I.OPROCESSODESUBSTITUIÇAODEIMPORTAÇOESCOMOMODELODEDESENVOLVIMENTO NAAMERICALATINA A.TRANSFORMAÇOESDOMODELODEDESENVOLVIMENTONAAMERICALATINA 1.CARACTERISTICASDOMODELOEXPORTADOR

R elembrandorapidamenteasprincipaiscaracterısticasdomodelo

tradicional de de- senvolvimento “para fora”de nossas economias, icaramais claro o contraste entre este e o modelo de desenvolvimento recente que descreveremos em seguida. E comum acentuar-se o alto peso relativo do setor externo nas economias primario-exportadorasdandoenfaseaopapeldesempenhadoporsuasduasvariaveisbasicas:asexportaçoescomovariavelexogenaresponsavelpelageraçaode importanteparceladaRenda Nacionalepelocrescimentodamesmaeas importaçoescomo fonte lexıveldesuprimento dos varios tipos de bens e serviços necessarios ao atendimento de parteapreciavel da demanda interna. Enunciada desta maneira sin- tetica, a importanciaquantitativa destas duas componentes nao se distingue da que e peculiar a qualquereconomiaaberta.Assim, paraavaliarmos corretamenteosigni icadodopapeldosetorexterno em nossas economias perifericas, devemos contrasta-lo com o que historicamente desempenhou nas economias “centrais”. Ao faze-lo, icaraomanifestasalgumasdasprincipaiscaracterısticasdomodeloquepretendemosanalisar. No processo de desenvolvimento europeu, o setor externo foi em geral preponderante e desempenhou basicamente aquelas duas funçoes acima apontadas. Contudo, mesmomantendo um alto nıvel de abstraçao, podem-se notar diferenças qualitativassubstanciais na maneira pela qual atuava aquele setor em um e outro tipo de economia. Comecemos por examinar o papel das exportaçoesemambososcasos. No primeiro (o caso das economias centrais), embora as exportaçoes fossemcomponenteimportanteedinamicada formaçaodaRendaNacional,semaqualnaosepoderia explicar a sua expansao, nao lhes cabia a exclusiva responsabi- lidade pelocrescimento da economia. Na realidade, a essa variavel exogena vinha juntar-se umavariavelendogena de grande importancia, a saber, o investimento autonomoacompanhadode inovaçoestecnologicas. A combinaçao dessas duas variaveis, interna e externa, permitiu que oaproveitamento das oportunidades do mercado exterior se desse juntamente com adiversi icaçaoeintegraçaodacapacidadeprodutivainterna. Ja na America Latina, nao so as exportaçoes eram praticamente a unica componenteautonoma do crescimento da Renda como o setor exportador representava o centrodinamicodetodaaeconomia.Ecertoqueasuaaçaodiretasobreosistema,dopontodevistadadiversi icaçaodacapacidadeprodutiva,eraforçosamentelimitada,dadaabaseestreita em que assentava: apenas um ou dois produtos primarios. Por outro lado, assuas possibilidades de irradiaçao interna (sobre o resto do sistema) dependiam, napratica,deumaseriedefatoresentreosquaispodemosdestacarostiposdefunçaodeproduçaoadotadoseofatodeosetorserounaoumenclavedepropriedadeestrangeira.Emsuma,ograudedifusaodaatividadeexportadorasobreoespaçoeconomicodecada

paısdependiadanaturezadoprocessoprodutivodessesbensprimariosedoseumaiorou menor efeito multiplicador e distribuidor de renda. De modo geral, o desenvolvimento do setor exportador deu lugar a um processo deurbanizaçaomaisoumenosintensoaolongodoqualseiamestabelecendoaschamadasindustriasdebensdeconsumointernotaiscomoasdetecido,calçado,vestuario,moveisetc.Estas, como se sabe, sao industrias tradicionaisdebaixo nıveldeprodutivi-dade,presentes em quase toda aAmerica Latina, que surgiram no bojo do propriomodeloexportador. Oquenosinteressaassinalar,porem,eofatodequeessareduzidaatividadeindustrial,juntamentecomosetoragrıcoladesubsistencia,eraminsu icientesparadaraatividadeinterna um dinamismo proprio. Assim, o crescimento economico icava basicamenteatrelado ao comportamento da demanda externa por produtos primarios, dando ocaratereminente- mente dependente e reflexo de nossas economias. Poroutrolado,opapeldesempenhadopelasimportaçoeseratambemqualitativamentedistinto, como distinta era a sua estrutura. Nas economias abertas centrais, asimportaçoes destinavam-se, basicamente, a suprir as necessidades de alimentos ematerias-primas que as suas constelaçoes de recursos naturais nao lhes permitiamproduzir interna- mente de maneira satisfatoria. Ja nas nossas economias, alem determos, emmaior oumenor grau, de resolver esse mesmo problema, as importaçoesdeviam cobrir faixas inteiras de bens de consumo terminados e praticamente o totaldosbens de capital necessarios ao processo de investimento induzido pelo crescimentoexogenodaRenda. Assim,opapeldosetorexternocomomecanismodeajusteentreestruturasdedemandaeproduçaointernaassumetambemumcaratermarcadamentediverso,emgrandeparteresponsavelpelasubsequentemudançademodelodedesenvolvimento. O cerne da problematica do crescimento “para fora” tıpico de nossas economias estaevidentementevinculadoaoquadrodedivisaointernacionaldotrabalhoquefoiimpostopeloproprioprocessodedesenvolvimentodas econo-mias lıderesedoqualdecorria,para os paıses da periferia, uma divisao do trabalho social totalmente distinta da docentro. Nocasodospaısesdesenvolvidos,naohavia,comonaoha,umaseparaçaonıtidaentreacapacidade produtiva destinada a atender aos mercados interno e externo. Nao epossıvel distinguirumsetorpropriamenteexportador:asmanufaturasproduzidassaotanto exportadas quanto consumidas em grandes proporçoes dentro do paıs e aespecializaçaocomvistasaomercadoexternosefazantespordiferenciaçaodeprodutosdo que por setores produtivos distintos. Ao contrario, para a maioria dos paıses da America Latina, ha uma divisao nıtida dotrabalhosocial,entreossetoresexternoeinternodaeconomia.Osetorexportadorera(e continua sendo) um setor bem de inido da economia, geralmente de altarentabilidade economica, especializado em um ou poucos produtos dos quais apenas uma parcela reduzida e consumida internamente.8 Ja o setor interno, de baixaprodutividade, era basicamente de subsistencia, e somente satisfazia parte dasnecessidades de alimentaçao, vestuario e habitaçao da parcela da populaçaomonetariamente incor- porada aos mercados consumidores. Poroutro lado, aaltaconcentraçaodepropriedadedos recursosnaturaisedo capital,sobretudonosetormaisprodutivo,oexportador,davalugaraumadistribuiçaoderendaextremamente desigual. Assim, se bem o grosso da populaçao auferianıveisde rendamuito baixos, que praticamente o colocava a margem dos mercados monetarios, asclasses de altas rendas apresentavam nıveis epadroesde consumo similares aos dosgrandes centros europeus e em grande parte atendidos porimportaçoes. Na combinaçao de um esquema dual de divisao de trabalho com uma acentuadadesigualdade na distribuiçao pessoal da Renda residia, pois, a base da tremendadisparidade entre a estrutura da produçao e a composiçao da demanda interna, cujoajuste se dava por intermedio domecanismo de comercio exterior. Esta e, em ultima

analise, a carac- terıstica mais relevante do modelo primario-exportador, para acompreensaodamudançasubsequenteacrise. 2. A QUEBRA DO MODELO TRADICIONAL E A PASSAGEM A UM NOVO MODELO De 1914 a 1945 as economias latino-americanas foram sendo abaladas por crisessucessivasno comercio exteriordecor- rentesde umtotal de 20 anosde guerra e/oudepressao. A crise prolongada dos anos trinta, no entanto, podeser encarada comoopontocrıticodarupturadofuncionamentodomodeloprimario-exportador.Aviolentaqueda na receita de ex- portaçao acarretou de imediato uma diminuiçao de cerca de50%nacapacidadepara importardamaiorpartedospaısesdaAmericaLatina,aqualdepoisdarecuperaçaonaovoltou,emgeral,aosnıveisdapre-crise.9 Apesardeoimpactosobreosetorexternodasnossaseconomiastersidoviolento,estesnao mergulharam em de- pressao prolongada como as economias desenvolvidas. Aprofundidadedodesequilıbrioexternofezcomqueamaiorpartedosgovernosadotasseumaseriedemedidastendentesadefenderomercado internodosefeitosdacrisenomercado internacional. Medidas que consistiriam basicamente em restriçoesecontroledasimportaçoes,elevaçaodataxadecambioecompradeexcedentesou inanciamentode estoques, visando antes defender-se contra o desequilı- brio externo do que estimular a atividade interna. No entanto, o processo de industrializaçaoqueseiniciouapartir daı encontrou, sem duvida alguma, seu apoio namanutençao da renda internaresultantedaquelapolıtica. Vejamos rapidamente, e em linhas as mais gerais, como se deu a passagem ao novo modelo de desenvolvimento voltado “para dentro”. Tendo-semantidoemmaioroumenorgrauonıveldedemandapreexistenteereduzidoviolentamente a capacidade para importar, estava desfeita a possibilidade de um ajuste ex ante entreasestruturasdeproduçaoededemanda interna, atraves do comercio exterior. O reajuste ex post se produziu mediante umacrescimosubstancialdospreços relativosdasimportaçoes,doqueresultouumestımuloconsideravelaproduçaointernasubstitutiva. Inicialmente utilizando e mesmo sobreutilizando a capacidade existente foi possıvelsubstituirumapartedosbensqueantesseimportavam.Posteriormente,medianteumaredistribuiçaodefatorese, particularmente, do recurso es- casso, as divisas, utilizou-se a capacidadeparaimportardisponıvelcomo imdeobterdoexteriorosbensdecapitaleas materias-primas indispensaveis a instalaçao de novas unidades destinadas acontinuaroprocessodesubstituiçao. Nao vamos alongar-nos descrevendo a dinamica desse processo, que sera objeto deatençao especial num dos proxi-mos paragrafos. O quequeremos enfatizar e que elecorresponde,narealidade,avigenciadeumnovomodelodedesenvolvimento. O primeiro ponto que se deve assinalar e a mudança das variaveis dinamicas daeconomia.Houveumaperdadeim-portanciarelativadosetor externonoprocessodeformaçao da Renda Nacional e, concomitantemente, um aumento da participaçao edinamismo da atividade interna. Aimportanciadasexportaçoescomoprincipaldeterminante(exogeno)docrescimentofoi substituıda pela variavel endogena investimento, cujo montante e composiçaopassaramaserdecisivosparaacontinuaçaodoprocessodedesenvolvimento. Osetorexternonaodeixoudedesempenharpapelrelevanteemnossospaıses;apenashouveumamudançasigni ica-tivanassuasfunçoes.Emvezdeserofatordiretamenteresponsavel pelo crescimento da renda atraves do aumento das exportaçoes, a suacontribuiçaopassouaserdecisivanoprocessodediversi icaçaodaestruturaprodutiva,medianteimportaçoesdeequipamentosebensintermediarios. Compreenda-se,assim,apossibilidadedemanterumataxarazoaveldeinvestimento–e,em consequencia, de crescimento – mesmo em condiçoes de estagnaçao ou declıniotemporario das exportaçoes, desde que se pudesse modi icar a composiçao das

importaçoes, comprimindo as nao essenciais para dar lugar aos bens de capital einsumosnecessarios. Ha outros aspectos que convem destacar para se compreender a natureza do novomodelo de desenvolvimento na AmericaLatina. Emprimeiro lugar,deve levar-seemconsideraçaoqueas transformaçoesdaestruturaprodutiva circunscreveram-se, praticamente, ao setor industrial e atividades conexassemmodi icardemodo sensıvel a condiçao do setorprimario, inclusive as atividadestradicionaisdeexportaçao. Deste carater “parcial” da mutaçao ocorrida no sistema economico resultam duascircunstancias sobre as quais voltaremosmais adiante. Uma delas e a preservaçao deumabaseexportadoraprecariaesemdinamismo,oqueporsuavezeumadascausasdocronicoestrangulamentoexterno.Aoutraeocarater“parcial”damutaçaoocorridanosistemaeconomicoeoconsequentesurgimentodeumnovotipodeeconomiadual. Emsegundolugar,ressaltaofato,jasu icientementedivulgado,dequeosnovossetoresdinamicos aparecemese expandemno ambitorestritodosmercadosnacionais, oquedeterminaocarater“fechado”donovomodelo. Se examinarmos as caracterısticas apontadas de um angulo mais amplo, poder-se-iadizer que a mudança na divisao do tra- balho social (ou alocaçao dos recursos) que involucra o processo de industrializaçao, tal como se apresentou na regiao, nao foiacompanhadadeumatransformaçaoequivalentenadivisao internacionaldo trabalho.Esta ultima, fundamentalmente, nao variou, pelo menos no que se refere asespecializaçoes das economias industriais e das subdesenvolvidas no intercambiomundial.Narealidade,asunicasmudançassensıveistiveramlugarnocomercioentre asnaçoes“centrais”. No fundo, muitas inquietudes atuais, como as existentes sobre a integraçao regionallatino-americana ou a conferencia mundial de comercio das Naçoes Unidas, estaobaseadas ou postulam novos esquemas na divisao extranacional do trabalho ou dosrecursos, que correspondem as transformaçoes operadas internamente e asnecessidadesdedinamizarocrescimentodospaısessubdesenvolvidoscomoreforçodeumcomercioexteriormaisamploediversi icado. Em suma, o “processodesubstituiçaodas importaçoes”pode ser entendido comoumprocesso de desenvolvimento “parcial” e “fechado”que, respondendo as restriçoesdocomercioexterior,procurourepetiraceleradamente,emcondiçoeshistoricasdistintas,aexperienciadeindustrializaçaodospaısesdesenvolvidos. 3.NATUREZAEEVOLUÇAODOESTRANGULAMENTOEXTERNO10 Porconstituiraperdadodinamismodosetorexternoumacaracterısticadominantenomodelodesubstituiçaodasimportaçoesequeestarealmentepresenteemquasetodasas economias latino-americanas, convem examinarmos mais detalhadamente esteproblema. Emprimeirolugar,serautilfazerumadistinçaoentreasduasformasprincipaisemquese manifesta o estrangula- mento exterior, a saber: uma de carater “absoluto” quecorresponde a uma capacidade para importar estancada ou declinante, e outra decarater “relativo”, que se identi ica com uma capacidade para importar que crescelentamente a um ritmo inferior ao do produto. Aprimeira forma de estrangulamentoserageralmente relacionada com as contraçoesdo comercio internacionalpelasquaistempassadoosprodutosprimarios.Asegunda,porsuavez,estaassociadaastendenciasdelongoprazodasexportaçoesdosmesmos. Apesar das vicissitudes e comportamento do setor externo latino-americano estaremfartamente documentados e preciso recapitular brevemente, para ins de analiseposterior,algunsdosprincipaisantecedentesnaexperienciaregional. Ate o im da Segunda Guerra Mundial, nem o quantum nem o poder aquisitivo dasexportaçoeshaviamalcançadoonıvelanterioraodagrandecrise.Depoisda guerra,opoderaquisitivodasexportaçoesmelhorouemtermosabsolutosdevidoaoaumentodo

quantum exportadoeaumperıododemelhoramentosdarelaçaodeintercambio,entre1949 e 1954. A partir de 1954, exclusao feita da Venezuela, o poder de compra dasexportaçoes dos demais paısesmanteve-se estagnado e, inclusive, tendeu a decrescernosultimosanos,comoresultadodadeterioraçaodarelaçaodetrocas. SesecomparaaevoluçaodaRendaNacionaledopoderdecompradasexportaçoesemtermos per capita icamaisevidenteo fenomenodanao recuperaçaodo setorexternoemtermosrelativos.Desde1928-29ate1960,aomesmotempoquearendamediaporhabitantedaregiaoseelevouemmaisde60%, o poder aquisitivodasexportaçoesporhabitantedecresceuemmaisde50%.Incluindoosanos1950e1951,queforamosmaisfavoraveis do pos-guerra para nossas exportaçoes, o poder aquisitivo por habitantecontinuousendoinferiora23%aonıveldeantesdacrise. Este estrangulamento do setor externo e o concomitante processo mais ou menosintensodesubstituiçaodasimpor-taçoestraduziu-seporumadiminuiçaodocoe icientegeraldeimportaçoesemnossaseconomias.As importaçoes, que antes da grandecriserepresentavam28%darendaconjuntadaAmericaLatina,constituıram,recentemente,umaproporçaorelativamentepequena(12%),representandojanoperıodode1945-49 apenas cerca de 15%. Para estabelecer as relaçoes entre esta evoluçaodo setorexterioreasalternativas doprocesso de substituiçao de im- portaçoes e convenientedistinguir tres perıodos quemarcam isionomiascaracterısticasnestasrelaçoes. Oprimeiroperıodo,quevaidesdeagrandecriseateo imdaSegundaGuerraMundial,transcorreucomreduçoes severas globaisou especı icas da capacidadepara importaremdiversasconjunturas.Porconseguinte, trata-sedeumperıodoemqueasrestriçoesdosetorexternotiveramumcarater“absoluto”, o que exigiuumesforçodesubstituiçaobastante acentuado em quase todos os paıses da regiao, traduzido por uma baixaconsideravel do coe iciente geral de importaçoes. Esta primeira fase se caracterizou,sobretudo,pelasubstituiçaodosbensnaoduraveisdeconsumo inal.Emalgunspaısesmaiores, entre os quais se encontra o Brasil, segundo veremos, avançou-se ate acategoriadosprodutosintermediariosedosbensdecapital. Osegundoperıodo,queabrangeoprimeirodeceniodepoisdaguerra, transcorreuemcondiçoesdemenoreslimitaçoesdacapacidadeparaimportar.Ocrescimentodopoderdecompradasexportaçoes,sebemqueinsu icientepararestituiraosetorexternooseupeso relativo, permitiu no entanto um aumento consideravel do dinamismo daeconomia,umavezqueseconjugavaaexpansaodaatividadeinternacomumamelhoriadascondiçoesdosetorexportador. Narealidade,duranteesteperıodo,paraamaiorpartedospaısesdaAmericaLatina,aorientaçao do crescimento voltou a ser mais “para fora” do que “para dentro”, poisrepousouemmaiorgraunamelhoriadopoderdecompradas exportaçoesdoquenasubstituiçaodeimportaçoes.Paraalgunspoucospaıses, no entanto, como por exemplo o Brasil, houve realmente o aproveitamento dessa situaçao relativamente favoravel dosetor externo para expandir o processo de industrializaçao. Assim, “o processo desubstituiçao” avançou consideravelmente, entrando nas faixas de bens de consumoduraveis, e continuando, em algumas faixas de produtos intermediarios e bens decapital. Dequalquermodo, dentrodas tresdecadasmencionadas, este foi operıododemaiorcrescimentopara aAmerica Latina emseuconjunto,11 emgrandeparteso foipossıvelgraçasao fatodeopoderdecompradasexportaçoestercrescidocomgranderapidez,emboramenos do que o Produto. (Isto signi ica que as limitaçoes oriundas do setorexternotiveramapenasumcaraterrelativo). A partir de 1954, as condiçoes externas voltaram a ser francamente restritivas (comexceçao dos paıses petrolıferos) e a capacidade para importar da regiao tendeunovamente a estagnaçao. Amaior parte dos paıses nao podemanter o seu ritmo dedesenvolvimentopelaviadasubstituiçaodeimportaçoes.PraticamentesooMexicoeoBrasil puderam continuar a sua expansao industrial em ritmo consideravel. O Brasil

conseguiumesmoacelerarasuataxadecresci-mentoporumaseriedecircunstanciasqueseraoexaminadasnaparteespecı icadoestudo,masnaopode faze-lo,noentanto,semaumentarconsideravelmenteodesequilıbriodoseubalançodepagamentos. B.ASDIVERSASACEPÇOESDOTERMO“SUBSTITUIÇAODEIMPORTAÇOES” Otermo“substituiçaodeimportaçoes”eempregadomuitasvezesnumaacepçaosimplese literal signi icandoadiminuiçaooudesaparecimentode certas importaçoesque saosubstituıdaspelaproduçaointerna. Entendida desta maneira esta expressao, disfarça a natureza do fenomenoanteriormentedescrito e inclusive induz aumentendimento erroneo da dinamicadoprocessoemquestao. Na realidade, o termo “substituiçao de importaçoes” adotado para designar o novoprocesso de desenvolvimento dos paıses subdesenvolvidos e pouco feliz porque da aimpressaodequeconsisteemumaoperaçaosimplese limitadaderetiraroudiminuircomponentesdapautade importaçoespara substituı-losporprodutosnacionais.Umaextensao deste criterio simplista poderia levar a crer que o objetivo “natural” seriaeliminar todas asimportaçoes,istoe,alcançaraautarcia.12 Nadaestataolongedarealidade,porem, quanto a esse desideratum. Emprimeirolugar,porqueoprocessodesubstituiçaonaovisadiminuiroquantum de importaçaoglobal:essa diminuiçao, quando ocorre, e imposta pelas restriçoes do setor externo e naodesejada!Dessasrestriçoes(absolutasourelativas)decorreanecessidadedeproduzirinternamente alguns bens que antes se importavam: Por outro lado, no lugar dessesbenssubstituıdosaparecemoutroseamedidaqueoprocessoavançaissoacarretaumaumentodademandaderivadaporimportaçoes(deprodutosintermediariosebensdecapital)quepoderesultarnumamaiordependenciadoexterior,emcomparaçaocomasprimeirasfasesdoprocessodesubstituiçao. Esclarecido esse possıvel equıvoco, convem agora examinar melhor os problemasanalıticos que podem surgir quan- do se encara a substituiçao de importaçoes emsentido restrito, isto e, de uma diminuiçao absoluta ou relativa de certos grupos deprodutos na pauta. Para tanto vamos daralgunsexemplosemqueissonaoseveri ique,ouemque,mesmoocorrendoessadiminuiçao,aessenciadofenomeno iqueocultaportrasdessasubstituiçao“aparente”. O primeiro exemplo que se poderia apresentar e a hipotese extrema de nao havermodi icaçaonacomposiçaodasimportaçoestantoemtermosabsolutoscomorelativos,ou seja, nao se estarmodi icando nem o quantum nem a participaçao dos principaisgruposdeprodutospresentesnapauta.Nestecasonaohaveria substituiçao “aparenteou visıvel”, embora pudesse estar ocorrendo um vigoroso e efetivo processo de“substituiçao” atraves do aumento da participaçao domestica em uma oferta internacrescente,quesetraduzporumadiminuiçaodocoe icientedeimportaçaodaeconomia. Umoutrotipodeproblemaeoquedecorredaapariçaodenovosprodutosnomercadointernacional, o que torna difıcil a analise comparada da pauta de importaçoes entreperıodos distintos. Assim, por exemplo, depois da Segunda Guerra Mundial surgiramnovosbensde consumoduraveisquenadatinhamavercomanaturezadosprodutosantes importados. Logo, o desenvolvimento interno de uma industria dedicada aproduziressesbensnaopodeserchamadostricto sensu de“substituiçao”emrelaçaoasimportaçoesdoperıododeantesdaguerra.Emtalcaso,oqueocorre eevidentementeumacontinuaçaodoprocessogeralanteriormentedescrito,ouseja,umareorientaçaodefatoresprodutivosquecorrespondeaumanovamodi icaçaonoesquemadedivisaodotrabalho social da economia. OutrocasomuitofrequentenospaısesdaAmericaLatina,sobretudonaultimadecada,eadiminuiçaodeimporta-çoesdeprodutosconsideradosnaoessenciais(certas faixas de bens de consumo duraveis e nao duraveis) decorrente de uma polıtica cambialdiscriminatoria adotadaparaajustaronıvelgeralde importaçoes a capacidadeefetivapara importar.

Como consequencia dessas restriçoes, passa a haver um estımulo a produçao internadesses bens. Evidentemente que, nessas condiçoes, a substituiçao “real” se produzdepoisdasubstituiçao“aparente”veri icadanapauta.Aindanestecaso,produtoshaquenaochegamaserefetivamentesubstituıdos(porquenaoexistemdimensoesdemercadoe/ouosrecursosnecessariosparaproduzi-losinternamente)ecujadiminuiçaonapautasedeveexclusivamenteaoscontroles.Umavezafrouxadosestesasimportaçoesdessesbensvoltaraoautomaticamenteasubir,alemdofatodequepoderaosubirtambemasdeoutros bens cujas condiçoes de produçao interna nao sejam competitivas com as doexterior,amenosqueseencontremamparadascontraaconcorrenciaexterna(medianteumaproteçaotarifariaelevadıssima, ou via outros instrumentosdiscriminatorios). Porultimo, enecessarionaoesquecerocasobastanteobvio,masnemporissosemprecompreendido,dequeasubstituiçao“realouefetiva”egeralmentemuitomenordoquea“aparente”quesevisualizapeladiminuiçaodecertasimportaçoesnapauta.Assim,porexemplo,quandosesubstituemprodutos inais,aumenta,emconsequencia,ademandaporinsumosbasicoseprodutosintermediarios(nemtodosnecessariamenteproduzidosno paıs), pagam-se serviços tecnicos e de capital etc. No fundo, a produçao de umdeterminadobemapenas“substitui” umapartedovaloragregadoqueantesse geravaforadaeconomia.Comojafoimencionado,issopodeaumentaremtermosdinamicosademandaderivadade importaçoes emumgrausuperior a economiadedivisasqueseobtevecomaproduçaosubstitutiva. Onossopropositocomestesbrevescomentarios foinaosodemonstraroriscodeumainterpretaçaoestritado termo “substituiçaode importaçoes”, como tambemchamaraatençao para algumas caracterısticas do proprio processo que estao ocultas por trasdaquela designaçao e parecem mesmo, por vezes, entrar em con lito com ela. Feitasestas consideraçoes, passaremos a analise da dinamica desse processo quecontinuaremosadesignarde“substituiçaodeimportaçoes”,umavezqueesseeonomeconsagradonaliteraturasobredesenvolvimentoeconomicodospaıses daAmericaLatinae, em particular, nos trabalhos da CEPAL. Entende-se, no entanto, que essa designaçao seraaplicada,daquipordiante,emumsentido lato,paracaracterizarumprocessodedesenvolvimentointernoquetem lugareseorientasobo impulsoderestriçoes externas e se manifesta, primordialmente, atraves de uma ampliaçao ediversi icaçaodacapacidadeprodutivaindustrial. C.ADINAMICADOPROCESSODESUBSTITUIÇAODEIMPORTAÇOES O nosso proposito neste paragrafo e fazer uma analise teorica, em alto nıvel deabstraçao,dasprincipaiscaracterısticasqueofereceadinamicadoqueentendemosporum processo de substituiçao de importaçoes lato sensu e dos problemas de naturezaexternaeinternaquevaosurgindoamedidaqueestesedesenvolve. Anossa tese central edeque adinamicadoprocessodedesenvolvimentopelaviadesubstituiçaode importaçoespodeatribuir-se,emsıntese,aumaseriederespostasaossucessivosdesa ioscolocadospeloestrangulamentodosetorexterno,atravesdosquaisa economia vai-se tornando quantitativamente menos dependente do exterior emudandoqualitativamenteanaturezadessadependencia.Aolongodesseprocesso,doqual resultauma seriedemodi icaçoes estruturaisda economia, vao semanifestandosucessivosaspectosda contradiçaobasicaque lhee inerente entre asnecessidadesdocrescimento e a barreira que representa a capacidade para importar. Tentaremosmostrarqualamecanicadasuperaçaodealgunsdessesaspectos,chegandoaconclusaode que os problemas de natureza externa e interna tendem a se avolumar de forma a frear o dinamismo do processo. 1.RESPOSTAAOSDESAFIOSDODESEQUILIBRIOEXTERNO O inıcio do processo esta historicamente vinculado a grande depressao mundial dosanos trinta, mas para ins analıticos poder-se-ia considerar como ponto de partidaqualquer situaçao de desequilıbrio externo duradouro que rompesse o ajuste entredemandaeproduçaointernasdescritonomodelotradicionalexportador.

Na sua primeira fase, trata-se, portanto, de satisfazer a demanda interna existente,naoafetada pela crise do setor exportador e/ou defendida pelo governo. As possibilidades de expansao da oferta interna residem em tres frentes, a saber: amaiorutilizaçaodacapacidadeprodu- tivaja instalada,aproduçaodebense serviçosrelativamenteindependentesdosetorexterno(porexemplo,serviçosgovernamentais)eainstalaçaodeunidadesprodutivassubstituidorasdebensanteriormenteimportados. Aprimeira alternativa terminacom a saturaçaodacapacidade existentena economia.Umapartedasegundaeaultimapassamaestarintimamenterelacionadas,econstituemaespinhadorsaldoprocessodedesenvolvimento“paradentro”aquedemosonomedesubstituiçaodeimportaçoes. A substituiçao inicia-se, normalmente, pela via mais facil da produçao de bens deconsumo terminados, nao so porque a tecnologia nela empregada e, em geral,menoscomplexaedemenorintensidadedecapital,comoprin-cipalmenteporqueparaestesemaior a reserva do mercado, quer a preexistente quer a provocada pela polıtica decomercioexterioradotadacomomedidadedefesa. Vejamos agora comoa propria expansao da atividade interna, correspondente a estaprimeirafase,engendraaneces-sidadedeprosseguiroprocessodesubstituiçao. Porum ladoa instalaçaodeunidades industriais paraproduzir internamentebensdeconsumo inal que antes se importavam tende a expandir omercado interno dessesmesmosbens, nao sopeloproprio crescimentoda renda13 decorrente do processo de investimento,comopelainexistenciaderestriçoesinternasanalogasasquelimitavamasimportaçoes desses produtos. Por outro lado, a sua produçao, como ja vimos, apenas substitui uma parte do valor agregado, anteriormente gerado fora da economia. Emconsequencia, a demanda derivada por importaçoes de materias- primas e outros insumos cresce rapidamente tendendo a ultrapassar as disponibilidades de divisas. Caracteriza-seassim,portanto,pelaprimeiravez,umadasfacesdacontradiçaointernadoprocesso,atrasmencio-nada,entre sua inalidadeque eo crescimentodoproduto(do qual decorre a necessidade de elevar, pelo menos em alguma medida, asimportaçoes)easlimitaçoesdacapacidadeparaimportar. Em resposta a este desafio,segue-seumanovaondadesubstituiçoesparaoquesetornanecessariocomprimiralgumasimportaçoesmenosessenciaisliberandoassimasdivisasindispensaveis a instalaçaoe operaçaodasnovasunidadesprodutivas. De novo, com o crescimento doprodutoedarenda,sereproduzemmaioroumenormedidaofenomenoacima descrito. Nasuperaçao contınuadessascontradiçoes reside aessenciadadinamicadoprocessode substituiçao de importaçoes. Teoricamente, o processo poderia continuarmedianteuma seleçao rigorosa do uso de divisas, ate um ponto na divisao do trabalho com oexterior que correspondesse ao aproveitamento maximo dos recursos internosexistentes.14 Narealidade,porem,amedidaqueoprocessoavançaatravesdesucessivasrespostas a“barreiraexterna”,vaisetornandocadavezmaisdifıcilecustosoprosseguir,naosoporrazoesdeordeminterna(dimensoesdemercado,tecnologiaetc.)comoporque,dadasaslimitaçoes da capacidade para importar, a pauta de importaçoes tende a tornar-seextremamente rıgida, antes que o processo de desenvolvimento ganhe su icienteautonomiapeloladodadiversi icaçaodaestruturaprodutiva. Os fatores de ordem interna, a que nos referimos, serao analisados no proximoparagrafo. Vejamos agora, com um pouco mais de detalhe, como a dinamica dasubstituiçaosere letesobreaestruturadeimportaçoesequaisasimpli-caçoesquedaıderivam para a continuidade do processo. 2.ASMODIFICAÇOESNAESTRUTURADEIMPORTAÇOESEAMECANICADASUBSTITUIÇAO Nasprimeirasfasesdoprocessodesubstituiçao,aseleçaodenovaslinhasdeproduçaoefeita a luz da demanda interna existente pelos itens da pauta mais facilmentesubstituıveis,quesao,comojavimos, os bens de consumo terminados.

A composiçaodasimportaçoesre leteessamudançanaorientaçaodaatividadeinterna,atraves deumadiminuiçao daparticipaçaonapautadosbensde consumo inal e umaumentodaparticipaçaodosprodutosintermediarios. Passadas,porem, as primeirasfasesdeindustrializaçao,amanutençaodeumaestruturade importaçoes sem grandes alteraçoes na posiçao relativa dos tres grandes grupos(bensdeconsumo,produtosintermediariosebensdecapital) podesigni icarqueseestejaconseguindosubstituir,simultaneamenteemvariasfaixas,emboracom enfasedistintaemcertasgamasdeprodutosdeacordocomascondiçoesespecı icasdecadapaıseoestagiodedesenvolvimentoemqueseencontre. Evidentemente, isto nao signi ica que nao haja modi icaçao na composiçao dasimportaçoes. Ao contrario, ela estara mudando dentro de cada grupo tanto maisrapidamentequantomaisaceleradoforoprocessodesubstituiçao.Paragarantir,porem, a sua continuidade, as substituiçoes devem encadear-se de modo a nao haversobreposiçao de picos de demanda por importaçoes que deem origem a umestrangulamentointernoprolongado.Ocomportamentodasvariasserieshistoricasdeimportaçaodeve, pois, traduzir-se gra icamenteporumaseriedeparabolasdefasadascor-respondendoasaıdaseentradasalternadasdenovosprodutosnapauta. A possibilidade de manter uma certa lexibilidade na estrutura de importaçoes, emcondiçoes de limitaçao da ca- pacidade para importar, repousa na construçao, omaiscedo possıvel, de certos elos da cadeia produtiva que sao de importancia estrategicapara levar adiante o processo Em outras palavras, a possibilidade de continuar a substituir depende dotipodesubstituiçoespreviamenterealizadas. Se,porexemplo,secontinuarsubstituindoapenasnasfaixasdebens inaisdeconsumo,apautapodevira icarpraticamentecomprometidacomas importaçoesnecessariasamanutençao da produçao corrente, sem deixarmargem su iciente para a entrada denovosprodutose,emparticular,dosbensdecapitalindispensaveisaexpansaodacapa-cidadeprodutiva. Para evitarque issoocorra, e indispensavel que se comece bastantecedo a substituiçao em novas faixas, sobretudode produtos intermediarios ebens decapital,antesquearigidez excessiva dapautacomprometaapropriacontinuidadedoprocesso. Asubstituiçaodeprodutosintermediarioseoutrossemielaboradostemacaracterısticaimportante,dopontodevistadasrestriçoesexternas,dequeosrequisitos importadosparaacontinuaçaodasuaproduçaocorrentesaorela-tivamentemodestos.Issodecorrededoismotivos fundamentais.Oprimeiro eo fatodeumapartedasmaterias-primasnecessarias a sua elaboraçao poder ser encontrada dentro do proprio paıs e a parteimportadaconsistirdeprodutosbrutos,oupoucoelaborados,debaixovalorunitario.Osegundoeque,aocontrariodosbensdeconsumo,omercadodomesticoporestetipodebensnaotendeacrescerabruptamentepelosimplesfatodesecomeçar aproduzi-losinternamente.Provavelmente,omaiordispendiodedivisassefara, de uma vez por todas, com a aquisiçaodosequipamentosnecessariosainstalaçaodasunidadesprodutoras. Neste setor da produçao intermediaria ha, contudo, um hiato temporal bastanteconsideravelentreadecisaode in-vestirnumdadoramoeaentradaemoperaçaodoprojeto.Emconsequencia, se apenas se pensar em substituiressesprodutos,depoisdese terem tornado itens signi icativos napauta, e quase certoque a aceleraçao da suademanda (derivada) conjugada com o lag daofertainterna,setraduzaporumaumentosubstancialdeimportaçoescapazdeultrapassarasdisponibilidadescambiaisdopaıs. Haalgumasanalogiasentreoquesedisse,sobretudonoultimoparagrafo,arespeitodaproduçaointermediariaeadecertasfaixasdebensdecapital.Oinıciodasuaproduçaoomaiscedopossıveltem,alemdisso,avantagemestra-tegicadepermitirumcertograude independencia ao processo de desenvolvimento interno em relaçao as restriçoesexternas. Resumindo, podemos concluir que, nas condiçoes do modelo de substituiçao deimportaçoes, e praticamente im- possıvel queoprocessode industrializaçao sede da

baseparaoverticedapiramideprodutiva,istoe,partindodosbensdeconsumomenoselaboradoseprogredindolentamenteateatingirosbensdecapital.Enecessario(para usar uma linguagem igurada) que o “edifıcio” seja construıdo em varios andaressimultaneamente, mudando apenas o grau de concentraçao em cada um deles deperıodoparaperıodo. Saltaaosolhosqueaconsecuçaodetalmetalevantaumaseriedeproblemasdetodaaordem que exigem para a sua soluçao um encadeamento de circunstancias bastantefavoraveis.Vamosapenasmencionardoistiposdeproblemas,umdenaturezainternaeoutrodeordemexterna,cujarelevanciajusti icaumdestaqueespecial. O primeiro deles diz respeito a escolha das faixas de substituiçoes. Em face do quedissemosanteriormente, eevi-dentequeessa escolhanaopodeserfeita a luzdeumavisao estatica domercado interno e/ou da estrutura de impor- taçoes existente num dado momento. Isso significa, por um lado, que nem todos os investimentos podem ser apenas induzidospelademandapresenteepressupoe,poroutro,umacapacidadedeprevisaoededecisaoautonomaqueso podeseratribuıdaaoEstadoe/ou aalgunsrarosempresariosinovadores.15 Os chamados “investimentos de base”, por exemplo, di icilmente terao lugar com anecessaria antecipaçao, a nao ser por intermedio de decisoes governamentais, quer promovendo-os diretamente quer estimulando ou amparando a iniciativa privadaatravesdemedidasdecarater inanceiroeoutras. Entre os proprios investimentos induzidospelomercado,muitos ha quenada tem de“espontaneos’’,16 umavezqueoseusurgimentosedeve,emgrandeparte,adecisoesdepolıtica economica, sobretudo de comercio exterior (polıtica cambial e tarifaria), asquais, modi icando, por vezes violentamente, o sistema de preços relativos, orientam(conscientementeounao)astransformaçoesdacapacidadeprodutiva. A outraordemdeproblemasaquenosreferimosdizrespeitoanaturezadaslimitaçoesdo setor externo. Compreende-se que, em condiçoes de estagnaçao “absoluta” dacapacidade para importar, di icilmente podera produzir-se uma aceleraçao industrialsu icienteparamanterumritmodecrescimentoelevado.Asaltastaxasdeformaçaodecapital e a composiçao de investimento necessarias a uma rapida diversi icaçao eintegraçaodoaparelhoprodutivo exigemqueas limitaçoesdo setorexterno sejamnomaximorelativas,isto e,quehajaumacertaexpansaodasimportaçoes,emboraaumataxainferioradocrescimentodoProduto.Issopodeserobtidoatravesdeumaumentono poder de compra das exportaçoesou/e a entrada autonoma ou compensatoria decapital estrangeiro. Como veremos mais adiante, no caso brasileiro, tanto uma como a outra ordem deproblemasapontadostiveram,numpassadorecente,soluçoesrelativamentefavoraveis. 3. AS CONDICIONANTES INTERNAS DO PROCESSO Ateaquiexaminamosomodelodedesenvolvimentodeeconomiaslatino-americanasdopontodevistadadinamicadasubstituiçaodeimportaçoes,noqueconcerneaosvariostiposdeproblemaserespostasquesecolocavamfaceassuaslimitaçoesexternas. Voltemo-nosagora“paradentro”eexaminemosquaisoscondicionamentosquesurgemaoprocessoprovenientesdeal-gumasdassuaslimitaçoesinternas.Selecionamostresordens de fatores quemais cedo oumais tarde se transformam em problemas serioscom a continuaçao do desenvolvimento economico pela via de substituiçao deimportaçoes e que sao, por outro lado, as causas das deformaçoes que o processoapresentou historicamente em nossos paıses. Sao eles: a dimensão e estrutura dos mercados nacionais, a natureza da evolução tecnológica e a constelação de recursosprodutivos.Ostrestem,comoeevidente,multiplosaspectosintimamenterelacionadoseso atraves de uma analise exaustiva e sistematica das suas interaçoes se poderiaapreenderavisaoaomesmotempoglobaleıntimadaproblematicadodesenvolvimentoeconomicoqueseapre-sentaaomundosubdesenvolvidoemnossaepoca.

a)Comecemospela analisedosproblemasquepodemser colocados peladimensaoeestrutura do mercado interno. JavimosqueoprocessodeindustrializaçaonaAmericaLatinatevelugar,apenasemescalanacional,dadasascondiçoes dedivisaointernacionaldotrabalhoqueprevaleciamaepocadoseuinıcioequenaosemodificaram muito. Para ultrapassar esteobstaculo,ospaısesmaiorespuderamapoiar-senoseumercadointernoepassaradesenvolver,sobreavelhaestruturaprodutivaprimaria,ummodernosetor secundario readaptando emodernizando o setor de serviços ate entao voltadoparaasatividadesexportadoras.Amagnitudeediversi icaçaodosnovossetoresestava,porem,condicionadaasdimensoesecomposiçaodademandainternaea suaposteriorevoluçao.Estas,porsuavez,estaonadependenciadonıveledistribuiçaoderenda, atual e futura. Dadaadistribuiçaoderendaexistentequandoseiniciouoprocessodesubstituiçoes,anova orientaçao do sistema produtivo estava de antemao dirigida ao atendimento dademandainsatisfeitaporimportaçoesdasclassesdemaisaltarenda.Essefator,seporum lado era favoravel a uma correspondente diversi icaçao industrial, considerada acorrespondente variedade da demanda naquelas classes, por outro apresentavainconvenientes obvios do ponto de vista da estrutura de custos da concentraçaoeconomicaemtermossetoriaisouregionais. Com efeito, se as dimensoes absolutas do mercado interno ja eram relativamentereduzidas,17 facil e imaginar o que representa, do ponto de vista do que se poderiachamarescalaseconomicas,terquesatisfazerumagrandedemandadebenseserviçosondecadaum,separadamente,representavaumadiminutafraçaodomercadoglobal. Deriva entao, destamesma realidade, a tendencia a uma inevitavel concentraçao dasatividades economicas, uma vez que nao se poderia esperar um numero grande deempresasque,numafacompetitivo,seestabelecessemcomcondiçoesderentabilidadepara disputar mercados especı icos tao debeis, salvo em certas areas de bens deconsumo. Alemdomais,osproblemasassinalados tendemaagravar-se amedidaqueoprocessode industrializaçao avançaparanovas categoriasdeproduçaomais complexas, ja que,quandoseentraemcerto tipode industriasmecanicasoudeproduçao intermediaria,porexemplo,aescalaexigidatendeasermuitograndeemrelaçaoaotamanhorelativodo mercado. Vejamos, agora, de que maneira o desenvolvimento do processo da industrializaçaopelaviadasubstituiçaodeim-portaçoesdalugaraexpansaodopropriomercadointernoedequetipoeessaexpansao. Enquanto a substituiçao se dava em faixas de bens de consumo nao duraveis ou decertos produtos intermediarios e bens de capital, em que a tecnologia adotada exigiauma densidade de capital pouco elevada, o “modulo” de inves- timento alem demultiplicador da renda tendia a ser fortemente multiplicador de emprego. Destamaneira, a ampliaçaodomercado se processavaporduasvias, tantopela elevaçaoderendadosgruposdealtopoderaquisitivocomopelaincorporaçaoaoconsumodebenseserviços industriais e derivados de trabalhadores deslocados para os novos setoresdinamicos, evidentemente com remuneraçoesmais elevadas. Amedidaporem que seavançanoprocessodesubstituiçaoeseentra,emparticular,nasfaixasdebensduraveisde consumo, o crescimento relativo do mercado passa a dar-se basicamente em termos verticais, ou seja, explorando o poder de compra das classes de altas rendas. Isto se deve a dois motivos fundamentais: 1) a alta densidade de capital por unidade de investimento e de produto impedeaabsorçaodegrandesquantidadesdemaodeobra;2)oaltovalorunitariodosbensproduzidossopermite aincorporaçaoaosmercadosconsumidoresdereduzidascamadasdapopulaçao. Assim, sebema implantaçaodosnovos setores produtivosda a economia umgrandedinamismo em termos de crescimento da renda e acelera o processodesubstituiçaode

importaçoes, introduzdentro do proprio “setor” capi- talista uma desproporçao seriaentreumacapacidadeprodutivacujaescalaotimasedestinaaatenderaoconsumodemassas, em paıses desenvolvidos, e a dimensao efetiva do mesmo num paıssubdesenvolvido. b) Passemos agora ao exame dos problemas decorrentes da natureza da modernatecnologia,faceaoprocessodesubstituiçaodeimportaçoes. Umdosaspectosquemaissetemacentuadoeofatodequeospaısessubdesenvolvidosimportamumatecnologiaquefoiconcebidapelaseconomiaslıderesdeacordocomassuas constelaçoes de recursos totalmente diversos das nossas. A necessidade de importar essa tecnologia estaria dada pelo proprio carater substitutivo daindustrializaçao,epela impossibilidadedecriarmos tecnicasnovasmaisadequadas asnossascondiçoespeculiares. Os inconvenientes de ordem geral tambem sao bastante conhecidos e podem serresumidos do seguinte modo: para um dado volume de produto a substituir, aquantidade de capital exigida e muito grande e o emprego gerado relativamentepequeno.Emtermosdinamicos,issosigni icaqueoprocessodecrescimentosedacomumgrandeesforçodeacumula-çaodecapitalecomaabsorçaoinadequadadasmassascrescentes de populaçao ativa que anualmente se incorporam a força de trabalho.Quantomais sequiserobstaro segundo inconveniente, tantomais se tera de forçarataxadeinvesti-mento,mantidasascaracterısticasbasicasdatecnologiaadotada. Alem dessas observaçoes que colocam em linhas gerais o problema do emprego e doritmo de crescimento em nossas economias, convem atentar, tambem, para osobstaculosquesurgemparaacontinuaçaodoprocesso,quandoestesedefrontacomanecessidade de entrar em faixas de substituiçao nas quais oproblema da escala e dacomplexidade tecnologica se avoluma cadavezmais.Assim, a propriadiversi icaçao eintegraçaodoaparelhoprodutivoindustrialtendeaserfreada,amedidaqueomontantede capitalnecessario, adimensaodomercadonacional e oproblemadoknow how seconjuguem e impeçam a penetraçao em uma serie de setores onde mesmo a menorescala da unidade produtiva seja demasiado “grande” para a capacidade real da economia. Aperguntaquepoderıamos colocar e se, a exceçaodesses setores em que as funçoestecnicas de produçao sao rela- tivamente especı icas, nao haveria possibilidade de seadotarumatecnologiademenordensidadedecapitalquesecoadunassemelhorcomaabundancia de mao de obra e de terra caracterısticas de nossas economias. Essaspossibi- lidadessao,porem,meramenteteoricas, pelo menos no que diz respeito asuaadoçaopelos empresariosprivadosdentrodadinamica domodelo de substituiçaodeimportaçoes,sobretudonosegundoperıododedesenvolvimentoquetevelugarnopos-guerra. Vejamosalgunsdosmotivospelosquaisessassoluçoesnaoforamefetivamenteviaveis,faceascondiçoesobjetivasemquetevelugaronossoprocessodeindustrializaçao. Emprimeirolugar,atendenciaausarmaiscapitalemenosmaodeobra,emproporçoesbastante distintas daquelas que seriam ditadas pela dimensao relativa dos doisestoques,estarelacionadacomofatodequeoscustosreais(deoportunidade)daquelesfatores nao guardam qualquer relaçao com os seus custos monetarios. Assim, porexemplo,ataxadesalariomınimoemaisoumenosidenticaemtodasasregioesdeumpaıs e independe de que o custo de oportunidade possa ser zero ali onde hajadesempregodamaodeobranaoquali icada.Porsuavez,opreçodosbensdecapital,que saonamaioria importados, foi, via de regra, arti icialmente rebaixado, atraves detaxascambiaisfavorecidas,nopropositodeestimularodesenvolvimentoindustrial. Poroutrolado,grandepartedasatividadessubstituidorasdeimportaçoeserarealizadapor investimentos diretos estrangeiros,associadosounaoaempresariosnacionais,quetraziamconsigo,alemdocapital,atecnicaadotadaemseuspaısesdeorigem. Esses fatores, juntamente com o fato de que alguns dos novos empreendimentos sedavamemsetoresondejaseencon- travaminstaladasempresastradicionais,tendiama

provocarnestasumadepreciaçaoaceleradadosequipamentosporobsolescenciaque,aomesmotempoquerepresentavadesperdıciodocapitalexistente,forçava aeconomiaaum esforço maior de capitalizaçao e acarretava desemprego de mao de obra naoqualificada. c)Noqueconcerneaconstelaçaoderecursosprodutivos,asuacaracterısticamaisgerale,comosesabe,adesproporçaoexistenteentreosdiversosestoquesdefatoresapardeumaabundancia relativa de recursos naturais e de mao de obra nao quali icada, coexiste a escassez de mao de obraquali icada e de capital. Em consequencia, ha um completo divorcio entre as funçoesmacroeconomicasdeproduçao(virtuais) que seriam mais adequadasaumataldotaçaode recursos e aquelas que resultam por agregaçao das funçoes microeconomicasefetivamenteadotadaspelosempresariosnoprocessode substituiçaodeimportaçoes,faceaosistemadepreçosrelativosexistente. Essa desproporçaotendeaagravar-secomoavançodoprocesso,amedidaqueseusamcadavezmaisfatoresescassos(muitasvezescomdesperdıcio)nosetorsecundarioesemantem inalterada a estrutura do primario.18 Esta situaçao e, em grande parte, responsavel pelos serios problemas de desemprego estrutural da mao de obra naoquali icadaepelamanutençaodereservas, potencialmente produtivas, na ociosidade. Outros problemas que surgem em nossas economias prendem-se ao fato de que a“abundancia”relativaderecursosnaturaisnemsempresigni icaqueasuacomposiçaoseja satisfatoria para a dinamica do processo de industrializaçao. Nas suas primeirasfases,asduasexigenciasfundamentais,dopontodevistadosrecursosnaturais,sao: 1)aexistencia de uma fronteira agrıcola em expansao (ou a possibilidade de usarintensivamente os soloscomaumentodeprodutivi-dade) quepermitaumaofertadealimentos relativamente lexıvel;2) a existenciadematerias-primasque abasteçamasindustriastradicionaisdebensdeconsumo. Nasfasesseguintes,porem,alemdessesrecursos,eindispensavelapresençaefacilidadedeexploraçaodeumaseriedefontesdeenergia(petroleo,carvao,recursos,hidraulicos) e de outros recursosminerais.Ora,essesrecursosnaoestaoigualmentedistribuıdosportodaaAmericaLatina,eemquasetodososnossospaısesfaltamalgunsdeles,porvezesestrategicos, o que se constitui obstaculo serio, face as limitaçoes da capacidade paraimportar. D.ASCRITICASAOPROCESSODEINDUSTRIALIZAÇAODAAMERICALATINA Ao fazer o exame das di iculdades oriundas do setor externo que condicionaram oprocesso de desenvolvimento em nossos paıses, e comum reconhecer-se que elas representam variaveisexogenassobreasquaisaaçaoisoladadecada umtemmuitopoucaspossibilidadedesucesso.Quandosetrata,porem,dereconhecerqueaindustrializaçaotemconduzido,emgeral,aumainsu icienteabsorçaodaforçadetrabalho e a estruturademercadoescassamentecom-petitivascomcustosdeproduçaoelevados, mantendo uma distribuiçao de rendas extremamente desigual, ha um certoconsenso de que tudo isso ocorreu por falta de medidas adequadas de polıticaeconomica.19 A este respeitogostarıamosdeteceralgunscomentariosqueenquadremaanalisedosfatoresestruturais,condicionantesdadinamicadoprocesso,feitanoparagrafoanteriordentrodeummarcodereferenciamaispreciso.Antesdeentrar,porem, nesse terreno, convem fazeraobservaçaodeordem geralde que esses fatores condicionantes, atrasanalisados,podematuardemaneiradistintaparaosvariospaıses,sendofavoraveisourestritivosdeacordocomascondiçoesob-jetivasdecadaumeoperıodohistoricoemquetenhamlugarasvariasetapasdoseudesenvolvimento.Osgrausde liberdadequesurgem das possıveis variaçoes na conjugaçao dos fatores estruturais externos einternospermitemummaioroumenorraiodemanobraapolıticaeconomicaque,umavez adotada, se torna tambem num condicionamento fundamental para oaproveitamentodaspotencialidadesdaeconomia,ou,inversamente,parasobrepujarosobstaculosaoprocessodedesenvolvimento.

Esclarecido, assim, que nao ha em nossa analise quaisquer veleidades deterministas,devemos reconhecer, no en- tanto,que, dentrodos parametrosbasicos domodelo desubstituiçao de importaçoes, di icilmente o processo de industrializaçao conduziria aresultados radicalmente diferentes dos obtidos.Naonospareceobjetivo,poroutrolado,tentar reescrever a historia e discutir teoricamente a viabilidade de outromodelo dedesenvolvimento, que se baseasse em parametros totalmente distintos, como, por exemplo, uma estrutura de propriedade e de repartiçao do produtomenos desiguais,dasquaisdecorressemfunçoesgeraisdeproduçaointeiramentediversas. 1.OPROBLEMADOSALTOSCUSTOSEDAFALTADECOMPETIÇAO UmadascrıticasmaiscomunsfeitasaoprocessodeindustrializaçaonaAmericaLatinadestaca o problema dos altos custos dos bens produzidos, fenomeno frequentementeatribuıdoafaltadecompetiçao. O problema de custos tem sido, em geral, mal colocado, em termos de custos internos versus externos.Defato,suarelevancia,dopontodevistanacional,reside,sobretudo,emquestoesdenaturezamacroeconomica,quaissejamodesperdıcioderecursosescassoseo mau aproveitamento de recursos abundantes nas economias latino-americanas.20 Encaradooproblemadoscustosrelativosporesteangulo,chegar-se-iaanecessidadederealizar calculo de economi- cidade, considerando esta como uma relaçaomacroeconomicaquelevasseemcontaoslucrose custos sociais. Quandoseaborda,porem,oproblemaaluzdocomerciointernacional,necessariamentepreva1eceo aspectomi-croeconomico,umavezqueoquesetememvista,emultimaanalise, e o confronto dos preços internos com os preços internacionais vigentes. Noentanto,mesmonestecaso,a irmarqueafaltadecompetiçaoeresponsavelpelosaltoscustos internos e que estes, por sua vez, impedem a entrada dos nossos produtos manufaturados no mercado internacional parece-nos uma colocaçao bastanteinsatisfatoria do problema. Embora pareça paradoxal, a verdade e que se poderiasustentar que, dadas as economias de escala que se pudessem efetivar, seriarecomendavelqueemcertossetoresexistisseummaiorgraudeconcentraçaoemesmoomonopolio.21 Noentanto,essapossibilidadeteoricanaoresolveria,necessariamente,oproblemadosaltos custos relativos. A este respeito nao devemos esquecer que as industrias desubstituiçao de nossos paıses foram instaladas para substituir importaçoes querepresentavam uma fraçao insigni icante da capacidade produtiva de qualquer paısantes exportador. Para exempli icar este ponto, imaginemos que toda a industriaautomobilısticano Brasil estivesse concentrada numa soempresa paramelhorarseusrendimentosde escala.Aindaassim,como sabemos,o volumede suaproduçaorepre-sentaria apenas uma pequena fraçao de uma das grandes empresas europeias, por exemplo, a Volkswagen. Naturalmente, o problema se reveste de caracterısticas distintas no caso de muitasindustrias tradicionais e tambememalgumasmais pesadas e complexasnasquais aseconomiasdeescalanaosaoavariaveldecisivanoscustos. Em tais casos, em que se poderia chegar a preços competitivos, as oportunidadesdependerao, provavelmente sobretudo dos obstaculos ou facilidades para entrar nosmercadosdospaısesdesenvolvidos,dosacordosdeintegraçaoregionaledadiversidadedecircunstanciasinternasexistentes. 2. O PROBLEMA DO EMPREGO Javimosqueumadascaracterısticasdenossaseconomiaseapermanencia,quandonaooaumento,dodesem-pregoestruturaldamaodeobranaoquali icada.Poroutrolado,constatamostambemquenosetordinamicoporexcelencia–osecundario– a taxa de empregotemcrescido,nosultimosanos,22 menosdoqueapopulaçao,oquesedevenaoso ao crescimento explosivo desta, como tambem a tecnologia de alta densidade decapital adotada nos modernos ramos industriais. As unicas possibilidades de contrabalançar esta tendencia (dentro do modelo desubstituiçao de importaçoes, e na ausencia de modi icaçoes profundas no setor

primario) residiriam pois, basicamente, em absorver os excedentes populacionais nosetor de serviços ou nos programas de obras publicas. Isso se fez em certa medida,sobretudo no primeiro, onde o “empreguismo” e o desemprego disfarçado saomanifestaçoesinequıvocasdaescassezdeoportuni-dadesemoutrasareas.Nosetordeconstruçoesgovernamentais,porem, a tecnologiaadotadatemsido,comrarasexceçoes,tambem poupadora de mao de obra. Naturalmente isto decorre tanto de umadependencia tecnologica quanto da impossibilidade do proprio governo de se guiarpelos custos de oportunidade, desprezando os custosmonetariosemque incorre, sem um adequado mecanismo de financiamento. Nada faz prever que essa tendencia se modi ique espontaneamente no futuro, e oproblema podera mesmo agravar-se com a introduçao de novas tecnicas ainda maiscapitalısticas,naosonosetorindustrialcomo,emparticular,nosetordeserviços.23 Asduaspossibilidadesdemelhorardecisivamenteasituaçaonaosesituamnocontextodomodelo de substituiçao de importaçoes e sim emummodelode desenvolvimentoglobal. A menos que o investimento governamental se oriente decididamente no sentidodeempregodemaodeobraequenosetorprimario,ondeseencontragrandeparceladenossapopulaçao,serealizeumareformaagrariaqueconjugueabundantementeofatorterra com o fator trabalho, aumentando a produtividade deste ultimo atraves damelhoriadousodaterraenaodoempregodetecnicasdealtadensidadedecapital,naoantevemospossibilidadesdemelhorardecisivamenteasituaçao. 3. O PROBLEMA DA FALTA DE PLANEJAMENTO Dissemos,naparte introdutoriadestecapıtulo, que muitasdascrıticasaoprocessodeindustrializaçao tem sido feitas na base de imputar os seus defeitos a falta deracionalidade das decisoes de polıtica economica, ou, em outras palavras, a falta deplanejamento. Jatentamoscolocar, por outro lado,algumasdessasObjeçoesdentrodoque nos parece ser o seu verdadeiro marco de referencias: o modelo historico dedesenvolvimentodospaısesdaAmericaLatina. Oquedissemosnaosigni ica,porem,que,mesmodentrodaslinhasbasicasdomodelodesubstituiçao,naosepudesseedevesseteradotadoumplanejamentocuidadoso,quelançassemaodeumamaneiracoordenadadetodooinstrumentaldepolıticaeconomicaadisposiçaodogoverno. Com isso poder-se-ia ter evitado o agravamento das tensoesdetoda a sorte a que estiveram sujeitas as economias latino-americanas desde astremendas pressoes in la- cionarias, ate o aumento dos desequilıbrios setoriais eregionais. Na realidade, mesmo do ponto de vista “estrito” da substituiçao de importaçoes, oplanejamentovai-setornandocadavezmaisnecessarioamedidaqueoprocessoavança.Aescolhaentrealternativasdeinvestimentopassaasermaisdifıcil e,poroutro lado,mais decisiva, para poder seguir adiante. Criterios como o de dar prioridade aos in-vestimentosquepoupemmaisdivisas(emborasetratedeumaregraempıricaquepodeseradotadanasprimeirasfasesdoprocesso)tornam-secadavezmenosoperacionaisemesmo perigosos. Em primeiro lugar, porque o calculo se faz geralmente em termosestaticos, isto e, sem tomar em consideraçao o crescimento posterior da demandainternapeloproprioproduto,umavezfeitaasubstituiçao,nemosubsequenteaumentodademandaporimportaçoes. Disto resulta que muitas vezes seincorre,porumperıodomais ou menos longo (dependendo da rapidez do processo de integraçaoverticalnosetorsubstitutivo),numaumentododispendiodedivisas, recurso escasso que originalmente se pretendia poupar. Por outro lado, mesmo admitindo a hipotese do calculo ser feito corretamente, emtermosdinamicos,existemoutroselementosquetemde serlevados emconsideraçao,aopropriopontodevistadacontinuidadedoprocessode in-dustrializaçao,equetempeso distinto nas suas diversas fases. Entre eles podemosmencionar a existencia deoutros recursos igualmente escassos e o nexo estrategico existente entre os elos doprocesso produtivo.

Assim,poderıamosassegurarqueoplanejamentodosinvestimentospublicoseprivadosse torna indispensavel ate para evitar descontinuidades no aparelho produtivo dosistema e consideraveis desperdıcios de recursos. Nesse sen- tido, sao pertinentes ascrıticas que se referem a falta de coordenaçao entre as varias medidas de polıticaeconomica adotadas nos paıses latino-americanos tanto no que concerne aosinstrumentos utilizados quanto a compatibilidade das metas em termos globais esetoriais.Queremosassinalar, porem, mais uma vez, que isso poderia ter sido evitado dentro de umplanejamentoqueseativessebasicamenteaosparametrosdomodelodesubstituiçoes, com o que os problemas atras discutidos teriam permanecidosensivelmente os mesmos. Naosepodeesperarqueamodi icaçaonasfunçoesmacroeconomicasdeproduçaoquepermitiriauma integraçaona-cional, comabsorçaodos excedentesdemao deobraemelhorianadistribuiçaoderendaemtermospessoais, setoriais e regionais, derivasse, per se, dadinamicapropriaaomodelodesubstituiçaodeimportaçoes. Parece-nos, pois, que se aqueles objetivos nao forem deliberadamente perseguidos, oprocessopoderaconduziraumagravamentoaindamaiordadualidadeestruturalbasicadas economias latino-americanas, ou seja, a um alargamento da brecha existenteentreo“setorcapitalista”relativamentedesenvolvidoeo“setordesubsistencia”extremamentesubdesenvolvido.Istonaosoimpediraqueaqueleatuecomomotordinamicodosistemacomoumtodo,como,muitoprovavelmente,acabaraporfrearoseupropriodinamismointerno. II.OCASODOBRASILA.INTRODUÇAO

A economia brasileira foi no seculo passado uma economia

primario-exportadora tradicional, a semelhança da dos demais paıseslatino-americanos. Como todoseles, tambem fazia parteda periferia dos centros dominantes: o seu processo de desenvolvimento, voltado para fora, tinha o seu dinamismo atrelado aocrescimentodade-mandapelos seus produtos deexportaçao, por partedaseconomiaslıderes. Alemdisso, uma vez que a sua atividadedeexportaçaoseconcentrava emumoudoisprodutos, era uma economia re lexa em toda a extensao do termo, isto e, nao soimportava as crises das economiasdeque dependia como tambem eraextremamentevulneravelas lutuaçoesocorridasnospreçosinternacionaisdessesprodutos. Epordemaissabidoque, face a essascaracterısticas,omodelo tradicionalexportadorentrouemcrisede initivadepoisdagrandedepressaodadecadados30. O largo perıodo que transcorreu ate a recuperaçaomundial logo seguido da SegundaGuerraMundialobrigouaeconomiadoPaısavoltar-sesobresimesmadesenvolvendonovas atividades produtivas, com apoio em faixas de demanda interna ate entaoatendidaspelasimportaçoes.Sobapressaodeumareduçaodrasticanacapacidadeparaimportariniciou-se,assim,umprocessodesubstituiçaodeimportaçoesquesemanteve

ateaepocaatuallevandoaumgraudediversi icaçaoindustrialeataxasdecrescimentobastantemaisacentuadasdoqueasdequasetodasasnaçoeslatino-americanas. Narealidade,oBrasiltemcondiçoesrelativamentemaisfavoraveisdoqueamaioriadospaıses da regiao, sobretudo no que diz respeito as variaveis internas do inıcio doprocessoeasvariaveisexternasnoperıododepos-guerra. Quandodagrandedepressao,oPaısjadispunhadeummercadointernobastanteamploe com uma estrutura in- dustrial que, se bem incipiente, possuıa ja uma relativadiversi icaçao. Isso sedevia a naturezado setor exportador, que exerciaumpoderosoefeito difusor sobreo espaço economicoda regiao em que estava localizado.24 Assim,dentro do proprio modelo primario-exportador teve lugar um vigoroso processo de urbanizaçaoacompanhadodaimplantaçaodeumainfraestruturadeserviçosbasicos edodesenvolvimentodeumaseriedeindustrias“tradicionais”,taiscomoasdealimentos,bebidas,mobiliario, roupa etc.Apropriametalurgia, embora sob a forma artesanal, ebastanteantiganopaıs. Compreende-se,pois,queasmedidasdedefesadodesequilıbrioexternoadotadaspeloGovernobrasileiroequeresultarampraticamentenasustentaçaodonıveldedemandainterna puderam encontrar uma primeira reaçao fa- voravel na propria capacidadeprodutivaexistenteeempartesubutilizada.Persistindooestrangulamentoexternoporumlongoperıodoedefendidoonıvelderendadasclassesligadasaosetorexportador,manteve-se o estımulo a diversi icaçao da atividade interna substituidora deimportaçoesquecorrespondiamacomposiçaodademandadaquelasclasses. O movimento de expansao e mudança na estrutura produtiva foi acompanhado comgrande sensibilidade empresarial por grande parte dos fazendeiros de cafe que setornaramtambemindustriais.Estatransferenciaeapenasumdosaspectoscomqueseapresenta uma outra caracterıstica favoravel ao desenvolvimento da industrializaçaobrasileira, e que lhe e de certo modo peculiar (na America Latina). Referimo-nos acoincidencia dos setores produtivos mais dinamicos, em ambos os modelos dedesenvolvimento. Essa coincidencia, que se deveu de inıcio a abundancia relativa deeconomias externas do eixo Rio-Sao Paulo, transformou o centro-sul do Paıs numaregiao fortemente polarizada, atraves de um mecanismo cumulativo que facilitouextremamenteadinamicadoprocessodesubstituiçaodeimpor-taçoes,embora tenharesultadonumviolentoaumentodosdesequilıbriosregionais. Quando a guerra terminou, de novo o Brasil se encontrou em posiçao relativamentefavoravel,destaveznoqueconcerneaslimitaçoesdosetorexportador. Enquantodois grandespaısesdaAmericaLatinaque tinhamentradonummodelodedesenvolvimento similar, o Chile e a Argentina, enfrentaram uma capacidade paraimportarquenao tinhavoltadoaosnıveisdapre-crise, oBrasilconseguiurecuperar asua. E foi de um patamar superior ao daqueles que as exportaçoes sofreram umaexpansao acentuada, sobretudo em termos de poder de compra, dada a elevaçao dospreçosinternacionaisdocafequedurouate1953-54. Apartirdesta epoca, ascondiçoes externaspassaramaserdesfavoraveis tantopara oPaıs como para a regiao. No entanto, o processo ja tinha ganho dinamismo su icienteparaseguiradiante,enaosofoipossıvelcontinuarode-senvolvimentoindustrialpelaviadasubstituiçaodeimportaçoes,comooseuritmofoiaindamaisacentuado.Paraissocontribuıram, simultaneamente, a capacidadeempresarialdosetorprivadoeapolıticaeconomica do Governo que se orientou decisivamente no sentido da componentedinamicadomodelo. Osempresariosprivadosrevelaramsuavocaçaoindustrialaoaproveitaremosanosmaisfavoraveis do setor externo (1951/52), para importar em grande quantidadeequipamentos e investir nos mais variados setores da atividade interna. Taisinvestimentos, alguns de longo prazo de maturaçao, tiveram uma importanciaconsideravel para o desenvolvimento do perıodo seguinte, nao so pelo lado domultiplicadordarendaedoemprego,comomuitopar-ticularmente,seencaradospela

oticadaexpansaoediversi icaçaodacapacidadeprodutiva,comoumaseriedeelosqueestabeleceram a ponte para novas etapasdeindustrializaçao. Apolıticaeconomicagovernamentalteveduaslinhasmestrasdeaçao,ambasorientadasquaseexclusivamentenosentidodaresultantehistoricadoprocesso, tanto do ponto de vista da sua natureza intrinsecamente industrial quanto do ponto de vista da suaconcentraçao espacial. A primeira foi a polıtica de comercio exterior, sobretudo acambial, que, variando embora de mecanismos (desde os controles quantitativos atetaxasmultiplasdecambio),manteveaterecentementeumadiscriminaçaoefetivaentreas importaçoes, dando tratamento preferencial aos bens de capital e certos insumosessenciais;alemdeutilizaroschamados“lucrosdecambio”(oagioobtidopeloGovernona venda de divisas menos a boni icaçao de cambio paga como estımulo a certosexportadores),cominstrumentopara iscaldecaptaçaoderecursos,para inanciamentodecertasoperaçoesdosetorpublico. A segunda linha foi a polıtica de investimento que, em continuaçao a fase dosinvestimentos pioneiros como Volta Redonda e a Petrobras, avançou, maisrecentemente,paraaeliminaçaosistematicadosprincipaispontosdeestran-gulamentonossetoresdeinfraestruturaeo inanciamentoeorientaçaodeoutrosinvestimentosdebase, atravesdeumaagencia inanceira estatal: oBancoNacionaldoDesenvolvimentoEconomico.Essapolıticafoiconsubstanciadanumprogramademetas,querepresentoua primeira tentativa comcerto exitode planejamento em escalanacional, embora em termos setoriaisecomtodososdefeitosinerentesafaltadeumavisaoglobaleintegradada economia. Assim, se bem e certo que o desenvolvimento recente se fez, com graves pressoesin lacionariasecomoaumentododesequilıbrioexternoedasdesigualdadesregionais,tambemnao emenos signi icativoo fatodequeo Brasil foi umdos poucos paıses daAmerica Latina que conseguiumanter um ritmo de crescimento elevado nos ultimosanos e em que o processo de substituiçao de importaçoes avançou ate nıveis deintegraçaoindustrialmaiores. A dinamica do processo de substituiçao de importaçoes brasileiro seguiu, em linhasgerais,oscontornosdaproblematicajadescritanoscapıtulosteoricosdaprimeirapartedeste trabalho. Alem do mais, a generalizaçao foi feita tomando como referencia, namaioria dos topicos, o caso brasileiro, apenas tendo o cuidado de eliminar o que elepudesseterdeespecı ico. O nosso proposito na parte seguinte deste trabalho e, pois, descer daquele nıvel deabstraçao e examinar commais detalhes alguns dos aspectos do processo que sejampassıveisdequanti icaçao.Osdadosnumericosdisponıveispermitem-nosapenasumaanalise mais objetiva das variaveis externas do processo e dos grandes agregadosinternos e um tanto precaria das suas correlaçoes com asmodi icaçoes na estruturaindustrial.Sobreosoutrosfatoresinternosapontadoscomocondicionantesdoprocessoe suas implicaçoes nos problemas do emprego, custos e distribuiçao de rendas, naopossuımos, infelizmente, dados que nos permitam a sua analise em plano menosabstrato do que o anteriormente adotado.25 B. A RESPOSTA AO ESTRANGULAMENTO EXTERNO Opropositodesteparagrafo enaosoodemostrarqueoprocessodedesenvolvimentoeconomicobrasileirorecentesedeubasicamentesoboimpulsodasrestriçoesdosetorexternocomotambemesboçar,emtraçoslargos,assuasprincipaisfasesdandoenfaseaoperıododopos-guerra. Começaremosporapontarasprincipaistendenciasdessasrestriçoesdecaraterexternotantodopontodevistadaevoluçaodacapacidadeparaimportardaeconomiabrasileira,comodoangulodosdesequilıbriosdebalançodepagamentos. Na realidade, entre estes dois aspectos do problemanemsempreexisteumacorrelaçaomuitoestreita,pois,sebemecertoqueumestancamentodacapacidadeparaimportarconduz,numpaısemcrescimento,aumatendenciaestruturalaodeficit dobalançodepagamentos, este pode ocorrer tambem por razoes conjunturais, endogenas ou

exogenas, agravadas ou corrigidas pela polıtica economica adotada, em particular a cambial. Na segunda parte deste paragrafo apresentaremos alguns ındices que permitemesquematizar as respostas dadas pela economia brasileiraaoestrangulamentoexternoeemseguidaanalisaremossumariamenteasprincipaisfasesdoprocessodesubstituiçaoemconexaocomasprincipaismedidasdepolıticaeconomicaadotadas,sobretudoasdecomercioexterior. 1.ASCARACTERISTICAS DO ESTRANGULAMENTO EXTERNO BRASILEIRO Do ponto de vista da capacidade para importar, durante os perıodos da GrandeDepressao e da Segunda Guerra Mundial, o Brasil sofreu restriçoes similares as dosdemaispaısesdaAmericaLatina, que corresponderamauma reduçaodoquantum deimportaçoesdecercade50%. Nopos-guerra,porem,asituaçaodoPaısfoibastantemaisfavoraveldoqueadealgunsgrandespaısesdaregiao,comooChileeaArgentina,noqueconcerneaslimitaçoesdosetor externo. Efetivamente, se examinarmos os dados de poder de compra dasexportaçoes para os tres paıses, veri icamos que as condiçoes brasileiras, a partir de1945,saorelativamentemaissatisfatorias, tanto em termos globais como per capita, em relaçaoaoperıododopre-guerra.

Naverdade, oBrasil foi umdospoucospaıses daregiaoque conseguiu recuperar, emtermos absolutos, a sua capacidade para importar no imediato pos-guerra. Emconsequencia,podeaproveitaroperıodosubsequentedemelhorianassuasrelaçoesdetroca, quedurouate1954, de umpatamar superioraodosdemaispaısesdaAmericaLatina.26 Amelhoriadopoderdecompradassuasexportaçoesfoitaoconsideravelquechegouapermitir,nosanosmaisfa-voraveis,umasensıvelrecuperaçaoemtermosper capita ateumnıvelmuitoproximodoprevalecentenapre-guerra. A partir de 1954, porem, as condiçoes do setor externo brasileiro, a semelhança dosdemais,voltaraapiorar. Comaquedadospreçosdocafeeareaçaopoucoelasticadoquantum exportado, a capacidade para importar tendeu a declinar e o quantum geral de importaçoessoconseguiumanter·seacustadeconsideravel inanciamentoexterno. SeconfrontarmosasituaçaoexternaatrasdescritacomosdadosanuaisdoBalançodePagamentos, a correlaçao nao e muito evidente pelos motivos ja apontados. Assim embora os deficits de transaçoes em conta corrente tenham ad- quirido uma maiorconstancia e tendencia ao agravamento nos ultimos anos, a situaçao do Balanço dePagamentos foi, em todo o perıodo, de um modo geral de icitaria e, paradoxalmente, nos anos 1951/52, em que ocorreu uma melhoriaacentuadadopoderdecompradasexportaçoes,odesequilıbrioapresentou-se relativamente mais violento. Esteultimosedeveu,evidentemente,aumaumentointensodasimportaçoes(sobretudo de bens de capital)feitasemcarateracautelatorioemfacedasantecipaçoesgeradaspela

eclosao da guerra da Coreia, e cujo montante ultra- passou de muito a expansao dacapacidadeparaimportardecorrentedamelhoriadasrelaçoesdeintercambio. Na realidade, essatendenciade icitaria ja se vinhamanifestando, emboranaoem taoalto grau, desde 1947. Na euforia cambial do pos-guerra esgotaram-se rapidamente as divisas acumuladasduranteoperıododecon lagraçaomundiale, a partir de 1948, dada apressaosobreasimportaçoes,foinecessariorecorreraocontroledocambio. Apesardessatendenciageneralizadaaodeficit emquasetodososanosdopos-guerra, asuanatureza intrın- seca ebasicamentedistintano inıcioeno imdoperıodo. Na primeira fase, o desequilıbrio poderia ser atribuıdo sobretudo acausasconjunturaisdotipodasapontadase/ouapolıticacambialadotada,umavezqueasituaçaodo setor externoera relativamente favoravel. Ja na segundafaseessedesequilıbrioadquireumcarateressencialmenteestrutural. Se examinarmos, por exemplo, os dados medios do primeiro e ultimoquinquenios, veremos que houve uma mudança acentuada na estrutura doBalanço de Pagamentos que de algum modo traduz o agrava- mento atrasmencionadodasituaçaodosetorexternobrasileiro.Referimo-nos adiminuiçaosubstancial da participaçao relativa das exportaçoes entre os componentes dareceita cambial e ao aumento consideravel do movimento de capitais (verQuadro 1). Na realidade, isso signi ica que, durante o primeiro perıodo, oprocessodedesenvolvimentosedeuemcondiçoesdemaiordinamismodosetorexportador, enquanto no perıodo inal a perda desse dinamismo teve de sercompensada pela entrada substancial de capital estran- geiro autonomo ecompensatorio. Em face do exposto, compreende-se que a situaçao doestrangulamento externo brasileiro se agravou extraordinariamente de qualquer dos pontos de vista. Dada a queda das exportaçoes a partir de 1954 e o concomitante aumento doendividamento externo, a margem demanobra disponıvel para as importaçoes foi-se reduzindo progressivamente. Se levarmos em conta as importaçoes estritamenteessenciais de materias intermediarias e os pagamentos inanceiros realizados nosultimosanos,veri i-camosqueosaldodisponıvelparaaimportaçaodosdemaisbenseserviços ja se encontrava reduzido, em 1959, a menos de 30% da receita global dasexportaçoes.Emconsequencia,sofoipossıvelmanteroquantum geraldeimpor-taçoesacustadaentradalıquidadecapitais.

2.ASUBSTITUIÇAODEIMPORTAÇOESCOMORESPOSTAAOESTRANGULAMENTO EXTERNO Aperdadedinamismodosetorexportador,emparticularapartirdagrandedepressao,deu lugaraumesforçode re-orientaçaoda atividadeeconomica consubstanciado em

grande parte na substituiçao de importaçoes por produçao nacional, assegurada pelareservademercadoobtidaatravesdeproteçaocambialetarifaria. Esseesforçodesubstituiçaosedeunotadamentenasatividadesindustriaisepermitiuaampliaçao das oportunidades de investimento e, em consequencia, a manutençao emesmoaceleraçaodataxadecrescimentoeconomicodurantelongosperıodos. Examinandooscoe icientesgeraisde importaçao,veri icamosaquegrau se reduziuaparticipaçao em termos quantitativos do setor externo na economia brasileira (verQuadro2).Tantoemrelaçao aoProduto InternoBrutoquanto a disponibilidadebrutainternadebens e serviços, apreços constantesde1955, o coe iciente importado caiusensivelmenteaolongodoperıodo, chegando a 1961 em torno de 7%.

Tambem a participaçao de bens importados no Consumo Global e praticamenteinsigni icante e, mesmo na formaçao de Capital, a sua importancia e relativamentemodesta,senaolevarmosemcontaosanosde1951/52 (que foram anos excepcionais pelosmotivos ja apontados). Em 1960, os bens de capital importados representavam menos de 20 do mon- tante global de Investimento Bruto fixo da economia. Apesardequantitativamentepoucosigni icativaaparticipaçaodosetorexternona economia, nao devemos subestimar a sua importancia qualitativa. Narealidade a manutençao de altas taxas de investimento e, em particular, acomposiçaodosinvestimentos,capazdeproduzirumaexpansaoediversi icaçaoconsideraveis do parque industrial brasileiro, devem-se, evidentemente, apossibilidadedetermantidoaparticipaçaodosequipamentos importados,semgrandesdiminuiçoes,aolongodoperıodo.Essecoe icienteimportadoconstituiu-se num elemento estrategico paraa expansao da capacidadeprodutiva quedeoutromodoestariaamarradaamargemde lexibilidadeexistentenaindustriadebens de capital interna, relativamente incipiente. Vejamos agora, esquematicamente, quais os principais perıodos historicos doprocessode substituiçaode importaçoesbrasileiras, apontandoapenasas suascaracterısticas mais marcantes, uma vez que a analise das modi icaçoesestruturaisserafeitaemmaiordetalhenosparagrafosseguintes. No perıodo que se segue a grande depressao, e como resultado da propriapolıtica economica governa-mental de defesa em face da contraçao externa, aatividade interna recuperou-se rapidamente. Nos anos ate a Segunda GuerraMundial, a expansaodaproduçao interna industrial foiemgrandepartepossı- vel, graças ao aproveitamento mais intenso da capacidade produtiva instaladaquepermitiusubstituirumaseriedebensde consumolevesantes importados.Assimmesmodeveterocorridoampliaçaonasindustriasalimentares,dealguns

materiaisdeconstruçaoedecertosequipamentosagrıcolascujasimpor-taçoes,comoveremosnoparagrafoseguinte,caıramacentuadamente. NoperıododaSegundaGuerraMundial, apesar das dificuldades de suprimentos do exterior, ou por isso mesmo, o Governo decidiu entrarnosetordasiderurgiadando inıcio ao investimento pioneiro de Volta Redonda, cuja entrada emfuncionamento em 1946 constitui a primeira operaçao em grande escala naindustriapesadadaAmericaLatina. O perıodo do pos-guerra caracterizou-se de modo geral por uma expansao emudança contınua da estrutura industrial brasileira, cuja evoluçao seraexaminadamais adiante.Poragora, interessa-nosapenasassinalaras tres fasesprincipaisdoprocessodedesenvolvimentodesseperıodo. A primeira faseno imediatopos-guerra,de1945a1947, correspondeuaumalıviodasituaçao do setor externo com a retomada em termos absolutos da capacidade paraimportaraosnıveisdapre-crise.Emconsequencia, o crescimento da economia nesses anos foi menos orientado no sentido da substituiçao de importaçoes do que no daexpansao do setor exportador. A participaçao das exportaçoes na produçao nacionalsubiuconsideravelmente,chegandoem1946asersimilaradeantesdaguerra.27 Apesardamelhoriadacapacidadepara importar ter continuadoate1954(apartirde1949, sobretudo atraves da melhoria dos preços internacionais do cafe), ela nao foisequer su iciente, como ja vimos, para restabeleceros nıveisper capita prevalecentesem1929,mesmonosanosmaisfavoraveis.Se,ademais,levarmosemcontaquearendana- cional havia aumentado consideravelmente durante esse perıodo, compreende-sequeapolıticadeliberalizaçaodasimportaçoesseguidanopos-guerra (em se mantendoixaataxacambial)iriadarlugaraconstantespressoessobreobalançodepagamentos.

Assim, uma vez esgotadas as reservas de divisas acumuladas no exterior durante aguerra,começaramaaparecerosprimeirosdeficits eapartirde1948oPaısentrou em regime de controle cambial. Esse controle baseava-se, porem, na manutençao da taxa de cambio vigente e numcontrolequantitativodasim-portaçoesquediscriminavaviolentamentecontraosbensde consumonaoessenciais, ao mesmo tempo queman- tinharelativamentebaratasasimportaçoes de produtos intermediarios e de bens de capital. Daı resultou,naturalmente, um estimulo consideravel a implantaçao interna de industriassubstitutivas desses bens de consumo, sobretudo os duraveis, que ainda nao eramproduzidosdentrodoPaısepassaramacontarcomumaproteçaocambialdupla,tantodo lado da reserva de mercado como do lado dos custos de operaçao. Esta foibasicamente a fase da implantaçao das industrias de aparelhos eletrodomesticos eoutrosartefatosdeconsumoduravel. Ao aumento da demanda derivada por importaçoes, decorrente desta expansaoindustrialnaointegrada,agregou-se,comojavimos,aguerradaCoreia,resultandoemconsequencia um agravamento do desequilıbrio no balanço de pagamentos, que setraduziu num acumulo de atrasados comerciais. Para corrigir essa situaçao,empreendeu-se em1953uma reforma cambial em que se substituiuocontrolediretodas importaçoes por um sistema de leilao de divisas no qual se classi icavam asimportaçoes em cinco categorias, de acordo com o seu grau de essencialidade e aspossibilidadesdeproduçaointerna.Estesistemaelevandoataxacambialmedia“efetiva”nao so permitiu comprimir o quantum de importaçoes ao nıvel da capacidade paraimportar existente nesse ano, como tornou relativamente mais atraente a produçaointernadeuma seriedeprodutos industriaisbasicos ematerias-primas cujopreçodeimportaçao emmoedanacionalpassoua subir consideravelmentepor icar sujeito aopagamentodecrescentesagioscambiais.

Em1954podeconsiderar-se terminadaestasegundafasedodesenvolvimento interno,em que houve uma coin- cidencia entre uma expansao industrial relativamenteacelerada (embora desordenada) e a melhoria do poder de compra das exportaçoes. Deve-se notar que neste ano o Governo realizou investimentos vultosos no setor daindustriapetrolıfera,quevieramaterconsideravelrepercussaonodesenvolvimentodoperıodoseguinte. Osanos1955e1956podemconsiderar-sedetransiçao, tanto do ponto de vistapolıticocomo economico, o se- gundo inclusive o unico ano do perıodo com uma taxa decrescimento negativa do produto per capita. De 1956 a 1961 entramos na terceira fase dedesenvolvimentodo pos-guerra, que se caracterizou por dois fatores mais destacados: o aumento da participaçao direta eindireta do Governo nos investimentos, e a entrada de capital estrangeiro privado e oficial para financiar parcela substancial do investimento em certos setores. AaçaodoGoverno foiconsubstanciadanumprogramademetas setoriaisquedeuumcerto grauderacionalidade aexpansao industrial.Aentradadecapitaiso iciais foiemparte autonoma,destinando-se ao inanciamento de pro- jetos especı icos e em partemaiorcompensaçaodestinadaacobriros deficits dobalançodepagamentos.Aentradade capital estrangeiro privado orientou-se basicamente para os setores da industria

mecanicasobaformadeinvesti-mentodiretoestimuladopelotratamentopreferencialconcedidopelaInstruçaono 113, da SUMOC. Neste perıodo teve lugar a instalaçao de algumas industrias dinamicas como aautomobilıstica, de construçao naval, de material eletrico pesado e outras industriasmecanicasdebensdecapital.Expandiram-setambemvariasindus- triasbasicascomoasiderurgica,petrolıfera,metalurgicadosnao ferrosos,celuloseepapel,quımicapesadaetc. Esta consideravel expansao e diversi icaçao industrial foi estimulada atraves deincentivosesubsıdiosdevariasna- turezas, entreosquaismerecemparticulardestaqueoscambiaisetarifariosintroduzidospelaLeino 3.244, de 1957. Deste modo se aprofundou consideravelmente o processo de substituiçao deimportaçoes no Brasil, que conduziu a um ritmo de desenvolvimento mais aceleradonesteperıododoquenosanteriores.Eprecisonaoesquecer,porem,queesseprocessoteve lugar com um agravamento consideravel das pressoes in lacionarias e dosdesequilıbriosregionais. Oaumentodaparticipaçaodosetorpubliconodispendionacional,28 semumadequadomecanismode inancia-mento,eoagravamentodoestrangulamentodosetor externoconduziram a aceleraçao dos mecanismos de propa- gaçao in lacionaria, com gravesrepercussoessobreaeconomiacomoumtodo. A tremenda concentraçao industrial na regiao ja anteriormentemais desenvolvida aoPaıs, se bem possa ser explicada emesmo defendida como um processo “normal” depolarizaçao, contribuiuno entantoparao aumentodosdese- quilıbrios regionais comtodasasimplicaçaoeconomicas,polıticasesociaisdecorrentes. Assim, se bem e certo que o Paıs conseguiu desenvolver-se num perıodo em que amaioriadospaısesdaAmericaLatinaentravaemestagnaçao,nao emenosverdadeiroque o custo socialdoprocessofoirelativamentealto(emboraevidentementemaisbaixoqueodaestagnaçao). Poroutro lado, odinamismodoprocessodesubstituiçaode importaçoesparece estarchegandoao imedi icilmentesepodepreverumquartoperıododedesenvolvimentodentro domesmo modelo. A fase que o Paıs atravessa atual- mente parece indicar anecessidadedetransiçaoparaumnovomodelodedesenvolvimentoeconomicoesocial.A esse respeito, porem, faremos apenas alguns comentarios breves no capıtulo final deste estudo. C.ASMODIFICAÇOESNAESTRUTURADEIMPORTAÇOES O propositodeste paragrafo e veri icar em quemedida oprocesso de substituiçao deimportaçoes,quevemocor- rendonoBrasilnasultimasdecadas, se tem traduzido pormodi icaçoes sensıveis na estrutura da pauta e analisar o comportamento e acomposiçaodasvariasclassesdeimportaçoes. A enfasemaior sera dada ao perıodo1948/61, aopassoque adecada dos trinta seraapenas considerada como ponto de referencia.29 Oestudoda estrutura de importaçoes sera realizado levandoemconta,sobretudo, asvariaçoes quantitativas das varias classes de produtos e as modi icaçoes na suaparticipaçaorelativanaamostra. Emboraoprocessodesubstituiçaodeimportaçoespossaserentendido,noseusentidomais geral, como um processo de expansao e diversi icaçao da atividade produtivainterna, sobretudo a industrial, face as limitaçoes da capacidade para importar, neste item nos limitaremos a veri icaremquefaixaseemqueperıodosocorreuasubstituiçaostricto sensu. Ja vimos que esta pode ser de inida como a diminuiçao em termosabsolutos e/ou relativos de certos produtos ou grupos de produtos da pauta deimportaçoes. Efetivamente, paraqueoprocessodesubstituiçaotenhasucessoepermitaaexpansaointernadaeconomia,comuma capacidadepara importarque cresce lentamente eporvezes permanece estancada ou mesmo declina, e necessario que certas faixas deimportaçoesdiminuam,paremoucresçammenosdoqueoquantum geral,parapermitir

que outras se mantenham ou expandam e surjam novos produtos indispensaveis acontinuaçaododesenvolvimentoeconomico. Essa diminuiçao absoluta ou relativa de participaçao na amostra, que denominamossubstituiçao“visıvel”,constituioobjetodenossaanalisenasproximaspaginas. Ja vimos tambem que o esforço de substituiçao de uma economia ou de um setorindustrialnaopodesermedidoapenasemtermosdediminuiçaodassuasimportaçoes.Sobretudoemsetratandodeagregados,masmesmocomprodutosisolados,podeestarocorrendosubstituiçao,istoe,produçaointernasubstitutivadeimportaçoes,semqueseveri ique diminuiçao aparente destas. Nesse caso, e necessario que a expansao deconsumoestejasendomaisdoqueproporcionalmenteatendidapelaproduçaointerna,valedizer,queocoe icientedeimportaçoessobreaofertaestejadiminuindo. Estetipodeanalisequepermitedesceremmaiorprofundidadeparaavaliaroesforçodesubstituiçao realizado pela economia sera levado a cabo na seçao seguintemediantecomparaçaoentreimportaçoeseproduçaointerna. Nestecapıtulo, repetimos, estamosapenas interessadosemveri icar emquemedidaaestrutura de importaçoes se modi ica, acompanhando o processo, e em identi icaralgumasfaixasdesubstituiçao“visıvel”. 1.OPERIODODEREFERENCIA– OS ANOS 30 Emboraoperıodoescolhidoparaanalisedetalhadadasmodi icaçoesnacomposiçao ecomportamentodasimportaçoessejaoquevaide1948a1961,escolhemosalgunsanosdoperıodo1929/38parareferencia,demodoapodermosfazeraponteentreasituaçaonadecadados30,antesedepoisdagrandedepressao,eoperıododopos-guerra. A analise deste perıodo de referencia sera feita combasenos dados doQuadro3. Osanos escolhidos foram: 1929 (antes da crise), 1931 (antes de chegar aomaximo dadepressao), 1937/38(anosdarecuperaçao)e1948(anoinicialdoperıodoseguinte). Osındiceseporcentagensforamcalculadosapartirdedadosemcruzeirosde1948parapoder fazer mais facilmente a comparaçao entre um perıodo e outro. Essa comparabilidade, porem, eextremamentegrosseira, umavezqueosdadosdoperıodode analise estao em dolares constantes de 1955 e a propria amostra, escolhida nesteano,emuitomenosrepresentativanosanos30. a) VariaçõesQuantitativas Tomandoemconsideraçaoosdadosdaamostra,ve-sequeonıvelgeraldeimportaçoesde 1929 nao voltou a ser atingido durante a decada e so em 1948 foi ligeiramente ultrapassado. Na realidade, se levarmos em conta que a amostra representava apenas 78% do total das importaçoesem1929,81%em1937/38e87%em1948,veri ica-seque essa tendencia a nao recuperaçao do nıvel de importaçoes de 1929, durante adecada, se acentua. No ano de 1931 as importaçoes caem emmais de50%em relaçao ao nıvel de1929, defendendo-se, como e natural, as importaçoes de combustıveis e materias-primas e materiais que caem apenas de 35% e 36 %, respectivamente; enquanto os bens de consumo e os de capital caem de 70% e 80%, respectivamente. Embora 1937/38 sejam anos de recuperaçao e os mais favoraveis da decada asimportaçoes, o quantum daamostraeaindainferiorem19%aode1929,esodepoisdaSegundaGuerraMundialacapacidadeparaimportarvoltaaosnıveisdapre-crise. Vejamosagoraocomportamentodosgrandesgruposdeprodutosduranteoperıodo. No que diz respeito aos bens de consumo, as importaçoes sofreram uma violentarestriçao coma crise, sobretudo os bens de consumo duráveis, cujo comportamento eextremamenteelasticoemrelaçaoasvariaçoesdoquantum geral,emvirtudedeseremosprodutosdapautadeimportaçoescujoconsumoemaisfacilmentecompressıvel. Este grupo de produtos, embora se recuperasse mais intensamente do que os de bens de consumonaoduraveis,naovoltouaatingirosnıveisde1929duranteadecada.No imda decada seguinte, porem, as importaçoes de bens de consumo duraveis tinhamatingido nıveismuito elevados, so ultrapassados pelos combustıveis, e 50% acima donıvelgeraldaamostra.

Ja osbens deconsumo não duráveisnao sosemantiveram, emmedia,50%abaixodonıvelde1929,durantetodaadecadados30,como,mesmoem1948,acustovoltaramaonıvel prevalecente antes da crise. Ocorreu portanto um processo de substituiçao deimportaçoespelaproduçaointerna, que foi particularmente intenso para os alimentos de origem animal, bebidas e algumas manufaturas mais simples.30 O fenomeno da substituiçao de importaçoes nao e aparente para o grupo de bens deconsumo duraveis como um todo. Ao contrario, houve um aumento do peso relativodessesbensnaamostra. Isso,porem,sedevemenosa inexistenciadesubstituiçaonasfaixasdebenspresentesnaamostraem1929doqueaapariçaodenovosprodutosnomercadomundial.Assim, na amostra selecionada, que e de1955, grande parcela dosbens de consumo duraveis e constituıda por aparelhos eletrodomesticos que naoexistiamnadecadados30.31 Alemdissoos anosdo imediatopos-guerrasecaracterizaramnoBrasilporumacertaeuforiacambialdecorrentedasreservasdedivisasacumuladasforçadamenteduranteaguerra. Assim, os nıveis de importaçao de bens de consumo duraveis foram muitoelevados (sao os chamados anos de “desperdıcio de divisas”), respondendo a umademandacontidaduranteos anosda guerra.Mesmoduranteos anos1951-1952,queforamosanosdemaioresnıveisde importaçaodeste edeoutros tiposdebens,a suaparticipaçaorelativanapautaeinferiora de 1948. O grupo de combustíveise lubri icantes e oque apresentamaior rigidezem relaçao aslutuaçoes do nıvel geral de impor- taçoes. Nao so o seu quantum importado cai

relativamente menos que todos os outros nos anos da crise como, uma vezpassadaarecessao,o seunıveldeimportaçoes serecuperapraticamente,acompanhandoonıvelde atividade economica. Em 1948 atinge o dobro do volume de 1938, re letindo,simultaneamente, o crescimento economico do pos-guerra e a impossibilidade desubstituiçaodecorrentedainexistenciadeumaindustriapetrolıfera. Osegundogrupodeimportaçoesemgraudeincompreensibilidadeerecuperaçaoeodematérias-primas e produtos intermediários, que em 1937 apenas ica em nıvelligeiramenteinferioraode1929.Osmotivosdessecomporta-mentosaosimilaresaosdo grupo anterior. No que diz respeito, porem, ao processo de substituiçao deimportaçoes,asituaçaoemuitodiferente.Este eumgrupoqueapresentasubstituiçaoem varias faixas importante, poderıamos mesmo dizer estrategicas para odesenvolvimento subsequente da economia. Asubstituiçaodogrupofoitaoacentuadaqueem1948,enquantoosdemaisgruposeonıvel geral de importaçoes ja ultra- passam os nıveis de 1929, as importaçoes dematerias-primaseprodutosintermediarioseraminferioresem20%. Essa substituiçao e particularmente visıvel para os produtos metalicos, cujasimportaçoescaemde40%entre1929e1948.Alemdisso, emais antiga.Asmaterias-primas nao metalicas so evidenciam substituiçao a partir de 1938, tendo as suasimportaçoes no pos-crise reagido de modo ainda mais acentuado do que as decombustıveis. Esse comportamento e natural, uma vez que neste grupo de produtosestaocompreendidosos insumosbasicospara as industriasdebensde consumo inalnaoduraveiscuja substituiçaodeve ter-sedado commais enfasenoperıododemaiorestrangulamento do setor externo. Ja os materiais metalicos, mesmo nos anos derecuperaçaoeconomica,apresentamimportaçoesdeclinantes.Issosedeveaampliaçaodaproduçaosiderurgicanacional,cujaimplantaçaosefoifazendopaulatinamentedesdeos começos do seculo, embora aproduçao emmaior escala so se iniciasse com VoltaRedondanosanosdaSegundaGuerraMundial.Analisandoas listasde importaçaoemcruzeirosconstantes,veri ica-sequeasimportaçoesdeprodutossiderurgicoscaıramde50% entre 1929 e 1948. Para asmaterias-primas nao metalicas houve diminuiçao de importaçoes nomesmoperıodoparaosseguintesprodu-tos:pelesecouros, ibrase iostexteismanufaturasdepapel (exceto papel para jornal), manufaturas de borracha, vidro plano e cimento.

No que diz respeito aos bens de capital, o seu comportamento e bastante elastico emrelaçao as lutuaçoes do nıvel geral de importaçoes. Depois dos bens de consumoduraveisfoiogrupoquemaiorrestriçaosofreucomacrise.Asuarecuperaçaoduranteadecada e tambem identica a daqueles. Em 1948, porem, embora o seu nıvel deimportaçoes ultrapasse o nıvel geral, de modo nenhum ocorre a expansao que severi icouparaosbensdeconsumoduraveis.Emboraogrupocomoumtodonaodenoteum processo de substituiçao da natureza do sofrido pelos produtos intermediarios,pode-sea irmarquesecomeçouasubstituiralgumasfaixas.Assimentre1929e1948hadiminuiçao apreciavel das importaçoes de equipamentos agrıcolas (particularmente ferramentas) de material ferroviario, que correspondem a produçao interna dessesramos industriais. b) Variações na Composição da Amostra A estrutura das importaçoes modi icou-se sensivelmente entre 1929 e 1948, acompanhando o processo de indus- trializaçao. E de notar-se desde logo que a estrutura de 1929, dada a relativamente baixaparticipaçao dos bens de consumo,32 indica que esse processo ja se tinha iniciadoanteriormente, ainda dentro do tradicional modelo exportador. Na reali- dade, a industrializaçao no Brasil ja vinha ocorrendo, embora por forma incipiente, desde osprimordiosdo seculo e teveumimpulsomaior duranteo perıododaPrimeiraGuerraMundial.Aepocadagrandedepressaoasindustriastradicionaisjatinhamatingidoumcerto grau de desenvolvimento, assim a entrada no processo de substituiçao deimportaçoespelaviadosbensdeconsumonaoduraveisresultoumaisfacilnaosopelascondiçoesdedimensaodemercadoetecnologiademenorintensidadedecapitalcomo,muito principalmente, pela possibilidade de explorar mais e icazmente a capacidadeprodutivajaexistente. No entanto, o avanço do processo de substituiçao por esta linha de produtos erainsu icienteparacomprimirasimportaçoesaumnıvelcompatıvelcomumacapacidadeparaimportartaoreduzida. As materias-primas e os produtos intermediarios com a reduçao do nıvel geral deimportaçoes tinham passado a representar nos anos trinta mais de metade dasimportaçoes correntes. Tornava-se, pois, urgente iniciar o processo de substituiçao,sobretudonafaixademateriaisdeconstruçao. Esse esforço, iniciado depois da crise, foi reforçado no perıodo da Segunda GuerraMundiale,em1948,tresanosdepoisdeterminadaaguerra, com as exportaçoesaonıvelde1929,aestruturadapautadeimportaçoesapresentava-se bastante modificada. Osprodutosintermediariostinhamdiminuıdoasuaparticipaçaode46%para35%,aomesmotempoquebaixavamemtermos absolutos,como ja seviu.Essadiminuiçaodopesodasmaterias-primaspermitiunaosocompensaroaumentoabsolutoerelativodasimportaçoes de combustıveis, decorrente do crescimento economico, como aindaaumentar a participaçao dos bens de consumo e dos bens de capital, estes ultimosindispensaveisparaacontinuaçaodoprocessodedesenvolvimentosubsequente. Note-se,maisumavez,queoaumentodopesorelativodosbensde consumo sedeveinteiramente aos bensduraveis, pelosmotivos ja apontados.Osbens de consumonaoduraveis, com efeito, foram o outro grupo em que ocorreu substituiçao visıvel e, em consequencia,asuaparticipaçaonapautaem1948diminuiemrelaçaoa1929. Emresumo,podemosconcluirque,duranteoperıododopos-criseateo imdaSegundaGuerraMundial,foiulti-mada,praticamente,asubstituiçaopossıveldeserlevadaacabonos bens de consumo nao duraveis, e realizados alguns esforços estrategicos desubstituiçaonasmaterias-primasesobretudonosmateriaisdeconstruçao.Oaumentode participaçao na pauta dos bens de consumo nao duraveis, decorrente doaparecimento de novos produtos, da de- manda contida no perıodo de guerra, e daeuforiacambialdopos-guerra,preparouumanovafaixadesubstituiçaoparaoperıodoseguinte,pelaqualseguiriaaindustriabrasileiradurantecercadeumadecada.

Esseproprioprocessodesubstituiçao,porem,iriaexigirnovasimportaçoesdematerias-primas e bens de capital. O aumentodessas necessidades rapidamente esbarrou comuma capacidade para importar limitada, e depois de 1954 declinante, e forçou oprocessode substituiçao a entrarde novo, e commais enfase, nas faixas deprodutosinter-mediariosedebensdecapital. Como se desenrolou esse processo e as modi icaçoes subsequentes no quantum ecomposiçaodosprodutosimportados,seraoanalisadosnasproximaspaginas. 2.OCOMPORTAMENTODOSAGREGADOSDAPAUTADEIMPORTAÇOESNOPERIODO1948/61 a) Variações Quantitativas As variaçoes no quantum das importaçoes podem ser examinadas no Quadro 4 eevidenciamque,paraoperıodo comoumtodo,ounicograndegrupoquemostrasubstituiçao“visıvel”eodosbensdeconsumo. Asubstituiçaomais forteocorreucom osbensde consumoduraveis cujoquantum caiviolentamentenoperıodo.Osbensdeconsumonaoduraveis,porem, mostramtambemsubstituiçao (embora em muito menor escala), uma vez que o seu quantum naoacompanhou o aumento do quantum geraldeimportaçoes,estandonosultimosanosaonıvelde1948.

Todos os demais grupos acusam aumentos do quantum importadoaolongodoperıodo.Aexpansaomaisacentuada veri ica-separaoscombustıveiselubri icantescujoquantum subiude150%noperıodo. Osbensdecapitalterminadoseosprodutosintermediarioscomoumtodoapresentamındices dequantum que entre o inıcio e o im doperıodomanifestamuma tendenciaidentica a do quantum geral de importaçoes, porem com lutuaçoes de intensidadedistinta. Como e natural, e ja foi apontado anteriormente, os bens de capital reagem aosmovimentosdonıvelgeraldeim-portaçoesporumaformamaiselasticaqueosdemaisprodutos.Assim,nos anos51 e52,que correspondemaosnıveismaximos alcançadospelo quantum geral, os bens de capital reagiram mais do que proporcionalmente e o seu quantum importadomaisdoquedobrouem relaçao a1948. Janos anos55e56,queforamanosdecontraçaodonıvelgeral, o seu quantum caiuabaixodosnıveisde48. Isto, embora tenha re lexos importantes sobre a taxade investimento da economia, ebastante explicavel por seremos equipamentos novosos itensmais compressıveisdapauta,umavezqueasimportaçoesdebensdeconsumoter-minadosja seencontramreduzidas a nıveis muito baixos. Ja materias-primas e produtos intermediarios

apresentam um comportamentomais rıgido em relaçao as variaçoesdo nıvelgeral deimportaçoes, visto que a sua importaçao e indispensavel a manutençao do nıvel deatividade economica existente, em particular da atividade industria. Assim, o seu quantum apresenta lutuaçoes menos violentas em relaçao ao quantum geral, comexceçaodoanode1954emquehouveimportaçoesmaciçasdemateriaismetalicos. Pode-senotaraindaque,de 1954ate1960, anosquecorrespondemaum perıododeintensa industrializaçao, o ındice dequantum das importaçoes do grupo semanteveacimadoındicedequantum geral, acontecendo o inverso com os equipamentos. Dos produtos intermediarios, os unicos que apresentam substituiçao visıvel sao aschamadas “partes complemen- tares”, em que estao incluıdos as peças e acessoriosnecessarios amontagemde aparelhos eletrodomesticose asautopeças. So apartirde1959,porem,equeoprocessodeintegraçaoverticaldaproduçaonaquelesdoissetoresse mostrasu icientementeavançadoparaqueseregistrassediminuiçaosubstancialnasimportaçoes. b) VariaçõesnaComposiçãodaAmostra As variaçoes na participaçao porcentual dos varios grupos na amostra podem seravaliadasaluzdoQuadro5.Aestru-turadapautadeimportaçoesnoinıciodoperıodose apresentava grosso modo comaseguintecomposiçao:

A unica modi icaçao substancial veri icada entre o inıcio e o im do perıodo e adiminuiçao da participaçao dos bens de consumo e o aumento correspondente doscombustıveis e lubri icantes. Os produtos intermediarios e os equipa- mentosmantiveramassuasposiçoesrelativas. As tendencias adiminuiçaoe aoaumento,respectivamente,dosdoisprimeirosgrupossaoconstantes.Essaconstanciarepresentaumproblemagravenoquedizrespeitoaoscombustıveis.Nocasodeo esforçodesubstituiçaonestegruponaosersu icienteparainverter ou, pelo menos, conter essa tendencia, dentro em breve o seu aumento de participaçaonapautasefaraacustadosoutrosdoisgrupos,umavezqueaparticipaçaodosbensdeconsumo,jasendoextremamentereduzida,di icilmenteserapossıvelbaixa-la ainda mais. Os dados dos ultimos dois anos, em que a participaçao dos bens deconsumo aumenta ligeiramente, ja dao uma indicaçao no sentido de que e inclusivedifıcilmante-lataobaixa. Paraosprodutosintermediarioseosequipamentos,asposiçoesrelativasdeumgrupofrente ao outro sofreram as mesmas lutuaçoes, ja indicadas, quando analisamos os dados de quantum. E de salientar, porem, que, ao longo de todo o perıodo, e emparticularnosultimosanos,emqueovolumede importaçoesesteveestancado,naoseveri- icou uma tomada crescente da pauta de importaçoes pelos produtosintermediarios,apesardarapidaexpansaodaatividadeindustrial.

Isso,evidentemente, sofoipossıvelporquepartedapropriaatividadeindustrialestavadestinada a substituir im- portaçoes nos setores de materias-primas, materiaisintermediariosepartescomplementares.Emborasoparaesteultimogruposejavisıvelessasubstituiçao,atravesdasuadiminuiçao emtermosabsolutos erelativos,veremosmais adiante,numaanalisemaisdesagregada, queoprocessodesubstituiçaoavançouparavariasoutrasfaixasdeprodutosintermediarios. Na realidade, o esforço de substituiçao levado a cabo nesse campo permitiu que sereservasseumamargemdecercade30%dapautaparaimportaçoesdeequipamentos. A isso se deve, em grande parte, a possibilidade de manutençaodataxadeinvestimentoeaconsequentecontinuaçaodoprocessodecrescimentodaeconomianosultimosanos. 3.AESTRUTURADASIMPORTAÇOESANALISADASEGUNDOAUTILIZAÇAOESEGUNDOODESTINO33 Comecemospela analise daprimeirapartedoQuadro5noque se refere a divisao daamostraentreprodutosdeutilizaçaointermediariae inal. Comoseve,opesorelativodosbens inaiseintermediariosmudousubstancialmentenaprimeira decada do perıodo: de uma participaçao relativa de 60% e 40%,respectivamente, em1948,passou-se, em1958, a posiçao inversa, com45%de bensinais contra 55% de bens intermediarios. Esse aumento da participaçao dos bensintermediarioscon- irmaa tendencianormaldemodi icaçaodapautade importaçoesque acompanha um processo de industrializaçao em um paıs subdesenvolvido, cujacapacidadeparaimportarnaocrescerapidamente. A manutençao de uma tal tendencia, porem, a continuar a largo prazo trariaconsequencias prejudiciais ao processo de desenvolvimento que poderia vir a serestancado.Dadas as limitaçoesda capacidadepara importar, adiminuiçao em termosrelativosdasimportaçoesdebens inaisacabariaporsetransformaremdiminuiçaoemtermos absolutos; a pauta de importaçoes se tornaria cada vez mais rıgida; asimportaçoesdebensdecapital,quesaosimultanea-menteogrupodemaiorpesonosbens inais e o mais lexıvel, seriam comprimidas. Isso nao so frearia o processo dedesenvolvimento como aumentariaavulnerabilidadedaeconomiaemrelaçaoaosetorexterno,umavezqueamanutençaodapropriaatividadeindustrialexistente icarianadependenciaestrategicadeimportaçoesmaciçasdematerias-primas. Convem salientarqueumasituaçaode tal gravidadenaoparece ter sidoatingidapeloBrasil. Em primeiro lugar, o aumento das importaçoes incompressıveis de materias-primas emateriaisnaosedeu,emtermosabsolutos, a custadosbens inais. De modo geral, o quantum daimportaçaodestesultimossemanteveaolongodoperıodo,34 o que permitiu que com um crescimento de 44% do quantum geral das importaçoes os

produtos intermediarios crescessem mais de 80%. Assim, embora com restriçoesseverasna importaçao de certos bensde consumo, foi possıvelmanter aparticipaçaodasimportaçoesdebensdecapital. Poroutrolado,atendenciaparaoaumentodaparticipaçaodosprodutosintermediariosparece ter-se invertido a partir de 1958. Realmente, nos ultimos tres anos a sua percentagem diminuiu e em 1961 representava pouco mais de 50% da pauta. Essa inversaoda tendencia parece indicarqueoesforçode substituiçao que se vinharealizandohavariosanosemalgumasfaixasdosprodutosintermediariosfoicoroadodeexito,deformaapermitirqueessasubstituiçaosetor-nasse, inalmente,aparenteparaogrupocomoumtodo.Esse resultado etantomaissatisfatorio se levarmosemcontaque no grupo estao incluıdos alguns produtos como petroleo cru, trigo e papel deimprensa, para os quais esse esforço de substituiçao nao foi su iciente para produzirresultados visıveis. Donde se conclui que apesar dessas e deoutras di iculdades, queseraodiscutidasemmaiordetalhemaisadiante,acomposiçaodapautadasimportaçoesseapresentamenosdesfavoravel, neste particular, do que seria de esperar. Passemosagoraaanalisedasegundapartedoquadroquedizrespeitoadivisaosegundoo destino. Nostresprimeirosanosdaserieaparticipaçaorelativadasimportaçoesparaconsumoeparainvestimentomantem-seconstante,umpoucoacimaeumpoucoabaixodos50%,respectivamente.Nadecadados50, asmudançasnaparticipaçao saoparticularmentenotaveis nos anos de expansao (1951-52) e nos de crise (1955-56) do nıvel geral deimportaçoes para investimento e no segundo caso prejudicam-nas. Esta maiorelasticidade das importaçoes destinadas ao investimento para reagir as lutuaçoes donıvel geral e perfeitamente explicavel e tem sido veri icada em todos os paıses daAmericaLatina. Paraosdemaisanosdadecada,asvariaçoesnacomposiçaonaosaosubstantivas. A partir de 1957, ano em que a composiçao era relativamente favoravel aosinvestimentos, aumenta a participaçaodas importaçoespara consumo.Esse fatopodeserexplicadoportresordensdefenomenos:oestancamentodasim-portaçoesglobais,aimpossibilidadedeconteraexpansaodaimportaçaodecombustıveis(particularmentepetroleo) e a substituiçaoocorridaemalgumasfaixasdebensdecapital. Analisemosemseguida,noQuadro5,asubclassi icaçaoemProdutosFinaiseProdutosIntermediariosconformeasimportaçoessedaoparaconsumoouinvestimento. Os produtos para consumo final compreendem os bens de consumo duraveis e naoduraveis(essencialmentemanu-faturasprontas)eoscombustıveisterminados.Ogrupocomoumtodoapresentasubstituiçaovisıvel: o seu quantum tendeacair(emboracomligeirarecuperaçaonosdois ultimosanos)e a suaparticipaçaorelativa cai de30%noinıciopara18,5%no imdoperıodo.Jaosubgrupodosequipamentos(Produtos Finais para Investimento), embora o seu quantum denote uma tendencia ao crescimentomoderadoeasuaparticipaçaooscileemtornode30%daamostra,apresenta lutuaçoessensıveis. As lutuaçoesmais violentas se dao nosmesmos perıodos apontados atrasparaograndegrupo“ImportaçoesparaInvestimento”edecorremdosmesmosmotivos. Os produtos intermediarios para consumo apresentam um acentuado aumento noquantum enaparticipaçaodaamostra.Sao,narealidade,ounicosubgrupoque,emboracom algumas ligeiras pausas, mostra uma resistencia sus- tentada e crescente aoprocessodesubstituiçaodeimportaçoes.Issonaoedeespantarsenoslembrarmosquenele estao compreendidas asmaterias-primas (emvarios grausdeelaboraçao)para aindustriaquımica,alemdopetroleoedotrigoedeumaseriedeoutrosprodutosque, por dificuldades tecnologicasoudadisponibilidadederecursosnaturais,naotemsidopossıvelproduziremescalasatisfatoriadentrodopaıs. Osprodutosintermediariosparainvestimentocompreendemosmateriaismetalicos,osmateriaisdeconstruçaonaometalicoseaspartescomplementaresdosbensdecapital. Como se pode ver, tanto pelos dados de quantum comopelaparticipaçaopercentual,osesforçosdesubstituiçaotemdadoalgunsresultadosvisıveis.

Com efeito, esse aumento das importaçoes do grupo se deve quase inteiramente aspartes complementares da industria automobilıstica que se instalou no pais em1955/56. Apartirde1959, a expansao e anacionalizaçaoprogressivada industria deautopeças permitiram que caıssem novamente o quantum e a percentagem dasimportaçoesdogrupo,estaultimaaonıvelmaisbaixodoperıodo. Apesarda participaçao ja ser relativamentebaixa,menosde12%no grupo comoumtodo,acontinuaçaodopro-cessodesubstituiçaonoramodemateriaismetalicosaindapode oferecer algumas perspectivas com a entrada em funcionamento de novasunidades siderurgicas previstas para os proximos anos, alem das possibilidades deexpansaodametalurgiadosnaoferrosos. Emresumo,daanalisedestecapıtulo,dentrodaslinhasgeraisemquefoifeita,podemostirarasseguintescon-clusoes: Aevoluçaodaestruturadasimportaçoessoseapresentounitidamentedesfavoravelemrelaçaoaogrupodeprodutosintermediariosdestinadosaoconsumo,queaumentaramasua participaçao ocupando em 1961 cerca de 40% da amostra. Em compensaçao, aqueda observada nas importaçoes totais destinadas a investimento, que traria graves inconvenientes para o processo de desenvolvimento, pode ser contornada mediantesubstituiçao no grupo de produtos intermediarios e manutençao das importaçoes debens de capital terminados. O subgrupo de produtos de consumo inal e o que apresenta uma tendencia maisacentuada asubstituiçao.Assimmesmo,asuaparticipaçaoaindaesubstancialem1961(cercade19%)devidoa inclusaonogrupodoscombustıveisterminados,produtosnosquais, apesar do elevado esforço de produçao interna, ainda nao se atingiude modoalgumaautossu iciencia. Assim,dadaadi iculdadebasicademanteroprocessodedesenvolvimento faceaumacapacidadepara importarque cresce lentamenteese apresentamesmo estancadanosultimos anos, os problemas que surgiram no passado pelo lado da maior ou menorrigidez da estrutura de importaçoes nao foram insuperaveis. Muito ao contrario estaconseguiumantera lexibilidadesu icienteparaguardarumamargem,decercade30%dasimportaçoestotais,disponıvelparaosbensdecapital. E certo que a propria manutençao da capacidade efetiva para importar, dos ultimosanos, se deu a custa de um crescente endividamento externo e aquela margem deimportaçoesdestinadasaoprocessodeinvestimentosofoipossıvelobte-lagraçasaumapolıticacambialdiscriminatoriaeaentradaconsideraveldecapitalestrangeiro. Noqueconcerne,portanto,aspossibilidadesdecontinuaçaodoprocessodesubstituiçaoem condiçoes externas tao desfavoraveis, as perspectivas sao pouco animadoras econseguirmanteroatualcoe icientedeimportaçoesgeralparaaeconomiajaimplicariaumaumento substancial de rigidezda pauta, umavezque amargemcompressıveldeimportaçoes,mesmoadotandomedidasdrasticasdecontrole,ecadavez menor. Aspossibilidadesdesubstituiracentuadamenteasimportaçoesdeequipamentosdequeresultaria uma maior lexi- bilidade para a pauta de importaçoes, e uma maiorindependencia para o processo de investimento, serao discutidas na parte inal do estudo. D. RELAÇOES ENTRE ESTRUTURA E EVOLUÇAO DA PRODUÇAO INDUSTRIAL E DASIMPORTAÇOES Oobjetivodesteparagrafo eodemostrar,emlinhasgerais,comoaestruturaindustrialbrasileirasemodi icouseto- rialmenteemdecorrenciadoprocessode substituiçaodeimportaçoes.Para issoprocederemosaumaanalisecom-paradadealgumas seriesdeproduçaoeimportaçao,porsetoreporprodutos,paramelhoresclarecerasubstituiçaoefetivamente operada em alguns ramos industriais, uma vezquepara sua avaliaçao asimplesanalisedaestruturadeimportaçoessemostrainsu iciente. Aanaliseserafeitalevandoemconsideraçaoapenasasindustriasdetransformaçaoque,alem de serem aquelas para as quais dispomos de melhores series, sao as maisdiretamenteligadasaoprocessodesubstituiçao.

Numa primeira parte faremos uma breve avaliaçao das modi icaçoes ocorridas naestrutura de produçao dos prin- cipais setores manufatureiros e as concomitantesmudanças na estrutura das importaçoes de produtos industriais, tentando medir,atraves dos coe icientes de importaçao sobre a oferta setorial, a substituiçaoefetivamente ocorrida em cada ramo. Nasegundapartedesteitemestudaremosaevoluçaocomparadadasseriesdeproduçaoindustrialedeimportaçaocorrespondenteedassuasrespectivastaxasdecrescimento,tentandoavaliaremquemedidaoritmodasprimeiras foi su icientenos ultimos anospara diminuir ou pelo menos frear o das ultimas. Alem disso, em cada setorselecionamos alguns produtos relevantes e medimos a evoluçao dos coe icientesimportados no seu consumo aparente. Essa analise, embora sumaria, pode dar uma ideia dos resultados do processo desubstituiçaoparaosprincipaissetoresdaindustriadetransformaçaonoBrasil. ASMODIFICAÇOESSETORIAISNAESTRUTURAINDUSTRIALBRASILEIRAENTRE1949 E 1958 Asmodi icaçoes setoriaisna estrutura industrialpodemser avaliadas a luzdoQuadro6,35 cujosdadosindicammu-danças substanciais entre 1949 e 1961. Em1949,apenasduasindustriaseramresponsaveis,emconjunto,pormaisde50%dovalorda produçao total das industrias de transformaçao: ade alimentos e a textil.Asdemaisindustriastinham, cada uma, participaçaoinferiora10%,emboraametalurgicae a quımica ja se distinguissem como as duas imediatamente seguintes, colocadas,porem,emnıvelmuitoinferioremrelaçaoaquelas.

Jaem1958,aparticipaçaoconjuntadaquelasduasindustriastinhabaixadopara36%eem 1961 representava apenas 34% do valor global da produçao. De modo geral,veri icou-se um aumento consideravel no peso relativo das in- dustrias mecanicas,metalurgicas, de material eletrico, de material de transporte e quımica, que por essemotivo pas- saremos a designar de industrias dinamicas. O grupo como um todoaumentouasuaparticipaçaode22% em 1949 para 38% em 1958 e 41% em 1961. O contrario se passou com as industrias tradicionais, de alimentos, bebidas, fumo,courosepeles, textil, vestuario,madeira,mobiliario e editorial, cujaparticipaçao total

passou de 70% em 1949 para 52% em 1958 e 49% em 1961. Isto nao signi ica,evidentemente, que essas industrias nao tivessem expandido a suaproduçao, apenas,comoveremosaseguir,o izeramemritmomuitomenordoqueasprimeiraseporissopassaremosadesigna-lasdeindustriasvegetativas. As industrias de transformaçao demineraisnaometalicos,papel, papelao eborrachatambem aumentaram a sua participaçao, porem menos acentuadamente do que asindustrias dinamicas, passando de 8% em 1949 a 10% em 1958/61. A este grupodenominaremosdaquipordianteindustriasintermediarias.36 Vejamos agora como essa mudança de estrutura de produçao re lete o processo desubstituiçao de importaçoes ocor- rido. Para isso examinaremos as modi icaçoes naestrutura de importaçoes dos produtos industriais (agrupados estes por gruposcorrespondentesasdiversasindustriasdetransformaçao),juntamentecomasvariaçoesobservadas nos coe icientes de importaçao sobre a oferta total, para os diferentes setores. Asimportaçoesdeprodutosindustriaisquepodemserclassi icadoscomopertencentesasindustriasvegetativasjaeramdemodogeralextremamentebaixasem1949,sinaldeque, para a maioria delas, o processo de substituiçao ja se encontrava aquela epocapraticamente ultimado. Por isso sao sem expressao os dados de importaçoes demobiliario, vestuario e fumo, bem como os respectivos coe icientes importados que saopraticamente nulos. Ainda pouco importantes sao as importaçoes de madeira, couros e peles, bebidas eprodutosdaindustriaeditorialegra ica.Oprimeirogrupomanteveasuaparticipaçaoao longo de todo o perıodo e o coe iciente importado permaneceu sensivelmente omesmo (1%). As importaçoes de couros e peles diminuıram e o seu coe icienteimportadosobreaofertatotaltornou-sedesprezıvel. As bebidas e os produtos editoriais aumentaram a sua participaçao relativa nas importaçoes e, em decorrencia docrescimento da produçao interna ser insatisfatorio, subiram os seus coe icientesimportados,entre1949e1958,emboramoderadamente.Aindustriaeditorial,porem,graças a suaexpansao recente, parece ter conseguido baixar ambos os dados relativos em 1961. Asunicasduasindustriasvegetativasquetemrelevanciaparaaanalisedoprocessodesubstituiçaosao adeprodutosalimentareseatextil.Emambas,ataxadecrescimentoda produçao foi superior ado consumo, uma vez que se veri- ficou, simultaneamente,umabaixanoscoe icienteimportadossobreaofertatotalenasuaparticipaçaorelativanasimportaçoes.Asubstituiçaofoicontudomaisviolentanaindustriatextil.Comefeitoas suas importaçoes baixaram acentuadamente e em consequencia o coe icienteimportado sobre a oferta total de produtos texteis caiuparamenosde 1%, em 1958, mantendo-se assim em 1961. Passemos agora a analise das modi icaçoes ocorridas com as industrias quedenominamos dinamicas. Para todas elas o coe iciente importado na oferta total erabastante elevado em1949, bem como a sua participaçao relativa nas importaçoes deprodutos industriais, o que correspondia ao estagio do processo de substituiçao deimportaçoesemqueseencontravaaeconomia. Demodogeral,aexpansaoveri icadanaproduçaoresultounumaquedaacentuadadoscoe icientes de importaçao; no entanto, para algumas delas, se levarmos em contaosdadosde1961,oesforçodesubstituiçaoposteriora1958naoparecetersidosu icienteparamanteroscoe icientesalcançadosnesseano. As industrias a que correspondiam coe icientes importados mais elevados, em 1949,eramaMecanicaadeMaterialdeTransporteeadeMaterialEletrico. Aindustriamecanicaapresentaumabaixasensıvelnessecoe icienteem1958ediminuiinclusive a participaçao nas im- portaçoes. Em 1961, porem, ambos os indicadoressobemconsideravelmente,eapropriaparticipaçaonaproduçaocailigeiramente.Esteesemduvidao ramo industrialonderesta fazeromaior esforçodesubstituiçaoeoseu

coe iciente de importaçoes e de longe omaior de toda a Industriade Transformaçao, representando quase 50% da oferta total do setor. A industriadematerial de transporte e a que apresenta resultadosmaissatisfatorios,paraosanos considerados,sebemqueomaioresforçososerealizouapartirde1957com a implantaçao do parque automobilıstico nacional. Daı decorre alias o aumentorelativodas importaçoesem1958 (que sedeve sobretudo aspartes complementares,comojavimos),apesardabaixaacentuadadocoe icienteimportado.Jaem1961tantoestequantoaparticipaçaonasimportaçoesreduziram-se violentamente. A industria dematerial eletrico apresenta entre 1949 e 1958uma queda de70%nocoe icientedeimportaçao,quefoiamaisviolentasofridaporqualquersetorindustrialno perıodo. Essa substituiçao intensa corresponde a implanta- çao das industriaseletrodomesticas e de material e equipamento leve, da qual decorreu o aumento daparticipaçaodo setornovalor globaldaproduçao industrial,bemcomoadiminuiçaorelativa das importaçoes. Uma vez terminada praticamente a substituiçao nos ramosmaisleves,aindustriacomoumtodoperdegrandepartedoseudinamismo,oquepodeser con irmado a luz dos dados de 1961. Neste ano, com efeito, inverte-secompletamente o compor- tamento relativo anterior tanto no que diz respeito aproduçaoe importaçaoquantoao coe iciente importadoquevoltaasubir,chegandoacercade17%daofertatotaldematerialeletrico. Asduas industriasdinamicas emqueasubstituiçao jahaviaatingidoumestagiomaisavançadoem1949sao aquımico-farmaceuticae ametalurgica.Esta ultimaaumentouconsideravelmente a participaçao na produçao sobre- tudo no ultimo perıodo, tendoultrapassadoempesorelativotodasasdemaisindustriasdetransformaçao, salvo as de alimentos. No entanto,dadaaexpansaoaceleradadoconsumonaoconseguiureduzirocoe iciente de importaçoes depois de1958. Ja com a quımico-farmaceutica ocorreu ocontrario;apesardacontraçaosofridanaparticipaçaodaproduçaonesseperıodo, a sua expansao em termos absolutos foi su iciente para baixar o coe iciente importado em1961eomontanterelativodasimportaçoes, embora estas representassem ainda nesse ano mais de 25% do total dos produtos industriais importados. Finalmente,paraasindustriasintermediariasosresultadosemtermosde substituiçaoefetivasao inteiramentesatisfatoriosparaatransformaçaodemineraisnaometalicos,bastantemenosparaaindustriadepapelepapelaoe totalmenteinsatisfatoriosparaaindustriada borracha. A primeiranao so diminuiu a sua participaçao, ja reduzida, nas importaçoes, como ocorrespondente coe iciente importado caiu de mais de 50% entre 1949 e 1961. Aindustriadepapelepapelaoconseguiuumaexpansaodaproduçaoentre1949e1958quelhepermitiubaixarocoe icientedeimportaçao,mas,naoobstantetercontinuadoaaumentarasuaparticipaçaonaproduçaoindustrial,naoconseguiumanterem1961ocoe icienteanterior.Istosigni icaquedeveterocorridonosultimosanosumaexpansaoacentuada de consumo, a qual pode ser atribuıda ao concomitante processo desubstituiçaoveri icadonaindustriaeditorialegra ica. A industria de borracha tinha no inıcio do perıodo um dos mais baixos coe icientesimportados e a participaçao dos seus produtos na pauta de importaçoes erainsigni icante. A expansao da sua capacidade produtiva foi, porem, totalmente in-satisfatoriaparaacompanharoritmoaceleradodecrescimentodoconsumo,sobretudono ultimoperıodo,daıdecorrendooaumentoviolentodoscoe icientesdeimportaçaoque atingem em 1961 cerca de 15% do valor total da oferta do setor. Em resumo, podemos dizer que de modo geral houve um esforço apreciavel desubstituiçao de importaçoes, no perıodo em analise, realizado por quase todas asindustriasdetransformaçao.Esseesforçopodeseravaliadoselevar-mosemcontaqueocoe icientemediodeimportaçoes(sobre a oferta total) de produtos industriais caiu de cerca de 16% em 1949 para menos de 10% em 1961. As unicas industriasquenaomostramqualquer tipodesubstituiçaoefetiva saoasdeborrachaebebidas.Para todas asdemais,comparandoosdadosdo inıcioedo imdo

perıodo, veri icou-se que a produçao cresceu em ritmo superior ao do consumo. Amaioria delas conseguiu inclusive ritmos capazes de diminuir as importaçoescorrespondentesemtermosrelativos,oquenaosigni icaquetenhaocorridodiminuiçaoem termos absolutos, uma vez que esta, como veremos a seguir, so se veri icou paraalgunsramoseassimmesmoraramenteparaoperıodocomoumtodo. Do esforço de substituiçao de importaçoes realizadonas industrias de transformaçaoresultarammudançasacentuadasnaestruturaprodutivaenacorrespondenteestruturade importaçoes. Em primeiro lugar, devemos destacar a queda apreciavel daimportancia relativa dos produtos alimentares e texteis tanto na produçao como naimportaçao. A partir de 1958 podemos, portanto, considerar ultimado o processo desubstituiçaodasindustriastradicionaiscomoumtodo. Dopontodevistadaestruturadeimportaçoes,osunicossetoresqueaumentaramasuaparticipaçaonaamostraforamosdemetalurgia,mecanicaequımico-farmaceutica, que representam em 1961 mais de 50% do montante global de produtos industriais importados. As industrias que manifestaram o comportamento mais dinamico no perıodo foram,como e natural, as industriasdebase, para asquais os coe icientesde importaçao naofertaglobalerammuitoaltos,permitindoassimumefetivoesforçodesubstituiçao. No entanto, algumas delas parecem ter perdido um pouco de seu dinamismo entre 1958 e 1961.37 Nosdoiscasosmaisvisıveis,osdasindustriasmecanicasedematerialeletrico,essaperdadeaceleraçaoeperfeitamenteexplicavelporduascausasbasicas:atransiçaodasfaixasmaislevesparaasdemaiorintensidadedecapitaleadiminuiçaodareservainternadomercadoparasubstituiçao. Se levarmos em conta a magnitude dos coe icientes de importaçao sobre a ofertasetorial,asindustriasqueaindaapresentamdadosrelativamenteelevadosem1961saoaMecanica,aMetalurgica,aQuımica,adeBorrachaeadeMaterialdeTransporte.Estassao, portanto, os unicosramosindustriaisondeumasubstituiçaoefetivadealgumvultopoderiaeventualmenteterlugar,nosproximosanos,sendoque,assimmesmo,soparaas tresprimeirasseriarelevante emtermosabsolutos.Comoporoutro ladoessestressetores exigiriam, para a ampliaçao da sua capacidade produtiva, uma elevadaintensidadedecapital,compreende-sequeacontinuaçaodaindustrializaçaopelaviadasubstituiçao de importaçoes, mesmo quando possıvel, conduziria a uma expansao daeconomiacomumabaixanarelaçaoproduto/capital,ouseja,acurtoprazo,pelomenos,comrendimentosdecrescentesemtermosmacroeconomicos.38 Aviabilidadeeimplicaçoesdeumtalcaminhosediscutiraoemseguida. E.CONCLUSOES O objetivo destas consideraçoes inaiseresumiresistematizartantoquantopossıvelosargumentos economicosquepermitemexplicarporqueoprocessodesubstituiçaodeimportaçoesavançoutantonoBrasil, inclusivecomtaxasdecrescimentosuperioresasda America Latina, e em seguida comentar osprincipaisproblemas caracterısticosdotipode estrutura economica aque foi conduzido o Paıs pelo seumodelo historico dedesenvolvimento. 1.FATORESDODINAMISMODOPROCESSODESUBSTITUIÇAODEIMPORTAÇOES JavimosrapidamentenaIntroduçaoaocasobrasileiroalgumasdascondiçoesinternaseexternasquecolocaramoPaısemposiçaomaisfavoraveldoquemuitosoutrosda areaparaaproveitaraviadasubstituiçaodeimportaçoescomomodelodedesenvolvimento. AprimeiravistapareceriaqueoutrospaısesdaAmericaLatinaquepossuıamepossuemum maior coe iciente de importaçoes estavam em posiçao de alcançar um maiordinamismopelaviada substituiçao.Na realidade,porem,ascondiçoes favoraveisparaisso decorrem basicamente de duas condicionantes fundamentais. A primeira, que ovolumeecomposiçaodasimportaçoesrepresentamumareservademercadosu icienteparajusti icaraimplantaçaodeumaseriedeindustriassubstitutivas.Asegunda,queo

sistema economico ja possua um grau de diversi icaçao da sua capacidade produtivacapaz de dar uma resposta adequada ao impulso surgido do estrangulamento externo. Em outras palavras, o estımulo ao setor industrial resultante de uma compressao docoe icientede importaçoesdecorremuitomenosdopeso relativodosetor externodoquedasdimensoesabsolutasdomercadointernoedasuacomposiçao, bem como das possibilidades de reagir frente ao mesmo. No caso brasileiro, ambas as condiçoes eram relativamente vantajosas, o que fazdesaparecer qualquer hipotese desfa- voravel, por esse lado, em relaçao aos demaispaısesdaregiao. Para colocar mais sistematicamente o problema, podemos isolar dois conjuntos de fatores,internoseexternos,que,anossover,saosu icientesparaexplicarofenomeno. Noprimeiroconjunto,algunsdosfatoresjaforammencionadosanteriormenteedizemrespeito a dimensao ecomposiçao relativasdomercadoeaograudediversi icaçaodaestrutura produtiva, ja alcançado dentro do modelo tradicional exportador. Entre osdemais,merecemdestaqueacoincidenciaespacialdossetoresdinamicosnumenoutromodelos de desenvolvimento, a disponibilidade relativa de fatores (sobretudoabundanciadeterraemaodeobra)eapolıticaeconomica. Os fatores apontados sao evidentemente elementos heterogeneos, alguns dos quaisconstituem facetas distintas de um mesmo fenomeno; no entanto, compoem, em conjunto, o quadro explicativo do sucesso do modelo brasileiro de substituiçao deimportaçoes. Do pontode vistada demarragem do processo de industrializaçao, as duas primeirasforam evidentemente as variaveis decisivas, sendo sua magnitude explicada peloprocesso historico da formaçao da economia cafeeira no Brasil. Esta deu lugar a umaextraordinariaconcentraçaodaatividadeeconomicamaisrentavelnaregiaoCentro-Sul,daı surgindo um processo cumulativo de expansao e diversi icaçao que iria permitirtransitar maisfacilmentedoqueemvariospaıseslatino-americanos para um outro tipo de desenvolvimento, ao surgir a crise do setor exportador.39 SebemqueoBrasil,emrelaçaoaosmaiorespaısesdaAmericaLatina, apresentasse e apresente ainda hoje baixos ındices per capita tanto de renda como de consumo deprodutos industriais basicos, os seusmontantes absolutos saono entanto geralmentemaiores(verQuadro7).Assim,pois,asdimensoesdoseumercadointernoeramesao, comparativamente,mais favoraveisparaumprocessodeindustrializaçao,sobretudoselevarmosemcontaasuaconcentraçao. Aestruturademercadoera emboamedida similar adosdemaispaısesda regiao emtermosdadiversi icaçao cor- respondente ademandadas classesdealtasrendas,masno setor de bens de consumo industriais o grau de atendi- mento pela propriacapacidade produtiva interna era bastante superior ao da maioria dos paıses latino-americanos.40

Poroutrolado,aexistenciadeumaestruturaprodutivamaisdiversi icada,sobretudonosetor secundario, serviu de suporte para o processo de substituiçao de importaçoessubsequente, fornecendo os primeiros elos da cadeia de diversi icaçao sucessiva queiriamfacilitaraintegraçaoverticaldoaparelhoprodutivo. Esses dois fatores, que explicam em boa medida a industrializaçao subsequente aoadvento da crise do setor exportador, nao sao, porem, basicamente distintos dos que determinam a ocorrenciadomesmofenomenonosgrandespaısesdaAmericaLatina.Apeculiaridadedocasobrasileiro,quefoiextremamentefavoraveladinamicainternadoprocesso,residenacoincidenciaespacialdossetoresdinamicosnumenoutromodelodedesenvolvimento: o setor exportador no modelo tradicional e o setor secundario nomodelodesubstituiçaodeimportaçoes. Essa coincidencia pode ser explicada por uma serie de motivos historicamenteencadeados, que levaram a localizaçao na mesma area geogra ica dos elementosdecisivos para um processo de industrializaçao – mercado, economias externasproporcionadas por um setor terciario ja desenvolvido e capacidade empresarial – sendo importante analisar o papel destacado que desempenhou no processo historico de desenvolvimento veri icado apartirdadepressaodosanos30. O surgimento da crise cafeeira, apesar da vigorosa defesa da polıtica governamental,tornou evidentemente pouco atraente o investimento no setor exportador e emconsequencia liberou recursos, sobretudo inanceiros, cuja lexibi- lidade detransferencia para o setor industrial foi naturalmente facilitada pela presença, nomesmo espaço economico, dos tres fatores ja apontados. No perıodo dedesenvolvimento industrial do pos-guerra, elementos sociologicos e polıticosdecorrentesdessacoincidenciaespacialpoderiamtambemserinvocadosparaexplicarapossibilidade de transferir os acrescimos de renda do setor cafeeiro, decorrentes dasubidadospreçosinternacionaisparaosetorindustrial,atravesdeumapolıticacambialquefavorecianitidamenteasindustriasdaregiao.Alemdisso,aproximidadedomaiorcentroconsumidordoPaısesededopodercentral, a cidade do Rio de Janeiro, fez surgir um eixo economicoqueporumprocesso cumulativo transformou a regiaoCentro-Sulnumaregiaofortementepolarizada. Do ponto de vista estritamente economico, as altas taxas de rentabilidade auferidaspelos empresarios industriais que estimularam fortemente a capitalizaçao do setorpodem ser explicadas resumidamente pela ampla reserva de mercados(geogra icamenteconcentrada)parasubstituiçaodeimportaçoespelaofertaelasticademaodeobracombaixograudeorganizaçaoepelosamplosprivilegiosconcedidospelapolıticaeconomicagovernamental. Noqueconcerneadisponibilidadedefatoresdeproduçao,aabundanciarelativademaodeobraedeterradeulugaraumafronteiraagrıcolaemexpansao,quepermiteexplicarpor que foi possıvel levar a cabo um processo de industrializaçao sem um esforçosimultaneodeaumentodeprodutividadenosetordeproduçaodealimentos. No quediz respeito a polıtica economica do Governo central, naopodemos deixar delevar em conta (como ja foi mencionado na Introduçao) que este processo decapitalizaçao, concentrado no setor industrial e na regiao mais desenvolvida, foiextremamente auxiliado, sobretudo no pos-guerra, pelos elevados estımulosproporcionados a substi- tuiçao de importaçoes, atraves de medidas cambiais einanceirasepelapropriapolıticadeinvestimentosfederais.

Podemos, portanto, considerar que esse conjunto de fatores internos apresentouaspectos bastante favoraveis ao de- senvolvimento da economia brasileira dentro donovomodelo, que por si so justi icam o seumaior avanço em relaçao a maioria dospaısesdaAmericaLatinaedeoutrasareassubdesenvolvidasdomundo. Aoexaminarmosocomportamentodasvariaveisexternas,naseçao11, B, deste estudo,veri icamosqueelastambem

foram, em certa medida, favoraveis a dinamica da industrializaçao, ate um perıodorelativamente recente. Narealidade,asrestriçoesdosetorexterno,emborapossamserresponsaveisporgerartensoes edesequilıbrios emalguns setoresda economia, representamo acicate sob oqualserealizamasproprias transformaçoes estruturaisnumprocessode substituiçaodeimportaçoes.Todooproblemareside,comovimos,naparteteoricadesteestudo, em que o estrangulamento,emtermosabsolutos,naodeveserprolongado,parapermitiraeconomiaavançarparaetapassucessivasdediversi icaçao.Assim,poderiadizer-se,emtese,queacadaperıodode restriçoesmaisseverasdosetor externodevesucederumperıododeabrandamentoquefaciliteatransiçaoparaaetapaseguinte. No caso brasileiro, as condiçoes externas tiveram um comportamento cıclico que emlinhasgeraisseguiuessepadrao,emboraatendenciasejaevidentementenosentidodeuma diminuiçao acentuada do coe iciente de importaçoes. No imediato pos-guerra, opoderde compra das exportaçoes sofreu, como vimos, uma recuperaçao consideravelseguidadeumafasedemelhoriaacentuadadasrelaçoesdetrocaate1954.Mesmonoperıodo 1955/60, em que a situaçao relativa do setor externo voltou a piorar, foipossıvel manter o nıvel absoluto de importaçoes e mesmo aumenta-lo ligeiramente,emboraacustadeconsideravelendividamentoexterno.Alemdisso, houve um aumento substancial de investimento direto estrangeiro41 cuja importancia foi sobretudoqualitativa. Com efeito a relevancia do luxo de capital estrangeiro para a expansao ediversi icaçao industrial residiu nao tantono volumeaplicado como no fato de ter-se dirigido,nocasodocapitalo icial,parasetoresestrategicosdaeconomiae,nocasodocapital privado, para aqueles em que as perspectivas de substituiçao de importaçoeserammaisdinamicas. Em resumo, podemos concluir que no perıodo de desenvolvimento recente tanto asvariaveisinternascomoasexternasatuaramfavoravelmenteaoprocessodesubstituiçaode importaçoesequeporestaviaseconseguiuumaaceleraçaodaatividadeindustrialcapaz de aumentar a taxa de crescimento da economia como um todo. 2. TRAÇOSDA ESTRUTURA ECONOMICO-SOCIAL A QUE DEU LUGAR O MODELODE SUBSTITUIÇAO DEIMPORTAÇOES A despeito da relativamente elevada taxa de crescimento alcançada nos ultimos anospelaeconomiabrasileiraedograudediversi icaçaoatingidopeloseusetorindustrial,oprocesso de desenvolvimento economico foi essencial- mente desequilibrado em tresnıveisconvergentes: setorial, regional e social. Em termos setoriais, toda a enfase foi concentrada no secundario sobretudo nasindustrias de transformaçao, e o proprio terciario, que sebene iciou de uma serie deinvestimentosdeinfraestrutura,emtransporteseenergia,teveumataxadecrescimentomoderadanopos-guerra, sobretudoemalguns setoresdeserviçosedaAdministraçaoPublica, que se apresentam em muitos aspectos obsoletos. Osetoragrıcola,apesarde terapresentadoumataxade expansao razoavel, sobretudodo perıodo recente, permaneceu, ao menos em termos globais, com a sua estrutura inalterada. Comefeito,ocrescimentodaagriculturaentre1950e1960deveu-semenosaoaumentodos rendimentos medios dos cultivos do que a incorporaçao de novas areas.42 Essaampliaçao damargem extensiva de cultivo, realizado sob o impulso da expansao domercado urbano, foi levadaa cabobasicamente comasmesmas funçoesde produçao,istoe,semumaabsorçaodeprogressotecnologicosimilaradosetorsecundario. A isso se deve que a produtividade real por homem ocupado na agricultura tenha permanecido a um nıvel baixo e constante. Em contrapartida, como se pode ver noquadroseguinte,aprodutividadedaindustriaduplicounomesmoperıodo. Assim,atransferenciadepopulaçaodasareasruraisparaasurbanas, verificada a partir dos dados doscensosde-mogra icos,nao tem,nocasobrasileiro,omesmosentidoda

ocorridaemalgunsmodeloshistoricosdecrescimentodepaıseshojedesenvolvidos,ounomodeloteoricodedoissetoresdeLewis. Oquedeveter-sepassadoesimplesmenteumfenomenodemigraçaodocampoparaascidades,depopulaçoesdesem-pregadasouembuscadeoportunidades,quesetraduznumagigantamentodosgrandescentroscomoaumentoconcomitantedaspopulaçoesmarginais,caracterizadoporumdesempregodisfarçado.

Nopropriosetorindustrial,porem,emquetantoograudediversi icaçaocomoosnıveisde produtividade aumen- taram consideravelmente, o estagio de desenvolvimentoalcançadoestalongedeserequilibrado. O fato de a expansao do setor industrial ter sido desordenada provocou ao longo doprocesso uma serie de assincronias que foram e ainda sao responsaveis por algunsestrangulamentos serios, sobretudo nos setoresde infraestrutura; a propria industriamanufatureira sofre, em certa medida, de falta de complementaridade tecnologica emesmoeconomica.Assim,porexemplo,enquantoexistecapacidadesobrantenamaioriadas industrias produtoras de bens inais, sobretudo textil, de aparelhoseletrodomesticos, material de transporte, e mesmo de equipamentos leves, hainsu icientecapacidadeinstalada,sobretudonasindustriasdeproduçao intermediaria:metalurgiaequımicabasicas, borracha, papel etc. Por outro lado, apesar de o grau de diversificaçao atingido pelo parque industrialbrasileiro ser superior ao dos demais paıses da America Latina, a sua produçao per capita em1959/60namaioriadasindustriasintermediariaseinferioradevariospaısesindustrializadosdaAmericaLatina, sendoqueemcimento, acidosulfuricoederivadosdepetroleoeinferioramediadaregiao(ver Quadro 9).

Ecertoqueosdadosdeproduçaoabsolutossao,emgeral, superioresaosdequalquerpaıssul-americano. Conse- quentemente, essasindicaçoesservemmenosparaprovarograude desenvolvimento atingidopelas industriasdebase, umavezque amedia esta

rebaixada pelos dados da populaçao total do Paıs, do que para indicar que grandesparcelasdessapopulaçao estao localizadasem areasextremamente subdesenvolvidas,praticamenteamargemdoprocessodetransformaçaoquetemocorridonoCentro-Sul,ouseja,esses ındicesservem,sobretudo,de indicadoresdooutrotipodedesequilıbriode que padece a economia brasileira:odesequilıbrioregional. O aumento dos desequilıbrios regionais corresponde a uma tendencia natural deconcentraçao da atividade economica em torno da regiao polarizada do sistema,agravada por uma polıtica economica de incentivos a industrializaçao que na praticacorrespondia a transferencia de renda das regioesmenos desenvolvidas para asmaisdesenvolvidas. Emborarecentementetenhacessadoessaorientaçaodapolıticaeconomica(sobretudo noaspectocambial)eesteja,pelocontrario,tentandocorrigir-sedeliberadamenteessasdisparidades, particularmente no Nordeste, os dois Esta- dos industriais maisimportantesdaFederaçao(GuanabaraeSaoPaulo)continuamgerandocercade50%darendanacionalcomumapopulaçaoquerepresenta apenas 23% do total. Depois de 1955 a tendencia no sentido de alargamento das disparidades regionaispareceestar-seinvertendo,umavezqueosdadosderendadaregiaoCentro-SulindicamumaperdadaposiçaorelativadestaregiaoafavordoNorte e Nordeste.43 Narealidade,issosedevemenosaumadiminuiçaodaconcentraçaoindustrialnaregiaomais desenvolvida do que ao au- mento da participaçao da agricultura dos Estadosmenos desenvolvidos na Renda Nacional Brasileira.44 Aexplicaçaodestefatopodeestarna melhoria das relaçoes de troca entre produtos agrıcolas e produtos industriaisveri icadasnosultimosanos,dadoopesorelativodosetoragrıcolanaquelesEstados. Passemosagora aoproblema dodesequilıbriosocial, o qualnao e, em ultima analise,senaoumanova facetadeumdesequilıbrio economicoprofundo jaabordadosobdoisangulosdistintos. Os desequilıbrios sociais parecem ter-se agravado no processo de desenvolvimento recente, a julgar por varios in- dicadores que vao desde o aumento das populaçoesmarginaisnas cidades ate osdesnıveisde renda da populaçaoocupadano setormaisatrasado, o primario, em relaçao ao setor mais desenvolvido, o secundario. Esse aumento de desequilıbrio do ponto de vista social repousa em grande parte naincapacidadedossetoresdinamicosdaeconomiadeabriremoportunidadedeempregoem ritmo capaz de absorver as massas crescentes de populaçao em idade eco- nomicamente ativa. Como a taxa de crescimentodosetorindustrialfoiconsideravelmentemaiordoqueadosetor agrıcola, umadasmaneiras de diminuir os desnıveis deprodutividade entre osdois setores, que permitiria melhorar em termos reais os desnıveis de renda, seriaatravesdeumataxadeabsorçaodemaodeobraconsideravelmentemaiorna industriaquenaagricultura.Ora,issonaoseveri icoupelomenosnumperıodorecente.Segundoosdadosdoscensosde1950e1960, a taxadecrescimentodapopulaçao ocupadanaagricultura foi superior a da industria (invertendo violenta- mente a tendencia dadecada anterior) e que por si so seria su iciente para agravar as diferenças deprodutividade por homem (ver Quadro 10).

Setomarmos,porem, os dados de emprego no setor maisdinamicoquefoiodaindustriade transformaçao, veri i- camos que a situaçao piora consideravelmente. No perıodo1954/58,emqueseveri icouumaaceleraçaonocresci-mentomanufatureiroqueatingeumataxaanualmediade9,7%, o emprego cresceuapenasataxade0,2% ao ano.45 Narealidade, as unicas industrias em que o emprego cresceu a uma taxa superior a docrescimentodapopulaçaoforamasmetalurgicas.46 Nasindustriastextil,dealimentaçao,madeireiraequımicaoempregocaiu em termos absolutos noperıodo, apesardequecontinuouemritmoelevadoaexpansaodaproduçao. Uma outra indicaçao no sentido de demonstrar a incapacidade do setor demais altaprodutividadedeabsorverquantidadesconsideraveisdemaodeobraestanaquedadaparticipaçaodossalariosnovaloragregadodaindustriadetransformaçaoentre1953e1958,apesardaelevaçaodosalariorealveri icadanomesmoperıodo, como se pode verificar no Quadro 11.

Qualquer desses fatos e perfeitamente explicavel a luz das consideraçoes feitas naprimeirapartedesteestudo, no itemsobreadinamicadoprocessode substituiçaodeimportaçoes,ecorresponde,sobretudo,aoavançodaindus-trializaçaoparafaixasquepor sua naturezaespecı icasaodemaisaltadensidadedecapitale/ouaintroduçaodetecnicaspoupadorasdemaodeobra, aoprocessar-seoreequipamentodas industriastradicionais com o objetivo de aumentar a sua produtividade. Um outro elemento que pode sertomadocomoindicadordodesequilıbriosocialdentroda propria regiao mais desenvolvida reside na concentraçao economica veri icada nosetorindustrial,tambemdecorrentedadinamicain- terna do processo. Assim, e apenas para dar uma ideia do grau de monopolio atingido pela estrutura de mercado nossetoresmaisdinamicos,bastalembrarque,namaioriadosramosdaindustriamecanicaemetalurgicadeSaoPaulo,apenastresempresasemcadaramosaoresponsaveispelogrossodaproduçao, como indica o Quadro 12. Para terminar, convem nao esquecer que os programas convencionais de assistênciasocial, realizados pelo setor publico, em materia de saude e educaçao tambemcontribuıram para con irmar essa tendencia ao desequilıbrio, inerente ao modelo dedesenvolvimentoeconomico.

Paranaomencionar,alemdocasomais lagrante,podemosrecordarqueamaiorpartedaschamadasinversoessociaispraticamentenaoalcançouagrandemassarural. Por tudo quanto se disse anteriormente, podemos concluir que o modelo dedesenvolvimentorecenteconduziuaeconomiabrasileiraaumdostiposmaisacabadosdeeconomiadualdentrodapropriaAmericaLatina. Essa dualidade pode ser caracterizada, do pontodevistadaestrutura,pelaexistenciadeum “setor” capitalista dinamico que cresce rapidamente empregando relativamentepouca gente, com alto nıvel comparativo de produtivi- dade, e de um “setor” subdesenvolvido no qual se concentra maior parte da populaçao que se mantempraticamente a margem do processo de desenvolvimento. A gravidade do problemareside nao so nos desnıveis absolutos de produtividade como no fato de essadisparidade tender a aumentar com o processo de desenvolvimento em curso. Do ponto de vista da distribuiçao pessoal da renda esse sistema deu lugar a umapiramide na qual, se assumirmos uma estrutura de repartiçao similar a damedia daAmericaLatina,5%ou6%dapopulaçaodetemapenas17% e os restantes 45% auferemrendaemtornodamedia.47 A cupula dessa piramide representa o grande mercado consumidor para o polocapitalista cujopoderdecompra foisu icienteparagarantirmercadoasindustriasdebensdeconsumoduraveis.Afaixaintermediariaestaconstituıdaporaquelaparceladepopulaçaoquegravitanaperiferiadopolodinamicoecujarendamediacorrespondeapropriamediabrasileiraque,porserextremamentebaixa,naorepresentaumpoderdecompra consideravel a nao ser daqueles bens industriais de consumo universal.Finalmente,abasedapiramide,emqueestacompreendidametadedapopulaçao,estapraticamenteamargemdomercadocapitalista.

Aproveitando a imagem da piramide que nos parece bastante sugestiva, poderıamosvisualizar o agravamento da dualidade estrutural da economia brasileira atraves daevoluçao de sucessivas piramides cujas faixas superiores cor- responderao ao “setor”capitalista e a base ao “setor” subdesenvolvido. Numa primeira fase do processo desubsti- tuiçao de importaçoes, a cupula vai crescendo a custa da expansao ediversi icaçao do setor capitalista e embora a estrutura produtiva do setor atrasadopermaneça sensivelmente, ha umcerto graude acesso dapopulaçaodabase ao setordinamico, cujas funçoes de produçao sao absorvedoras de mao de obra.48 A medida,porem, que a industrializaçao avança para faixas de maior densidade de capital e aestrutura do setor primario continua inalterada, cessa o transito de um setor para ooutroeacupuladapiramidetendeadescolardabase.Istoeoqueparecetersucedidonaultima decadanaeconomiabrasileira,aluzdosdadosanteriormenteapresentados. O crescimento acelerado recente deve ter permitido que toda a populaçao da cupulaparticipasse(emmaioroumenormedida)nosganhosdeprodutividade;apopulaçaodabase,porem, icoutotalmenteamargemdoprocesso. Dentro do setor capitalista, nao sabemos como se distribuem os acrescimos deprodutividade, uma vez que os dados de repartiçao funcional da Renda das ContasNacionaissaoextremamenteagregados.Provavelmente,aquelessetoresparaosquaisa

ofertademaodeobraeelasticaeademandapoucovigorosaparticiparammuitopoucodesses acresci- mos, e vice-versa. Neste sentido existe indicaçao que con irma estahipotese.Porexemplo,ossetoresmetalurgicos,queforam(comojavimos)osquemaisabsorverammaodeobranosultimosanos,foramtambemaquelesondeataxadesalariocresceu mais,oqueeperfeitamenteexplicavel,pois,apardeumademandadinamica,ascondiçoesdeoferta erambastante inelasticas, nao soporque se tratademaode obraquali icadacomoporqueexistealtograudeorganizaçaosindicalnosetor.49 De qualquermodo,oquesepodegarantirequesejaqualforadistribuiçaorelativadosganhosdeprodutividade,aquedadoritmodeempregonosetordinamicofazcomqueocrescimento do mercado passe a se dar em termos relativos, mais verticalmente do que horizontalmente. Oprocessopeloqualcrescenomercadoumaeconomiadualcontrastaacentuadamentecomorealizadohistorica-mentenospaısesdesenvolvidos,emparticularodosEstadosUnidos.Neste, dada a estrutura de propriedade rural, o acrescimo de produtividadeveri icadano setorprimario, aomelhoraronıvel de rendadapopulaçaoefetivamenteempregada, aumentava o poder de compra da base da piramide e permitia,simultaneamente, a absorçao da mao de obra agrıcola (liberada pela introduçao doprogressotecnico)nossetoressecundarioseterciarioscujodinamismorepousava,destemodo,basicamente,naexpansaodomercadointernoemtodosossetores.Compreende-se,assim,quemesmoqueadistribuiçaoderendaemtermospessoaisnao fossemuitosatisfatoria, o transito contınuodabasedapiramidepara as faixas intermediariaseoaumento concomitante da sua renda per capita permitiam ao “setor” capitalistaumaexpansaovigorosadomercadoquerapidamentesetornoudeconsumode massas. Em contrapartida, o processo acima descrito para a economia brasileira, alem detraduzir uma desigualdade social crescente extremamente favoravel a populaçao naoincorporadaaoprocesso, poe em riscooproprio dinamismodo setor capitalista, umavezqueocrescimentoabsolutodomercadointernoqueeventualmentepossaterlugardentrodopropriosetoreinsu icienteparagarantiraaceleraçaoesustentaçaoindustrialrecentequesevinhafazendo,emgrandeparte,acustadeumareservademercadoparasubstituiçaodeimportaçoes. Aimpossibilidadedeincorporaremfuturoproximoparcelascrescentesdapopulaçaoaomercado consumidor decorre basicamente de ter permanecido inalterada a estruturaprodutivadosetorprimarioquecorrespondeabasedapiramide. Enestesentidoquearealizaçaodeumareformaagrariaquenaoliberedemasiadamaode obra e aumente a produ- tividade por homem via aumento dos rendimentos porhectareencontrajusti icativaestritamenteeconomicaparalançarasbasesdeumfuturoconsumodemassas,caracterısticabasicadeumasociedadecapitalistadesenvolvida. Naausenciadeumconsumodesse tipo, as industriasdebensduraveissaoforçadas atentarexplorar,cadavezmaisverticalmente, as faixasdemercadoexistentes.Nocasobrasileiro,umexemplosintomaticodessatentativade ex-pansaoutilizandoa fundoopoder de compra das classes de altas rendasestanolançamentorecentedemodelosdeautomoveisdeluxoeoutrosbensdeconsumoconspıcuo. Uma soluçao como esta, alem de nao resolver sequer o problema do crescimentoindustrialsenaoacurtoprazo, traz consigo o duplo inconvenientedeumaalocaçaoderecursos extremamente ine iciente, do ponto de vista dos custos reais (sociais), e deorientar a estrutura industrial no sentido da estrati icaçao quando nao da madistribuiçaoderendaexistentedentrodopropriosetorcapitalista,porumfenomenodecırculo vicioso, uma vez que os ramos mais dinamicos necessitam, para continuar a crescer, explorar, cada vez mais, a demanda das faixas de altas rendas. Aoanalisarmosostrestiposdedesequilıbrioconvergentes,caracterısticosdoprocessode desenvolvimento recente da economia brasileira, deixamos de mencionarpropositadamente um quarto, o desequilıbrio inanceiro,50 que tem sido igualmente

caracterısticodesseperıodoe talvezmaisnotorio, pela ıntima relaçaoque tem comofenomenodaaceleraçaoin lacionaria. Embora reconheçamos que o processo de substituiçao de importaçoes trazdentro de si uma serie de tensoes in lacionarias, originada quer no proprioestrangulamento externo, quer nos desajustes daestruturadeproduçaointerna,a transformaçao dessas pressoes em in laçao aberta se realiza atraves dosmecanismosde inanciamentodoprocessodedesenvolvimentoenao pode serestudada sem fazer a analise do que ocorre como centro nevralgico do setorcapitalista, o seu sistema inanceiro emonetario, o que foge por completo aos objetivos deste estudo. Apesar disso, nao nos parece que outras tivessemsido as nossas conclusoes arespeito das linhas gerais da evoluçao do processo de substituiçao deimportaçoes comomodelo dedesenvolvimentoda economia brasileira, se estetivesse ocorrido em condiçoes de estabilidade. Mesmo sem desequilıbriofinanceiro, difi- cilmente se teria conseguido obter taxas de crescimento mais elevadas do queasdoperıodo1956/61eumamaioraceleraçaoediversi icaçaoindustriais e tampouco se teria evitado os desequilıbrios estruturais atrasapontados(excetonosserviçosbasicossobcontroledosetorpublico),amenosqueomodelohistoricode desenvolvimento fosse inteiramente diferente. F. PERSPECTIVAS Oproblemaestrategicoquesepoeatualmenteparaaeconomiabrasileiraesobreoqualsesobrepoemosdemaisproblemasdecurtoprazoeodequeoprocessodesubstituiçaodeimportaçoes,enquantomodelodedesenvolvimento,jaatingiuoseuestagio inaleseapresenta a necessidade de transitar para um novo modelo de desenvolvimento,verdadeiramente autonomo (em que o impulso de desenvolvimento surja dentro doproprio sistema) e no qual os problemas de estrutura atras apontados terao de serconsiderados. Ofatodeoprocessodesubstituiçaodeimportaçoesjanaopoderconduzirmuitolongeoprocessodedesenvolvi-mentodamaioriadospaısesdaAmericaLatinaepremissamaisoumenosaceitaentreoseconomistasdaarea. No entanto,econvenienteesclarecerumpoucoesteproblema noque ele temde especı icoparaocasobrasileiro,sobre- tudonaquelesaspectosemqueconsideraraAmericaLatinacomoumtodoeumaabstraçaopor demais limitativa. Paravariospaısesdaregiao,oprocessonaopodeavançarsobretudopordi iculdadesdenatureza por assim dizer “fısica”, que residem basicamente na inexistencia de umaestruturaindustrialsu icientementediversi icadacapazdepermitiravançarparanovasetapasdesubstituiçao,soboimpulsodeestrangulamentoexterno.Assim,porexemplo,aentradanosetordeproduçaodebensdecapitale-lhesparticularmentedifıcil,naosopor problemas de dimensao relativa de mercado, como principalmente por falta de disponibilidade de recursos materiais humanos que lhes per- mitam realizarinvestimentosdealgumasigni icaçaoemramosdealtaintensidadedecapitalegrandecomplexidadetecnologica. O problema brasileiro e, porem, bastante diferente, uma vez que o seu processo desubstituiçoesavançouconsideravelmentemaisdoquenosoutrospaısesdaregiao, eoseu grau de desenvolvimento industrial ja e su iciente para “poder” substituir“ isicamente”umaseriedeitensdasuapautadeimportaçoes.Assim,naosetratatantodesabersee“possıvel”substituirtalouqualproduto,masdeesclarecerquaisseriamosresultadoseconomicosdessassubstituiçoesesobque“impulso”elasserealizariam. Dopontodevistadosresultadosdacontinuaçaodoprocesso,pode-sedizerem linhasgeraisque ele conduziria a umadesaceleraçaodo crescimento da economia. Alemdapropriamagnitudedoatualcoe icientedeimportaçoes,quejaeumdosmaisbaixosdo

mundo ocidental, a razao principal desta a irmaçao reside na composiçao dasimportaçoesqueserviriamdeguiaaoprocessode inversao.Dadaanaturezadosbensque compoem sua atual nomenclatura, as substituiçoes conduziriam a inversoes comumaelevadarelaçaocapital-produto, ou seja, dariam lugar,pelomenosacurtoprazo,aum processo de crescimento com rendimentos macroeconomicos decrescentes.Compreende-se,pois,queacontinuaraeconomiadentrodoatualmodelo,di icilmentesepoderiamanterastaxasdeexpansaoanterioresamenosqueseconseguissealcançartaxasdeinversaomuitomaisaltasqueashistoricas. Aoutraordemdeconsideraçoesdizrespeitoaproblemasdoladodademanda,quenoslevama esclarecer deonde surgiria o estımulopara realizar as substituiçoesquenoslevamaesclarecerdeondesurgiriaoestımulopararealizarassubstituiçoesquerestamfazer.Sobreestepontoconvemrelembraralgunselementosdadinamicadomodelo, jadesenvolvidos na primeira parte desse estudo sobretudo relacionados com o processodeaçaoereaçaodesencadeadopelasrestriçoesdacapacidadeparaimportar. Narealidadeoestrangulamentoexternosoeraindutordoprocessodedesenvolvimento,amedidaquehaviainterna-menteumademandacontidaporimportaçoesdebensdeconsumoqueaoseremsubstituıdas expandiamopropriomercadointerno,egeravamumademandaderivadadebensdecapitaleprodutosintermediarios, a qual, por sua vez, resultavaemnovoestrangulamentoexternolevandoaumaoutraondadesubstituiçoes, e assim por diante. Quandooprocessoatinge,porem,umafasetaoavançadaque,porumlado,oquerestapara substituir sao essencial- mente bens de capital, ou materias-primas e materiaisparainvestimentoe,poroutrolado,asindustriasdebensdecon-sumojaatingiramamaturidade, esgotando a reserva de mercado que lhes era garantida peloestrangulamento externo, este ultimo deixa de ser “indutor” do processo deinvestimento e, em consequencia, para o crescimento, passando a ser apenas umobstaculo,emcujasuperaçao,porem,janaopodeserencontradaaessenciadadinamicada economia. Nocasobrasileiro,adiversi icaçaooriginadapeloprocessodesubstituiçaofoibastanteamplaparapermitirchegar-seate faixasconsideraveisdebensde capital;assim,pois,nao se trata tanto de nao ser possıvel prosseguir na substituiçao, como de que os sucessivos impulsos induzidos se encontram praticamente esgotados. Os bens que ocupam atualmente grande parcela da pauta de importaçoes e entre osquaisexistemfaixaspossıveisdesubstituiçaosaoosbensdecapital;estes sao,porem,bens de demanda derivada cuja substituiçao nao se justi ica por si mesma. De ondeproviraademandaquepermitarealizaressasubstituiçao? A expansao das industrias de bens de consumomais dinamicas perdeu a aceleraçaoinicial (uma vez esgotada a reserva de mercado) e atingiu o ponto em que o seucrescimentotenderaaseremtornodataxadecrescimentoderenda.51 Alemdisso,trata-se de industrias novas cuja demanda de bens de capital para reposiçao nao serarelevante a curto prazo. Assim,podemosconcluirqueacontinuidadedoprocessodecrescimentoemcondiçoesde estrangulamento externo repousa basicamente numa demandaautonomaporbensde capital capaz de aproveitar melhor a capacidade instalada no setor nacional deequipamentosouforçarasuacomplementaçao,liberandoassimdivisasquepermitemaexpansaodasimportaçoesdecertasmaterias-primas e produtosintermediariosparaosquaisnaodispomosdecondiçoesdeproduçaointernaadequadas. Essademandaautonomatem,poroutrolado,umafraçaodecurtoprazoimportante:ade impedirqueoefeitode-saceleradordossetoresateaquimaisdinamicostenhaumefeitodesaceleradorcapazdemergulharosetorcapitalistaemdepressao(casoemque,evidentemente, o problema do estrangulamento externo tenderia a desaparecer, aomenosemrelaçaoapressaodasimportaçoes).

Por tudo o que dissemosanteriormente,compreende-sequeoproblemaestrategicoquese coloca atualmentepara a economiabrasileira ecomoo transitardeummodelodesubstituiçaodeimportaçoesparaummodeloautossus- tentado de crescimento. Para realizar essa tarefa –adeestabelecerumaponteentreosdoismodelos–avariaveldecisivaestaranomontanteecomposiçaodosinvestimentosgovernamentais;soosetorpublico, como seupeso relativodentroda economia, temcapacidadede exercerumademandaautonoma, capazde seopor as tendencias negativas que emergemdo esgo- tamento do impulso externo. OfatodequeoinvestimentoautonomodoGovernoresultenapraticanumasubstituiçaodeimportaçoesnaoimplicaumareproduçaodoantigomodelo. Na realidade,oprocessode desenvolvimento queteria lugar nesse perıodode transiçaonao seria basicamenteinduzidopeloestrangulamentoexterno,masrepousariaprincipalmentenoimpulsoquelhe fosse imprimido pelo proprio investimento governamental de cujo montante ecomposiçaodependerianaosooritmodecrescimentoacurtoprazomas,sobretudo,aorientaçaodosistemaalargoprazo. Umavezqueaeconomiabrasileirajadispoedeumrelativamenteamplosetordebensde capital entre os quais se contam ramos com linhas de produçao de grandelexibilidade(comoode equipamentosdebaseeodemaquinas ferramentas)ecomacapacidade subutilizada, o raio de manobra do ponto de vista dos recursos reais esuficiente para permitir orientar as modi icaçoesdeestruturaemvariasdireçoes.Assim,a propria complementaçao do setor industrial dependera, em grande parte, daorientaçaoestrategicaseguidapeloprogramadeinversoesdoGoverno. Evidentemente,naoignoramosarelevanciadasmedidasdepolıticaeconomicaaseremadotadasemtodososnıveisparasuperarcomsucessoesteperıododetransiçao.Dado,porem, o espırito deste trabalho, e o fato de que estamos tratando, sobretudo, deesclarecer a evoluçao da estrutura que caracteriza a mudança de modelo dedesenvolvimentodaeconomiabrasileira,anossaanaliseserarealizadaemaltonıveldeabstraçao, naopodendoportanto contemplarosproblemasdepolıtica economicapormais importantes que eles sejam. O nosso proposito nestas consideraçoes inais e, pois, o de tentar traçar um esboçodaquiloque senos a igura seral- gumasdas alternativas estrategicasqueporventurapodem apresentar-se no caso brasileiro. Por razoes metodologicas, escolhemos inicialmentequatroalternativascomoobjetivodeilustraraslinhasgeraisdosprincipaisproblemasdeestruturaateaquiabordados,embora tendopresentequeaevoluçaodarealidade economica pode permitir a combi- naçao de varias delas, pelo menos em alguns dos seus aspectos. Na primeira alternativa, supomos a continuaçao do estrangulamento externo e amanutençao da mesma estrutura de mer- cado tanto em termos setoriais comoregionais. Nestas condiçoes, nao haveria estımulo para a realizaçao de investimentosprivadosnacionaisou estrangeiros, de grandemagnitude, anao seros induzidospelocrescimentodarenda.Emconsequen-cia,opropriocrescimentorepousaria,emgrandeparte,nomontanteecomposiçaodoinvestimentogovernamental. Este,dadas aspremissas assumidasnesta alternativa, se concentrarianamanutençao,tanto quanto possıvel, do ritmo de expansao do “polo capitalista”; sendo, porconseguinte,duasassuas linhasbasicasdeaçao: a) melhorarasdesconexoes internasdo setor, sobretudo atraves de investimentosnos setores de infraestrutura: energia eserviços basicos, e b) continuar a substituiçao de importaçoes nas industriasintermediarias. A primeira linha de açao tenderia a melhorar os rendimentos deoperaçaodosistemaeconomicocomoumtodo,masasegunda,queserealizariaacustosrelativosmuitoaltos,tenderiaabaixa-los.Poroutrolado,selevarmosaindaemcontaaelevada participaçao, em ambos os casos, de investimentos de baixa relaçao produto-capital,podemospreverumadesaceleraçaoconsideraveldoprocessodecrescimento,amenosqueoGovernoconsigauma consideravelelevaçaodataxa globaldepoupança-inversaodaeconomia,alemdeaumentarsuaparticipaçaorelativa.52

Dopontodevistadadistribuiçaoderenda,continuariaoafastamentoentreacupula(o“setor capitalista”) e a base da piramide (o “setor subdesenvolvido”), sendo provaveluma piora na distribuiçao funcional e pessoal da renda den- tro do proprio “setorcapitalista”.Estadecorreriadabaixataxadeabsorçaodaforçadetrabalhonossetoresde mais alta produtividade e da diminuiçao do ritmo de crescimento das industriasdinamicas, que para tentar manter a sua taxa de rentabilidade seriam forçadasatentarreduzircadavezmaisaparticipaçaodossalariosnovaloragregado, ao mesmo tempo que continuariam explorando em profundidade o consumo das faixas de altas rendas. Na segunda alternativa, mantem-se o estrangulamento externo, mas admite-se apossibilidadedeumamudançana composiçaodomercado, tanto em termos setoriaiscomoregionais,visandoatenuaradualidadebasicadosistema. Do mesmo modo que na alternativa anterior, o processo de crescimento repousaria basicamente no investimentoautonomogovernamental,masacomposiçaodesteseriadestavezdecisivapara tentaraliviaraqueledesequilıbrio. Para isso,oGovernoseriaobrigadoarealizarinversoesmaciças nosetorprimarioe afinanciar e estimular por todos os modososinvestimentosnasregioessubdesenvolvidasvisando aumentar simultaneamente o emprego e a produ- tividade do “setor menos desenvolvido” e ampliar, no futuro, o mercado para o “setor capitalista”. No perıodo de transiçao, alguns ramos industriais do proprio “setor capitalista”receberiam um estımulo consideravel, sobretudo as industrias de bens de produçao.Entreelasdestacarıamosasindustriasdeequipamentosque,porteremumacapacidadeprodutiva relativamente lexıvel, poderiam adaptar-semais facilmente aonovotipodedemanda gerada autonomamente pelo Governo, a qual incidira de preferencia sobreferramentas e equipamentos leves para atender a agricultura e a pequena e mediaindustriadasareassubdesenvolvidas. As industrias tradicionais tambem seriam bene iciadas em relativo curto prazo peloaumento extensivo da renda no setor desenvolvido. Este surgiria nao so porque osinvestimentos realizados aumentariam de imediato a produtivi- dade em alguns setores, como pelo aumento do gasto e do emprego no “setor” subdesenvolvido. Somenteasindustriasdebensdeconsumoduraveisnaoteriamvantagensacurtoprazoeseriamprovavelmenteprejudicadas,umavezqueomontantederecursosnecessariospara o financiamento de um tal programa de investi- mento implicaria umaredistribuiçaoindiretadarenda,viasetorpublicoe,emconsequencia, diminuiria a faixa de mercado que elas podem explorar. Aorientaçaodasinversoesnestesentidopermitiriadiminuirasimportaçoesdebensdecapital, nao so porque se trataria de aproveitar mais intensivamente a capacidadedaindustria nacional desses bens como porque a mudança na composiçao dosinvestimentos privados e publicos reduziria consideravelmente as necessidades deimportaçaodebensdecapitalespecı icosquenaopodemserproduzidosinternamente. A medida que um programa deste tipo resultasse simultaneamente no aumento darenda media e do emprego no setor subdesenvolvido, criar-se-iam condiçoes para atransferenciaefetivadepopulaçaodosetorprimarioparaosecundario,umavezqueaexpansao de mercado estimularia de novo o setor industrial, inclusive no ramo deproduçao de bens de consumo duraveis, ou seja, entrar-se-a de fato num modeloautonomodedesenvolvimentocomosdoissetorescrescendoconcomitantemente. Partindo agora da premissa de que sao as condiçoes externas que se modi icammantendo-seidenticaamesmaestru-tura interna,surgeumaterceiraalternativa,umamelhoriadas condiçoesdo setor externodecorrentedo aumento depoder de compradasexportaçoestradicionais. Esta teria, comefeito, a expansao da capacidade para importar que dariaumamaiorlexibilidade ao setor industrial, alem de aproveitar recursos abundantes no setorprimario.Ouseja,areativaçaodosetorexternoprovocariaumaumentodarendatantopelo seu impacto direto como pelo aumento dos rendimentos da economia. Por outrolado, as repercussoesdamelhoriadosetorexportador tradicional sobre a composiçao

domercado iriamdepender, em geral, de como fossemdistribuıdosos acrescimosderenda por todo o sistema e, em particular, da sua distribuiçao no proprio setorexportador. Do ponto de vista do setor publico, aumentariam as possibilidades do Governo para financiar os investimentos nos setores de infraestrutura. Essa alternativa nao signi icaria, no entanto, a introduçao de diferenças basicas naestruturadosistemaexistente,comtodasassuaspossibilidadeserestriçoes.Alemdisso,dadaaexperienciadeperıodosanterioreseasperspectivasdelongoprazodosprodutosprimarios,tratar-se-ia,muitoprovavelmente,deumalıviomeramentetemporario. Naquartaalternativa,aaberturadosetorexternoserealizariaatravesdadiversi icaçaodeexportaçoes,sobretudooriginariasdosetorindustrial. Em virtude do que se expos anteriormente, ica bem claro que uma expansao dasexportaçoes industriais (paraomercado latino-americanooupara oresto domundo)trariasobretudoumareativaçaodosramos industriaisateaquimaisdinamicosdentrodo setor capitalista. Signi icaria, no fundo, emprimeira instancia, agregar as faixasdemercado interno,quehoje representama cupuladapiramidede renda, segmentosdeumademandaexternadinamica. Deste modo, se o processo avançasse por esta unica via, acentuar-se-ia a dicotomiabasicaentreosetordesenvolvidoeosubdesenvolvido, jaqueosefeitosprovenientesdaexpansaodessessetoresdinamicossoindiretamentesere le-tiriamsobreoprimario(amedida que absorvessem mais gente), mas nao modi icariam necessariamente asfunçoesdeproduçaonossetoresmaisatrasados. Como e obvio, as quatro grandes linhas acima apresentadas nao sao mutuamenteexclusivas, sobretudo no que diz respeito as possibilidades de combinaçao dasmodi icaçoesdevariaveisinternascomasexternas. A hipotese mais dinamica seria evidentemente uma combinaçao de transformaçoesinternascomoasmencionadasnasegundaalternativacomamelhoriadasexportaçoestradicionais, e a conquistademercadosparaosprodutos industriais dos setoresmaisdinamicos. Assim, enquanto a demanda externaseencarregariabasicamentedepropor-cionar um estımulo ao setor capitalista, o Governo poderia intensi icar os seusinvestimentos autonomos dirigidos a completar a estrutura industrial existente, melhorando sobretudo a infraestrutura de serviços basicos, e aumentarsubstancialmenteaparticipaçaorelativadasinversoesnosetorprimarioenas regioessubdesenvolvidas. Esta polıtica de investimento, somada, no plano social, a umaestrategia para melhoria da distribuiçao de renda (com enfase no setor primario) tenderia a fechar progressivamente a brecha existente entre os dois setores da economia. Evidentemente, as possibilidades da polıtica economica sao consideravelmente maislimitadasparaatuarsobreasvariaveisexternasdoquesobreas internas,sebemqueoraio de manobra da propria polıtica interna esta afetado por varios problemasdecorrentes das estruturas institucionais e polıtico-sociais vigentes. No entanto, oimportante e antever com clareza as opçoes existentes de modo a estabelecer umaestrategiaquepermitaescolheracombinaçaodosobjetivosemeiosmaisauspiciososeviaveis. Trata-se,semduvida,deumatarefabastantedifıcilnaqualosobstaculosfundamentaisnao residem tanto na sua com- plexidade intrınseca, senao no fato de que o Paısatravessa uma conjuntura em que numerosos e agudos problemas de curto prazoobscurecemasperspectivasdemaislargotermo.Esseetalvezomaisgravedesa ioquetemdeenfrentaratualmenteosresponsaveispelapolıticaeconomicadoBrasil.