fins”.
[62]
GUENECHEA:
“Conjunto de p rincípios jurídicos que regulam a atividade do Estado e a d e tod as as entidades que se prop õem a realizar fins de interesse geral sob a direção,
intervenção, fiscalização ou inspeção de uma autoridade”.[63]
Rafael BIELSA:
“o con junto de normas positivas e de princípios de direito público de aplicação c oncreta à instituição e funcionamento do s serviços públicos e ao respec tivo
contrasteador jurisdicional da Administração Pública”.[64]
Villegas BASAVILBASO:
“o complexo de normas e princípios de direito público interno que regulam as relações entre o s entes públicos e os particulares, ou entre aqueles entre si, para a
satisfação concreta, direta e imediata das necessidades coletivas, sob a ordem jurídica estatal”. [65]
SAYAGUÉS LASO:
“a parte do d ireito público que regula a estrutura e func ionamento da Administração e o exercício da funç ão administrativa”.[66]
René FOIGNET:
“O direito con stitucional é a parte do direito que determina a forma do Estado, seus órgãos su periores e a extensão de seus poderes para com particulares. O direito
administrativo é a parte do direito público que determina os órgãos do Estado e a extensão de seus po deres relativamente aos particulares”.[67]
Posteriormente:
“a parte do direito público qu e determina a organização do Poder Executivo, proporc iona a aplicação das leis e regulamentos, assegura a gestão dos serviços púb licos e
a satisfação das necessidades gerais”.[68]
SERRIGNY:
“O direito administrativo trata da parte do direito público que compreende as relações dos governantes e do s governados, nos pormenores da e xecução das medidas
que os regem. Situa-se nos baixos degraus do direito público: este fixa os princípios e o o utro c ompreende as regras que dizem respeito à execução e às
conseqü ências. Trata-se da mesma escala ocupada po r um só poder sob n ormas diferentes; chama-se Governo nos graus superiores e Administração nos graus
inferiores”.[69]
Marcel WALINE:
“o co njunto das re gras que estabelecem as c ondições em que as pe ssoas administrativas adquirem direitos e impõem obrigações aos administrados pelo ó rgão de seu s
agentes, no interesse da satisfação das necessidades públicas”. Em seguida, adota a definição a seguir: “a noção de direito administrativo é evidentemente função da
noção de Administração’.[70]
Gaston JEZÈ:
“o co njunto de regras relativas aos se rviços públicos”.[71]
Francis-Paul BENOIT:
“o conjunto de regras relativas à organização e à atividade da Administração, esta imensa empresa, de múltiplas formas, encarregada de assegurar a satisfação das
necessidades essenc iais dos habitantes de um país”.[72]
Jean RIVERO:
“o conjunto das regras jurídicas derro gatórias do direito co mum que regulam atividade administrativa das pesso as públicas” .[73]
J. CRETELLA JR:
“o ramo do direito p úblico interno que re gula a atividade e as relações jurídicas das pessoas pú blicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pesso a”.
[74]
Odete M EDAUAR:
“o direito administrativo é o conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública”. [75]
Valmir PONTES afirmava ser o Direito Administrativo:
“...o conjunto das normas que regulam a atividade administrativa em sentido formal e material. O Direito Administrativo, pois, é o ramo do Direito Público que se ocupa
da administração pública em todos os seto res da atividade estatal, não só no Poder Executivo c omo nos demais Poderes(sic) do Estado.
O p rofessor argentino Agustín GORDILLO entende que o Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda a função administrativa e a p roteção judicial
existente contra esta. Na língua castelhana, assim se expressa:
“la rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente co ntra ésta.”[76]

do leitor, do conteú do d o Direito Administrativo:
“Síntese – O Direito Administrativo é o conjunto de no rmas jurídicas pertencente s ao Direito Público, tendo por finalidade disciplinar e harmonizar as relações das
entidades e órgãos públicos entre si, e desses com os agentes públicos e com os administrados, prestadores de serviços públicos ou forneced ores do Estado, na
realização da atividade estatal de prestar o bem-social, excluídas as atividades legislativa e judiciária.” [77]
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO conceitua o direito administrativo:
“...o ramo d o direito pú blico que tem por o bjeto os órgãos, agentes e pe ssoas jurídicas que integram a Administração P ública, a atividade jurídica não co ntenciosa que
exerce e o s bens de que se utiliza para a consecuç ão de seus fins, de natureza pública”.[78]
Finalmente, Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO entende o seguinte a respeito do Direito Administrativo:
“Direito Administrativo é o ramo do Direito Púb lico que estuda os princípios, preceitos e institutos que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus de legados, as
relações de subordinação e de c oordenação delas derivadas e os instrumentos garantidores da limitação e do c ontrole de sua legalidade, legitimidade e moralidade, ao
atuar conc reta, direta e imediatamente, na prossecuç ão dos interesses públicos, excluídas as atividades de c riação da norma legal e de sua aplicação judiciária
contenciosa”.[79]
Para apresentarmos um conc eito de Direito Administrativo entendemos nec essários alguns passos.
Em primeiro lugar co nsidere-se que, dentro dos d iferentes conc eitos e significados do te rmo “direito”, aqui a palavra representa um conjunto de no rmas, de diferentes
níveis, que vai disciplinar um conteúdo específico.
Dentro dos também distintos significados do termo “administrativo”, as noç ões de organização e funcionamento das estruturas dos órgãos públicos devem ser
considerados.
Devem ser também considerandos os objetivos da Administração Pública para se tomarem medidas concretas de realização do bem comum, que resumem a própria razão
de sua e xistência.
O no sso c onceito de Direito Administrativo é o seguinte:
Direito Administrativo é o conjunto de normas que disciplinam o funcionamento da Administração Pública em todos os setores envolvidos na realização de seus objetivos
de c oncretização do bem co mum.
Relações do Direito Administrativo com outros ramos do Direito e das Ciências Sociais
O Direito Administrativo faz parte do bloco monolítico do Direito que, como já se sabe, é dividido em dois ramos principais (público e privado) com objetivos didáticos,
para facilitar a sua c ompreensão e estu do.
Assim como nenhum ser humano é uma ilha vivendo sempre em sociedade, os diferentes ramos do direito não existem isolados.
Os ramos do direito:
“Articulam-se todos, interpenetrando-se, exercendo e rec ebendo influências de o utros ramos”.[80]
O fato de que o conjunto de normas em que se c ompõe o direito tem a sua validade última no texto fundamental da Constituição é capaz de caracteriza-lo como um
todo indivisível. Entretanto, suas diversas disciplinas, ao longo dos tempos, têm sido aceitas como autônomas e independentes.[81]
CAETANO inicia por desc rever a situação do direito administrativo como direito público. Os critérios para a separação entre público e privado seriam o do interesse e o
do sujeito d a relação jurídica. A norma de direito p úblico é aquela que diretamente pro tege um interesse público e só indiretamente beneficia, quando be neficia,
interesses particulares. Reconhecend o-se a primazia dos interesses públicos sobre o s particulares, atribui-se, então, posição superior às p essoas públicas nas relações
jurídicas para se alcançar o interesse público, o bem comum.[82]
Tanto o interesse público quanto a pre sença de um órgão da Administração nas relações jurídicas tratadas pelo direito administrativo asseguram o se u posicionamento
no campo do direito público.
Direito Constitucional.
Em razão de tratarem do Estado, o Direito Administrativo e o Direito Constitucional possuem muito em comum. No entanto, o Direito Constitucional trata da estrutura
estatal e da instituição política do governo. O Direito Administrativo tem como objetivo regular a organização interna dos órgãos da Administração Pública, seu pessoal,
serviços e funcionamento que satisfaça as finalidades con stitucionalmente determinadas. O Direito Constitucional estabelece a estrutura estática do Estado e o Direito
Administrativo a sua dinâmica. Enquanto O Direito Constitucional dá os lineamentos gerais do Estado, institui os seus principais órgãos e define os direitos e as garantias
fundamentais dos indivíduos, o Direito Administrativo disciplina os serviços púb licos e as relações en tre a Administração e os c idadãos de acordo com os princ ípios
constitucionais.[83]
O direito administrativo nasce da pró pria constituição que institui os po deres e seus órgãos, cada qual com sua função p recisamente delineada. São de se frisar alguns
pontos de extrema influência do direito constitucional no direito administrativo: direitos e deveres do servidor público; limites da atuação estatal em razão dos direitos
e garantias fundamentais, dentre outros.
BASTOS destaca que o direito constitucional é a primeira fonte do direito administrativo. O direito administrativo seria o ramo da ciência jurídica que mantém a relação
mais íntima com o direito constitucional, pois regula uma das funções do Estado e trata, fundamentalmente, de um dos poderes que o compõe. [84]
BRANDÃO CAVALCANTI afirma serem tão íntimas as relações entre os dois direitos que a maior dificuldade seria distingui-los um do outro. Enquanto o Constitucional trata
da estrutura do Estado, o Administrativo estuda o mecanismo, o funcionamento e a atividade do poder executivo, na execução dos serviços públicos direta ou
indiretamente a cargo do Estado, ou conc edidos.[85]
BIELSA afirma que a ciência da Constituição trata da anatomia e fisiologia do direito público, ensina a essência do Estado na teoria e na prática. Ao mesmo tempo, a
ciência administrativa ensina o que o organismo do Estado deve fazer. [86]
SANTI ROMANO d iz ser difícil precisar onde um começa e o outro termina.[87]
VON STEIN estabelece a unidade da idéia política e considera o direito administrativo a constituição em movimento.
CAETANO indica que a relação entre os d ireitos constitucional e administrativo é tão grande que alguns autores chegariam a afirmar que o direito c onstitucional seria a
matriz do direito administrativo.[88]
A partir do seu conceito de direito constitucional[89], o autor demonstra a grande afinidade existente entre as duas disciplinas...
Direito Tributário e Financeiro.
O Direito Administrativo tem com o Direito Tributário e com o Direito Financeiro uma relação de fundamental importância. Basta admitirmos que a tributação é realizada
a partir de relações jurídicas em virtude das quais o Estado irá arrecadar os seus recursos indispensáveis ao funcionamento d a estrutura pública e o segundo
disciplinará como os mesmos serão empregados, tudo conforme a Constituição e as Leis. É daí que afirmamos que o Direito Tributário nasce da necessidade de se
fornecer recursos para o funcionamento da máquina administrativa e de se criar mecanismos qu e pro tejam os c idadãos da ânsia arrecadadora do Poder Público.

criado.
O Direito Financeiro, por sua vez, surge no mundo do direito para disciplinar os gastos do que é arrecadado pela Administração com os tributos. Ele cuida da disciplina
das receitas e das despesas do Estado, que compõem a função administrativa.[90] Ambas as atividades de realização de receitas e efetivação de despesas são
eminentemente administrativas, já ensinava M EIRELLES.[91]
Para CAETANO, o direito financeiro ou sistema das normas reguladoras da atividade financeira do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público, é um simples
capítulo do direito administrativo, assim como o direito tributário que nele está compreendido. A autonomia dos direitos financeiro e tributário só se justificariam por
motivos didáticos.[92]
BASTOS lembra que o direito administrativo c uida dos bens que o Estado possui, enquanto o direito financeiro trata da arrecadação daquilo que o Estado não tem.[93]
No to cante à discricionariedade, freqüente na Administração P ública em função da inexistência de todo s os comandos legais necessários ao administrador, ela é
inexistente no direito financeiro. Aco ntece que o interesse público a ser gerido pela Administração e stá perfeitamente delineado pela ordem jurídica. Um bom exemplo
é a Lei Complementar 101 que estabelece normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal.[94]
Direito Penal.
O Direito Administrativo é bastante distinto do Direito Penal. De qualquer forma, a lei penal ,como nos casos de crimes contra a Administração Pública, subordina a
definição do delito à conceituação de atos e fatos administrativos. Também a Administração Pública possui prerrogativas de Direito Penal, como nos casos de
caracterização de infrações que dependem das normas penais em branco.
CAETANO faz longa exposição a respeito d as relações entre as duas disciplinas para ressaltar que:
“A repressão penal vem depois da violação e não pode repor o interesse violado no estado anterior; a Administração actua antes da violação no sentido de evitá-la.
Toda a actividade administrativa é, em relação a ofensas possíveis dos interesses sociais, preventiva e não repressiva.
Por isso cabe dentro da Administração a Polícia – que se destina a evitar danos sociais mediante a limitação da actividade dos indivíduos”. [95]
Direito Processual.
A relação do Direito Administrativo c om o Direito Proc essual é bastante próxima. Nos aspec tos do s proc essos c ivil e penal a relação se dá na próp ria regulamentação d as
respectivas jurisdições. Nos processo s administrativos são utilizados princípios c aracterísticos de pro cesso comum.
Nos países do conten cioso administrativo, é falado a respeito do direito administrativo proc essual.[96]
Para CAETANO, o direito processual é disciplina afim do direito administrativo.[97] Explica o autor que o sistema das normas que re gulam o funcionamento dos tribunais
perante o direito administrativo tem autonomia bastante explícita pelos caracteres da função judicial. As semelhanças seriam respeito nas normas organizadoras dos
serviços (secretarias) judiciais e estatuto de seu pessoal.
Direito do Trabalho.
O Direito do Trabalho muito se aproxima do Direito Administrativo em razão do fato das relações dos empregadores com os empregados passaram do setor privado para o
domínio público em virtude de sua regulamentação e fiscalização pelo Estado. Hoje em dia, especialmente, há lei que permite a contratação pelo Poder Público de
empregados púb licos sem deixar de existirem os servidores ocupantes d e cargos p úblicos.
Direito Eleitoral.
As relações do Direito Administrativo com o Direito Eleitoral se dão em virtude da proximidade do primeiro com diferentes pontos da organização da votação e apuração
dos pleitos, no próprio funcionamento dos partidos políticos, na disciplina da propaganda partidária, dentre outro s. M EIRELLES admite que toda a parte formal dos atos
eleitorais é regida pelo Direito Administrativo.[98]
Direito M unicipal.
Com o Direito Municipal o Direito Administrativo se relacionam por operarem em um mesmo setor da organização governamental. A afirmação crescente do primeiro se
deu em razão do desen volvimento das funções locais de cada município. O que há na verdade entre o s dois ramos do direito é uma verdade ira simbiose.[99]
Direito Civil.
As relações entre o Direitos Civil e o Direito Administrativo são muito próximas, principalmente no que se refere aos c ontratos e obrigações do Poder P úblico co m os
particulares. Isto sem se falar também nos bens públicos, nas pessoas públicas e na responsabilidade civil do Estado, todos tratados pelo Código Civil.[100]
Direito Econômico
A relação do Estado c om a econo mia particular teria dado surgimento ao direito econô mico, segundo BASTOS.[101] Tanto o direito financeiro, quanto o tributário e o
econô mico seriam especificações ou especializações do próprio direito administrativo. Isto porque seriam direitos que se destacaram do próprio direito administrativo.
[102]
Direito Internacional
BASTOS faz referências às relações mantidas pelo direito administrativo com o direito internacional. Lembra o mesmo que é muito freqüente encontrar uma
regulamentação pro veniente de acordos internacionais a respeito de serviços públicos. Nestes casos caberia ao direito administrativo zelar pelas mesmas e colocarem-
nas em funcionamento.[103]
BRANDÃO CAVALCANTI lembra que nos tratados e convenções sobre polícia preventiva, repressiva e sanitária, nas atribuições administrativas dos cônsules e agentes
diplomático, na naturalização, expulsão de estrangeiros e demais relações administrativas com nações estrangeiras, os princípios de direito internacional devem ser
respeitados.[104]
O d ireito dos estrangeiros pe rante a administração, como o seu direito ao exercício de funções públicas; o direito de entrada e saída, imigração, extradição,
naturalização, expulsão, polícia sanitária, anexação de territórios, regimes administrativos, empréstimos externos e etc compõem um considerável grupo de
relacionamento entre o direito administrativo e o direito internacional. [105]
Todas as questões acima são resolvidas pelo direito interno o u pelos tratados e convençõ es.[106]
Como as normas do direito administrativo não são apenas internas, ou seja, em virtude das relações internacionais demandarem tratados e convenções muitas vezes
unificadores das normas internas de diferentes países, temos a relevante importância no direito administrativo dos mesmos tratados e convenções. Temas como leis de
polícia de saúde pública, aduaneiras, radiotelegrafia, polícia social (repressão de tóxicos e outros), tráfico de mulheres e crianças, propriedade industrial e literária,
extradição e entrada de estrangeiros podem ser elencados.[107]
Ciências Sociais
O Direito Administrativo se relaciona também com as Ciências Sociais. Sociologia, Economia Política, Ciência das Finanças e Estatística são elas. Por tratarem todas elas
da sociedade, seu campo é um só.
Conclusões

partir de Roma, entre outras afirmações. O que se pode d estacar, entretanto, é que o direito administrativo se relaciona com todos o s demais ramos do direito, com
intensidade maior à medida que se aproxima do objeto de tratamento dos assuntos que envolvem o interesse público e o bem comum, fundamentalmente.
Direito Administrativo e Política
A palavra “política” representa um desafio para os que lidam com o direito público. Entretanto, política é a forma de atuação do homem público quando visa a conduzir
a Administração e realizar o interesse público, o bem comum. A política deve ser regida pelos princípios éticos comuns e pelo que determina o bem comum. A
realização do interesse público deve ser o seu norte, o se u maior objetivo. [108]
A política é difundida e atinge todos os setore s da administração quando os homens públicos traçam normas ou agem, dentro da moral e da licitude, para fazer co m
que atividade governamental atenda aos anseios popu lares, aos anseios da comunidade.
Acrescenta MEIRELLES:
“O que existe, a nosso ver, é sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judiciário informado de fundamento político. O impropriamente chamado ato político não
passa de um ato de governo, praticado discricionariamente por qualquer dos agentes que c ompõem os Poderes do Estado. A lei é um ato legislativo c om fundam ento
político; o veto é um ato executivo com fundamento político. Daí a existênc ia de uma Política legislativa, de uma Po lítica administrativa, de uma Po lítica judiciária”.[109]
O autor conc lui que pod e-se falar de política em qualquer setor de atividade governamental orientadas sempre no sentido do bem comum.
BRANDÃO CAVALCANTI aborda a questão explicando que, de aco rdo c om SANTI ROM ANO, nos regimes políticos modernos, a partir da separação dos três pod eres, cada
um dos mesmos possui a sua função própria e específica, cabendo ao poder executivo, cuja estrutura é adequada às finalidades administrativas, a gerência dos negócios
estatais.
As circunstâncias não impedem a presença de um poder político do Poder Executivo. Tal se realizaria por meio do exercício de tarefas que permitiriam melhor
orientação nos negócios da administração e o estabelecimento de relações co m os demais podere s.
A função política seria exercida, geralmente, juntamente com o Poder Legislativo.
A função administrativa seria realizada pelo Poder Executivo juntamente com os Ministros e os demais funcionários do Estado. [110]
O VISCONDE DE URUGUAI já apontava as diferenças entre o poder político, a função de governo da de administração. [111]
Direito Administrativo e Estado de Direito
O surgimento do direito administrativo é freqüentemente associado à conc retização do Estado de direito. MEDAUAR apresenta os argumentos de GIANNINI extraídos de
seu texto “Profili Storici della scienza del diritto amministrativo” :
“a) se considerada a noção de que o Estado de direito teria como característica a disciplina jurídica das relações entre indivíduo e Estado, se conc luiria que no Estado
de po lícia tais relações também se apresentam juridicamente disciplinadas, no sentido de que às autoridades pú blicas cabem poderes e aos súditos, permanente e
institucional sujeição; b) partindo da con cepç ão de qu e no Estado de Direito a relação poder-sujeição vem substituída pela relação deveres-direitos, isso não elimina a
existência do primeiro tipo de relação, só a reduz, sem que se explique a origem do direito administrativo, pois deveres e d ireitos poderiam decorrer de atos de
autonomia privada e não necessariamente de manifestações disciplinadas por ramo espec ífico do direito; c) se po r Estado de direito se ente nder aquele em que a
atividade administrativa observa a lei ou não pode se expressar diversamente da lei, daí não se deduz a existência do direito administrativo, pois as leis poderiam prever
atuação no âmbito da esfera privada, com atos inominados, sem que falhasse a tutela de direitos dos particulares e a observância dos princípios do Estado de direito,
como ocorre na Inglaterra; d) alguns autores caracterizam o Estado de direito pela existência do direito administrativo, o que para Giannini configura tautologia; tais
autores identificam os dois termos da questão, sem explicá-la e sem mostrar a conexão entre ambos, valendo somente como verificação de sua coexistência.” [112]
Também vários são os autores que identificam a aparição dos três poderes, ou a separação de poderes ao surgimento do direito administrativo. MEDAUAR destaca as
opiniões de O tto M AYER, segundo a qual o surgimento do direito administrativo c oincide co m a existência de do is poderes atuantes, quais sejam o exec utivo e o
legislativo[113].
Já para SANDULLI, para existir direito administrativo:
"Perchè esista un diritto amministrativo - e cioè un diritto proprio della pubblica Amministrazione - è dunque, prima di tutto, indispensabile che esistano più Poteri
statali - uno dei quali si caratterizzi come Potere amministrativo (pubblica Amministrazione) -, e che esista inoltre una certa divisione di attribuizioni tra tali Poteri." [114]
O que se pode notar, como o faz MEDAUAR[115], é que certas preoc upações o rientaram os pensamentos dos primeiros formadores quando do surgimento do direito
administrativo. Os o bjetivos relativos ao p onto e m questão foram traçados na reação que se travou contra a c once ntração de po deres na pesso a do monarca. Buscava-
se freiar, limitar o pod er do Rei, de forma que fossem preservados o s direitos do s cidadãos. Visivelmente se tento u desc entralizar os poderes existentes até então.
Acaba por con cluir MEDAUAR que:
“Indubitável, assim, que o princípio da separação de poderes configura pressuposto da formação do direito administrativo.”[116]
O Professor José Alfredo de Oliveira BARACHO em trabalho sobre a função pública também demonstra que:
“A administração é examinada em sua relação c om o Po der Po lítico. A teoria clássica do direito público coloc ava a administração na dependê ncia o poder político, c om
destaque para a concepção de separação de poderes, expressas por Locke e Montesquieu.”[117]
MEDAUAR cita a opinião de ZANOBINI e explica da seguinte forma:
“a existência do direito administrativo subordina-se a duas condições: que a atividade administrativa seja disciplinada por normas jurídicas exteriormente obrigatórias e
que tais normas sejam distintas daquelas que regulam outros sujeitos, especialmente os c idadãos; estas duas c ondições oco rrem somente no Estado moderno, a
segunda não em todas as formas desse”.[118]
Analisa MEDAUAR que a primeira condição no c aso acima poderia ser equiparada ao pressupo sto da tripartição ou separação dos podere s. Isto porque a co mpreensão
que se tem como conse qüência é de que se encon tra implícita a existência de um poder qu e produ za as normas a serem cumpridas pela Administração Púb lica. Quanto
à segunda condição, esclarece a autora o seguinte:
“...as normas espec íficas para as atividades da Administração começam a emergir depo is da Revolução Francesa em alguns Estados da Europa contine ntal e com mais
impulso na França, que instituiu conjunto amplo e complexo de órgãos administrativos, disciplinou a posição dos mesmos, a situação dos funcionários, os meios de ação
administrativa; disciplinou a atuação do Conselho de Estado e dos juízos administrativos inferiores. Circunstâncias, portanto, bem propícias à formação do direito
administrativo.”[119]
ZANOBINI na sua obra[120] trata do desenvolvimento histórico do direito administrativo a partir do estabelecimento das co ndições de existência e origens do mesmo em
geral. Logo depois fala sobre o direito administrativo italiano, primeiramente no Reino e logo depois durante o seu desenvolvimento sucessivo.
Assim como o direito constitucional, o direito administrativo tem origem relativamente recente devido ao tempo longo na realização de condições históricas que foram
pressupostos ao seu surgimento.
O autor italiano comenta que nenhum Estado sobrevive sem uma função administrativa, porém existiam Estados que não conheciam o direito administrativo. Nas suas
próprias palavras:
“A existência deste é subordinada a duas condições: que a atividade administrativa seja regulada por normas jurídicas exteriormente obrigatórias, e que tais normas
sejam distintas daquelas que regulam os o utros su jeitos e particularmente o s c idadãos. Estas duas co ndições se verificam sobretudo no Estado moderno, e a segunda
não em todas as suas formas.”[121]

Esclarece o autor que as c ondições para o surgimento do direito administrativo se deram com a instauração dos governos con stitucionais. Para ZANOBINI,
contrariamente aos governos que se submetiam às leis editadas nos estados a que pertenciam, os estados absolutistas só se vinculavam às leis para a manutenção de
assuntos financeiros e patrimoniais privados. A partir do Século XIX, tal vinculação legal passou a ser reconhecida para algumas leis de direito público, reconhecidas
como o “direito de polícia”. Conclui então que este último é o pre cedente histórico do direito administrativo. O “direito de polícia” era largamente c ondicionado às
razões de Estado, ou seja da política. Somente após a Revolução francesa, porém, é que, pela afirmação do princípio da divisão dos poderes e da integral sujeição do
poder executivo às normas editadas pelo poder legislativo é que foi possível constatar a eficácia vinculante das leis que tratavam da organização e atividade dos órgãos
da administração púb lica e o surgimento de relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos. No ano que podemos chamar de 1800 deu-se então na França, o
nascimento do direito administrativo com a lei 28 pluvioso do ano VIII. A lei de 28 de pluviose deu para a administração francesa uma organização juridicamente garantida
e exteriormente obrigatória. A partir daí outras leis vieram e tratam de vários institutos e serviços particulares. Nos outros países, o direito administrativo se afirmou
com a introdução da dominação francesa ou com a adoção espontânea dos princípios do governo co nstitucional. [122]
“Este sistema de subordinação do Estado...”, finaliza o autor, “...como administração pública ao império do direito e da jurisdição, é conhecido na doutrina alemã e
italiana com o nome de “Estado segundo o direito” ou “Estado de direito” (Rechtsstaat)”. [123]
Os antigos Estados italianos possuíam ordenamentos jurídicos próprios e até consideráveis, mas mesmo assim não conheceram um direito administrativo propriamente
dito senão após a introduç ão da legislação francesa. ZANOBINI informa que o s antigos reinos p iemontês, das Duas Sicílias e o du cado d e Parma permaneceram
largamente informados pelo ordenamento administrativo francês. A partir da formação do novo Estado italiano iniciada com a anexação das diferentes províncias ao
reino de Piemonte, mais tarde distanciado do modelo francês de direito administrativo, foram adotados sistemas deduzidos de outros países estrangeiros -
principalmente a Bélgica – e criações próprias e originais.
A partir da proclamação do Reino da Itália, o poder legislativo concentrou-se na unificação administrativa das várias províncias. As leis piemontesas foram usadas para os
novos territórios, além da edição de novas leis para todo o reinado italiano. ZANOBINI exemplifica o dito acima com as leis de número 1037, 1483, 3731 e 3725 de 5 de
junho de 1850, de 23 de março de 1853, 30 de outubro de e 13 de novembro de 1859, respectivamente. [124]Já entre as novas leis, o autor cita como as mais notáveis ou
importantes as de números 752, de 3 de agosto de 1862, 800, de 14 de agosto do mesmo ano e a de 25 de junho de 1865, que tratavam respectivamente das obras de
caridade, da instituição de nova Corte de Contas e da desapropriação por utilidade pública. A de fundamental importância, porém, na opinião de ZANOBINI, foi a de
número 2248, de 20 de março de 1865 que tratava da unificação administrativa do Reino italiano. Considera o autor tal lei como verdadeiro código de direito
administrativo. Composta esta última de seis leis fundamentais, respect ivamente: a lei comunal e provinc ial, a de seguranç a pública, a de sanidade púb lica, a lei sobre o
Conselho de Estado, a sobre con tencioso administrativo e a sobre trabalhos públicos.[125] Aponta o autor, ainda, que somente esta última lei, a sobre trabalhos
públicos restou em vigor, apenas sobretudo em parte, e que a unificação administrativa não foi completa.[126]Conclui o autor dizendo:
“Com isto não pode dizer-se que a unificação administrativa tenha sido completa: multissimas, ao invés disso, foram as materias, nas quais continuaram a haver aplicação
por muitos anos as leis dos antigos Estados.”[127]
Direito Administrativo e Ciência da Administração.
CAETANO e xplica que o direito administrativo so corre-se dos ensinamentos de algumas disciplinas de cunho não jurídicos. As mesmas seriam responsáveis po r estudo s de
aspectos técnicos, políticos e até históricos da Administração Pública. Tudo com o intuito de ajudar o jurista a entender e a aplicar as leis administrativas. São as
chamadas disciplinas subsidiárias. A Ciência da Administração seria uma destas disciplinas, além da História da Administração Pública.
Posteriormente, a Ciência da Administração re apareceu co m os estudo s sobre organização científica do trabalho.
Uma terceira acepção da expressão Ciência da Administração é a da Política administrativa. Para o autor português, somente esta seria de relevância para o jurista.
Política administrativa seria a disciplina responsável pelo estudo das orientações dominantes das leis administrativas de um certo país e das reformas que lhe seriam mais
convenientes para alcançar melhoramentos e satisfazer os fins a que o Estado se pro põe por meio do desempenho da funç ão administrativa.
A Ciência da Administração esclareceria o jurista de conteúdos não jurídicos das leis administrativas, fazendo-lhe alcançar a natureza das mesmas, as suas razões,
intenções e objetivos do s referidos doc umentos legais. É aqui que seriam estudadas e co nglomerados os conhe cimentos jurídicos, eco nômicos, políticos e soc iais no
sentido de se somarem esforços para a solução do s prob lemas da Administração Pública.
A Ciência da Administração teria nascido no início do sé culo XX como c apítulo da sociologia. Na época a so ciedade era c onsiderada sujeita a leis causais e irremovíveis.
O papel de quem lidava com o direito era estudar as leis sociais, semelhantes às leis biológicas, com as quais as leis jurídicas tinham que ser conformes. A Ciência da
Administração também deveria buscar quais dessas leis presidiriam o desenvolvimento da função administrativa.
Pelo título Ciência da Administração correspo nde u ma ciência nascida de estudos paralelos ao Direito Administrativo que p erdeu muito de sua importância desde as
primeiras décadas do séc ulo XX.
Muito desenvolvida na Itália, a Ciência da Administração pode ser considerada, no Brasil, Ciência da Administração Pública. Isto porque se trata aqui de administração
estatal, ao contrário da administração privada, particular.[128]
No passado VON STEIN atribuía à Ciência da Administração uma esfera de ação mais ampla, dentro da qual se situava o direito administrativo e todos os demais aspectos
políticos, econômicos, sociais e jurídicos que interessavam à administração pública.[129]
Para BRANDÃO CAVALCANTI, a Ciência da Administração, diferentemente do direito administrativo, tem caráter mais político, se relaciona com a conveniência e a
oportunidade das formas de agir do Estado, trata principalmente com a política e a técnica da administração, não possui a rigidez de norma jurídica, tem características
empíricas que se amoldam às conveniências do momento e às exigências do interesse e da administração públicos.
A questão entre a Ciência da Administração e o Direito Administrativo se cinge muito mais a uma relação de pressupostos, ou seja, este pressupõe aquela. O direito
administrativo pressupõe, isto sim, a existência de processos técnicos que presidem à atividade da administração. Exemplos dos mesmos seriam as questões de seleção,
direção, problemas de material, contabilidade, etc.
O d ireito administrativo pre ssupõe os elementos téc nicos e fixa as normas que disciplinam o funcionamento dos serviços públicos, a função p ública, e as relações da
administração e do Estado com os cidadãos. A Ciência da Administração teria, assim, caráter instrumental da ordem, da harmonia da vida do Estado e da Administração.
A fixação das normas de direito administrativo deve seguir os devidos princípios jurídicos, éticos, sociais e instrumentais acima referidos. [130]
É costumeiramente aceito que “... a Ciência da Administração traça os princípios téc nicos, científicos, mostra o campo a tratar, na parte prática”. O direito
administrativo traria o caráter jurídico àquilo traçado pela Ciência da Administração. CRETELLA JR. indica que a Ciência da Administração vê o aspecto técnico e
material, enquanto o direito administrativo vê a parte jurídica e formal. O exemplo dado é o de que, quando o Estado quer construir alguma obra pública, a Ciência da
Administração, por meio de seus estudos técnicos, opina sobre a viabilidade da mesma. Em seguida a isto, o direito administrativo é o responsável pela possibilidade do
feito se conc retizar, em que co ndições, licitações, c ontratos, desapropriações, etc.
Enquanto a Ciência da Administração orienta a parte material e técnica, o direito administrativo é responsável pela parte formal e jurídica. [131]
No Brasil, a Ciência da Administração foi recentemente considerada como integrante da Sociologia, Política ou da moderna Organização Racional do Trabalho. A
disciplina é carente de c onteúdo jurídico e, portanto, não é ensinada pelas Faculdades de direito. MEIRELLES aponta que a Ciência da Administração poderá ser
ministrada como técnica de administração, mas não como um ramo do direito público.[132]
Conclusões
A despeito de ser o u não a Ciência da Administração uma ciência atual, com ou sem prestígio no co ntinente europeu , o que pod e ser dito à guisa de conc lusão é que
os estud os téc nicos realizados na mesma podem ser, como o são, de grande u tilidade para orientar o administrador nas dec isões a serem tomadas e nas açõ es a serem
praticadas.
Fonte é o nascedouro de alguma coisa. Fonte do direito é a sua exteriorização. Fonte do direito é o local onde o direito nasce, onde ele surge para o mundo real,
conc reto. Fontes do direito administrativo serão os modos pelos quais ele virá ao mundo.
DE PLÁCIDO E SILVA traz três espécies de fontes de direito no texto do verbete “ fonte”:
“FONTES DE PRODUÇÃO DO DIREITO. São o poder constituinte, a função legislativa, a doutrina, a jurisprudência, contrapond o-se às fontes de c onhecimento que são os
textos legislativos, o costume, os princípios gerais do Direito, etc.
FONTES DO DIREITO. Assim se diz do texto em que se funda o Direito ou dos elementos subsidiários que possam formular e esclarecer. As leis são suas fontes principais.
Mas, como fontes subsidiárias do Direito, anotam-se a Jurisprudência, o Direito Costumeiro, o Direito Comparado, o Direito Romano e a Doutrina.
FONTES ORIGINÁRIAS DO DIREITO. São aquelas que introduzem o Direito sem circulação anterior, como, por exemplo, a revolução, a formação de um novo país e até
mesmo o poder constituinte o riginário; contrapõe-se a expressão às fontes derivadas, como a lei, a sentenç a e o utras”.[133]
MATA M ACHADO indica que os estudioso s do direito consideram o problema das fontes do direito como o saber “donde dimana a jurisdicidade das no rmas que se
impõem à conduta do homem na sociedade”.[134]
A pesquisa das fontes do direito administrativo deve se limitar aqui ao aspecto técnico-jurídico, não se pesquisando a sua natureza filosófica ou sociológica.
As fontes costumam ser divididas em escritas e não escritas. [135] Novamente a divisão do direito pelas suas fontes, de modo genérico, traz a lei como primeira espécie.
As leis, no sentido que aqui se deseja impor, ou melhor, leis escritas, são chamadas de Constituição, ou Lei Maior, Carta Magna, etc; Emenda Constitucional, Lei
Complementar, Lei Ordinária, Medida Provisória, Regulamento, entre outros. As fontes não escritas, por sua vez, são a jurisprudência, os costumes e os princípios gerais
do direito. A doutrina também é considerada por alguns fonte de direito, enquanto, para outros, em razão do princípio da legalidade, só a lei é fonte do Direito
Administrativo.[136]
GASPARINI observa que a fonte do d ireito é o lugar no qual se dá a exteriorização do direito.[137] As fontes do direito administrativo, logo, seriam os modos pelos quais
este é formalizado.
Em relação às espécies das fontes do direito administrativo, são as mesmas escritas e não escritas. Fontes escritas são a lei num sentido amplo, estando incluídas no
conceito da Constituição da República até o mais simples ato administrativo normativo. Fontes não escritas são: jurisprudência, costumes e princípios gerais do direito.
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Primeiras Noções de Direito Administrativo - Administrativo - Âmbito Jurídico