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Educação no Brasil: Atrasos, Conquistas e Desafios 3 1. INTRODUÇÃO A primeira menção escrita de que a educação é como uma ferramenta que expande a produtividade do trabalhador vem da Riqueza das nações, de Adam Smith. O tema feneceu e somente na década de 1960 a idéia de educação como capital humano tomou corpo e as pesquisas empíricas se multiplicaram. Em anos poste- riores, duas edições do prêmio Nobel consagraram a teoria do capital humano [Schultz (1973a e b) e Becker (1968)]. Desde então, proliferaram os trabalhos empíricos sobre o assunto e os novos resultados não parecem se desviar de uma norma já bem entendida. Mostram sempre que tratamos a educação como capital e usamos as ferramentas clássicas para estimar o retorno econômico desse investimento – as taxas obtidas são pelo menos tão altas quanto as encontradas para o capital físico. Também no Brasil, a partir da década de 1960, aparecem estudos dedicados a estimar os retornos aos investimentos em educação. Seus resultados 1 são bas- tante consistentes entre si e não diferem muito daqueles obtidos em outros países. Sabe-se então com segurança que as pessoas com níveis mais altos de educação têm maior probabilidade de receber salários mais elevados. Esses resultados se repetem ao longo do tempo e mostram que em média, no Brasil, a cada ano adicional de estudo, tem-se acréscimo de renda de mais de 10%. E esse retorno está entre os mais elevados do mundo. Mas a educação não está relacionada apenas à remuneração do indivíduo. Relaciona-se também com o desemprego. Em 2002, um indivíduo com nível médio incompleto tinha 17,6% de probabilidade de estar desempregado. Ao completar o ensino médio, suas chances de desemprego caíam para 10,9%. E caso tivesse o superior incompleto, era de apenas 5,4% [ver Educação & Conjuntura (2004, p. 4)]. Portanto, educação é também excelente seguro-desemprego. E isso é especialmente A teoria do capital humano foi incorporada na moderna teoria econômica por Jacob Mincer, e popularizada por Theodore Schultz e Gary Becker, ambos ganhadores do prêmio Nobel de economia, nas décadas de 1950 e 1960. A idéia fundamental da teoria é que o trabalho corresponde a mais do que apenas um fator de produção, devendo ser considerado um tipo de capital: o capital humano. Esse capital é tão mais produtivo quanto maior for sua qualidade, e esta é dada pela intensidade de treinamento técnico- científico e gerencial que cada trabalhador adquire ao longo de sua vida. Assim, a melhoria da qualidade do capital humano não apenas melhora o desempenho individual de um trabalhador – e, por conseguinte, sua remuneração –, como é fator decisivo para a geração de riqueza e de crescimento econômico. Por essa razão, políticas que visam elevar a qualidade do capital humano – como, por exemplo, a melhoria nos sistemas educacionais – são vistas como preferidas e mais eficazes para reduzir níveis de pobreza e de desigualdades sociais, assim como para promover o desenvolvi- mento econômico.

Cap3 Educacao

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  • 1. Educao no Brasil: Atrasos, 3 Conquistas e Desafios A teoria do capitalhumano foi incorporadana moderna teoriaeconmica por JacobMincer, e popularizadapor Theodore Schultz eGary Becker, ambosganhadores do prmioNobel de economia, nas 1. INTRODUOdcadas de 1950 e 1960.A idia fundamental dateoria que o trabalho A primeira meno escrita de que a educao como uma ferramenta que expandecorresponde a mais do a produtividade do trabalhador vem da Riqueza das naes, de Adam Smith. que apenas um fator deproduo, devendo ser O tema feneceu e somente na dcada de 1960 a idia de educao como capitalconsiderado um tipo de humano tomou corpo e as pesquisas empricas se multiplicaram. Em anos poste- capital: o capital humano.Esse capital to mais riores, duas edies do prmio Nobel consagraram a teoria do capital humanoprodutivo quanto maior [Schultz (1973a e b) e Becker (1968)]. for sua qualidade, e esta dada pela intensidade deDesde ento, proliferaram os trabalhos empricos sobre o assunto e os novos treinamento tcnico-cientfico e gerencial que resultados no parecem se desviar de uma norma j bem entendida. Mostram cada trabalhador adquire sempre que tratamos a educao como capital e usamos as ferramentas clssicasao longo de sua vida. para estimar o retorno econmico desse investimento as taxas obtidas so peloAssim, a melhoria daqualidade do capital menos to altas quanto as encontradas para o capital fsico. humano no apenasmelhora o desempenhoTambm no Brasil, a partir da dcada de 1960, aparecem estudos dedicadosindividual de um a estimar os retornos aos investimentos em educao. Seus resultados1 so bas- trabalhador e, porconseguinte, sua tante consistentes entre si e no diferem muito daqueles obtidos em outros pases. remunerao , como Sabe-se ento com segurana que as pessoas com nveis mais altos de educao tm fator decisivo para agerao de riqueza e de maior probabilidade de receber salrios mais elevados. Esses resultados se repetem crescimento econmico. ao longo do tempo e mostram que em mdia, no Brasil, a cada ano adicional de Por essa razo, polticasque visam elevar a estudo, tem-se acrscimo de renda de mais de 10%. E esse retorno est entre osqualidade do capital mais elevados do mundo.humano como, porexemplo, a melhoria nosMas a educao no est relacionada apenas remunerao do indivduo.sistemas educacionais Relaciona-se tambm com o desemprego. Em 2002, um indivduo com nvel mdioso vistas como preferidase mais eficazes para incompleto tinha 17,6% de probabilidade de estar desempregado. Ao completarreduzir nveis de pobreza o ensino mdio, suas chances de desemprego caam para 10,9%. E caso tivesse oe de desigualdadessociais, assim como para superior incompleto, era de apenas 5,4% [ver Educao & Conjuntura (2004, p. 4)].promover o desenvolvi- Portanto, educao tambm excelente seguro-desemprego. E isso especialmentemento econmico.

2. importante quando o mercado de trabalho passa por perodos de ajustamento tal qual o Brasil experimentou desde o incio da dcada de 1990, como ser visto especificamente nos Captulos 4 a 7 deste livro.H, contudo, uma inferncia da teoria que bem mais frgil. Observou-se uma forte tendncia de tomar os benefcios individuais da educao e extrapol- los para a sociedade. O perigo aqui o que se denomina falcia de composio. O que verdade para o indivduo maior escolaridade implica mais renda pessoal pode no ser verdade para a sociedade com um todo. Ainda que se verifique que, em geral, quanto maior a escolaridade mdia de uma sociedade maior o seu Produto Interno Bruto (PIB), analistas mais cuidadosos concordam que no se pode usar dados sobre indivduos para afirmar que, se todos tiverem mais educa- o, a economia crescer, melhorando a renda de todos. Esse pode e parece ser o caso, mas no fica demonstrado pela extrapolao do individual para o macrossocial.Esse impasse metodolgico deu mais fora aos estudos comparativos entre pases, na busca de explicao para o efeito da educao sobre o desenvolvimento. Muitos pesquisadores saram atrs de estatsticas que permitissem comparar nveis de renda per capita com nveis de educao. Os estudos mostram que pases mais educados tm mais renda [Hannum e Buchmann (2003), Bailey e Eicher (1993) e Krueger e Lindahl (2004)]. Igualmente interessante verificar que pontuao nas provas internacionais de rendimento educativo se correlaciona positivamente com taxas de crescimento do PIB per capita [Barro e Lee (2000, p. 13)]. Resultados equivalentes foram encontrados no Brasil, por exemplo, quando se examina o capital humano entre unidades da federao (UF). O fator preponderante para explicar o crescimento do PIB entre estados o capital humano. A cada ano adicional de escolaridade mdia da UF est associada uma elevao de 36% a 38% do PIB [Souza (1999)]. GRFICO 1 Renda Individual de todas as Fontes e Renda Familiar de Pessoas com Diversos Nveis Educacionais 6.0005.0004.0003.0002.0001.000 0Elementar (at 4 anos) Primeiro grau Segundo grauSuperiorPs-graduaoFonte: Schwartzman (2001).Renda individual Renda familiar 122Brasil: o estado de uma nao 2006 3. No obstante, persistem ainda argumentos legtimos negando que esteja cabalmente demonstrada a relao de causalidade entre educao e renda per capita.2 Os resultados parecem mostrar que mais crescimento requer mais educao. H, porm, pases com educao e sem crescimento. Isso fcil entender, quando vemos pases com expressivas realizaes na educao e que, por transtornos ou disfunes na poltica ou na economia, pararam de crescer. A ex-Unio Sovitica um exemplo claro. Apesar da excelncia da maioria de suas escolas, limitaes na economia e na poltica bloquearam o crescimento do pas por muitos anos. A prpria Argentina tambm exemplo de pas com boa educao, mas onde as crises polticas causaram a estagnao econmica. Ou seja, a boa educao no vacina o pas contra crises e desmandos, entre muitas outras possibilidades que podem travar o seu crescimento.Outra vertente muito interessante e persuasiva para entender o nexo entre educao e crescimento a dos estudos histricos, particularizando alguns pases. Eles sugerem que pases da segunda Revoluo Industrial, como Estados Unidos, Japo e Alemanha, tiveram polticas realistas, enrgicas e duradouras na educao. Igualmente, os pases emergentes do Sudeste Asitico (Coria, Taiwan e Cingapura), alm do caso isolado e mais recente da Irlanda, dedicaram um esforo concentrado em melhorar seus sistemas educacionais. Constatao tambm instrutiva o fato singelo de que no h hoje um nico pas de rpido crescimento que seja displi- cente com a educao.3 Ao se refletir sobre as informaes e idias do longo debate sobre educao, algumas conjecturas podem ser feitas. Uma hiptese bastante razovel que hoje as restries na quantidade, na qualidade e na distribuio da educao so severos condicionantes do crescimento. Mas expandir e melhorar a educao no sero suficientes para o avano da economia. H muitos outros fatores em jogo e qualquer um que se desarranje suficiente para bloquear o progresso. Em sntese: educao necessria, mas no suficiente para o crescimento.O caso do Brasil interessante. Fala-se que a educao o gargalo do nosso crescimento. A escassez de educao seria uma chaga, impedindo o funciona- mento mais eficiente de uma sociedade moderna e complexa. A histria recente parece contradizer essa tese. At a dcada de 1980, nossa educao era muito pior do que hoje e no bloqueou o crescimento do pas. Por dcadas, o Brasil liderou o crescimento mundial, apesar de ter uma educao pfia. Por que agora a educao seria uma trava? No passado o Brasil crescia com empresas grandes e com tecnologia relati- vamente sofisticada, mas estvel. Sabe-se que a demanda por educao e formao depende do nvel de complexidade da tecnologia e, ainda mais, da velocidade Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios123 4. com que ela muda. Quando muda pouco, sempre possvel ensinar algum a fazer o servio perfeio, mesmo que esse algum no seja muito educado. Mas quando a tecnologia muda permanentemente, como o caso atual, a velocidade de adaptao depende do nvel de escolaridade. Isso porque, antes de tudo, a educao o ingrediente que concede ao indivduo maior capacidade para aprender ao longo da vida. Dada uma ocupao estvel, h tempo para aprender a execut-la. Mas se a tecnologia e os equipamentos mudam o tempo todo, s quem tem mais educao consegue aprender o novo em um ritmo aceitvel. ilustrativo voltar a idias muito simples acerca de educao e produtividade. Quando se toma a trajetria dos rendimentos individuais ao longo da vida pro- dutiva, encontra-se um quadro muito claro. Para cada nvel de educao, h uma curva bem definida e com inclinao diferente. Os analfabetos terminam sua vida produtiva com praticamente o mesmo nvel de rendimento com que come- aram a trabalhar, isto , a curva quase paralela ao eixo do tempo. Os que tm o fundamental comeam com um pouquinho mais de rendimento e vo aumen- tando seus salrios pela vida afora, porm em ritmo lento. Os que completaram o mdio, embora tenham adiado sua entrada no mercado de trabalho para continuar na escola, aceleram os acrscimos de rendimento ao longo de suas vidas. Para quem obteve o diploma superior, o perfil idade-renda ainda mais inclinado.Quanto mais complexa a tecnologia e quanto mais rapidamente ela mudar, mais chances h de se usarem os talentos cultivados pela via da educao. Isso significa mais diferena de rendimentos entre os que tm educao e os que no tm.Como anteriormente afirmado, no apenas a escolaridade mdia importante, mas tambm sua distribuio. O Brasil, por exemplo, tem quadros de bom nvel, mas convive com enorme desigualdade educacional, conforme foi discutido no captulo 8 da edio de 2005 desta srie. A enorme base da pirmide tem um nvel de educao que no chega a sete anos de escolaridade (Tabela 1). Considerando-se que so menos de sete anos de pssima escola, isso muito pouco.Em geral, o trabalhador com escolaridade igual mdia do pas no tem autonomia para buscar informaes, para receber instrues mais complexas ou produzir comunicaes escritas de certa complexidade. No capaz de aprender por conta prpria, sem a tutela e a mediao de professores e tutores. Tem grande dificuldade para tomar decises complexas, com muitas variveis envolvidas e para as quais se requer certo nvel de abstrao. Alm disso, como a maioria dos empregos depende cada vez mais de empresas pequenas ou microempresas, o baixo nvel educacional dos seus proprietrios e funcionrios os isola da moder- nidade, da informao, dos bons hbitos de trabalho. 124 Brasil: o estado de uma nao2006 5. TABELA 1Mdia de Anos de Estudos segundo Grupos de Idade Anos de estudo2001 2004 Mdia Brasil 6,1 6,6 10 a 14 anos 3,9 4,1 15 a 176,6 7,1 18 ou 19 7,9 8,4 20 a 248,0 8,7 25 a 297,5 8,2 30 a 397,1 7,5 40 a 496,4 6,8 50 a 595,0 5,6 60 anos ou + 3,3 3,5Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2004. O resultado da baixa escolarizao que, de maneira mais ou menos geral, a populao brasileira formada por pessoas que podem ser tuteladas e podem at atingir bons nveis de produtividade, mas tm baixa capacidade para realizar tarefas mais complexas, liderar, criar novo conhecimento e tomar decises que exigem capacidade analtica mais sofisticada. Isso particularmente grave em um ambiente econmico que crescentemente depende do emprego gerado no conjunto de micro e pequenas empresas. O pas fez muito nas ltimas dcadas em matria de educao. Mas hoje h relativo consenso de que o baixo nvel educacional da nossa fora de trabalho um dos fatores limitativos do crescimento. Essa concluso freqentemente de- safiada porque custoso entender como antes o Brasil podia crescer com pouca educao e agora no pode mais. Enquanto persistir a dvida, continua-se enre- dado em uma armadilha, pois no haver consenso social de que a educao prioridade absoluta no pas. Exigir assim maior esforo de convencimento das autoridades governamentais da importncia da educao no processo de desen- volvimento e tornar mais difcil a luta por uma educao de qualidade.Esse , portanto, o grande desafio do presente captulo. A Seo 2 faz um apanhado do que se sabe sobre a incluso social por meio da educao e, alm disso, resume o histrico da educao no Brasil. Na Seo 3 so apontados e discutidos os principais aspectos do desenvolvimento e do desempenho do ensino fundamental no Brasil, com nfase nos desafios que apresenta. A seo seguinte aborda o polmico tema do ensino superior, discutindo diversos tpicos a eleEducao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios125 6. QUADRO 1Explicaes ComplementaresAlm da teoria do capital humano, outras foram apresentadas para explicar o fenmeno dediferenciais de rendimento. Na dcada de 1970, emergiu com vigor uma controvrsia: noseriam os diferenciais de renda devidos a outros fatores, tais como inteligncia, nvel social ousegmentao de mercados? Segundo essas hipteses, estariam por trs dos aumentos de rendi-mento elementos anteriores, tais como o fato de o indivduo ser mais inteligente, por exemplo.Nesse caso, os diferencias seriam atribudos inteligncia, e no ao capital humano. A verda-deira causa ento seria a diferena de inteligncia dos indivduos. mesma poca surge a chamada Screening Hypothesis, aqui conhecida como teoria docredencialismo. a mesma idia de que por trs da educao h alguma outra varivel emjogo. Nesse caso, porm, a escolaridade, ou melhor, os diplomas obtidos por um indivduo indi-cariam aos recrutadores mais do que apenas escolaridade, e sim outros atributos no-observveis,como inteligncia, tenacidade etc. O diploma, na verdade, sinalizaria as credenciais do candi-dato. A educao seria apenas um filtro. Uma outra interpretao possvel a de que o diploma no apenas apontaria as credenciaisde um indivduo, mas que tambm ele prprio abriria as portas para ocupaes nas quais seaprende muito mais e h mais perspectivas de progresso. Sendo assim, como ele que permitechegar a tais ocupaes, so turvas as concluses possveis. Nesse caso, o diploma seria umfiltro para ocupaes em que haveria mais chances de progredir.Muito se escreveu a favor e contra essas explicaes, mas o que acabou se cristalizando que elas apenas complementam e relativizam a idia central do capital humano. Muitas pes-quisas, por exemplo, mostraram que o controle estatstico da inteligncia e do statussocioeconmico realmente reduz mas no elimina os rendimentos imputveis educao.H aqui uma distino importante a ser feita. O status socioeconmico o mais fortecondicionante do xito na escola e, portanto, do tempo de permanncia e dos diplomas obtidos.Essa talvez a associao mais previsvel e mais universal na educao. Quanto mais alta aorigem social do aluno, maior a probabilidade de que ele permanea na escola por mais tempo.Contudo, dentro do mesmo nvel de escolaridade, as diferenas de rendimento monetrio quepodem ser atribudas a variaes no status familiar so bem mais modestas.A Screening Hypothesis tampouco sobreviveu inclume ao teste do tempo. Por exemplo: ateoria fazia prever taxas de retorno bem inferiores ou negativas para os que estudaram, masno conseguiram obter um diploma. E no isso o que acontece. H slida evidncia de que osretornos para cursos incompletos existem e so tambm elevados. Apesar das limitaes, no sepode rechaar as hipteses do credencialismo. H o caso clssico de reservas de mercado, emque a posse do diploma restringe a oferta, gerando um equilbrio de mercado no qual as remu-neraes so mais elevadas do que seriam caso no houvesse a reserva. No obstante essasconsideraes, o fato que h consenso, hoje, de que a educao o fator mais importantepara determinar rendimentos individuais.associados, entre os quais a dinmica de crescimento, a interao entre pblico e privado, os custos do ensino superior no Brasil, sua qualidade e os aspectos de eqidade ali contidos. Avana tambm sobre questes desejveis de um marco regulatrio para o setor. A Seo 5 aborda o virtuoso crescimento da ps-graduao 126Brasil: o estado de uma nao2006 7. QUADRO 2 Educao e ViolnciaEpisdios de violncia e criminalidade afloram a todo momento na sociedade brasileira, gerandoum sem-nmero de discusses e tentativas de interpretao. Infelizmente, a compreenso dofenmeno da criminalidade ainda est em sua infncia. Da a persistncia de idias simplistas,meias verdades ou equvocos. Em particular, h duas explicaes imprecisas, para no dizerdesalinhadas com o mundo real.A primeira explica a violncia pela falta de escolaridade da populao. A segunda atribuitudo pobreza. Para entender as fragilidades de tais explicaes, basta comparar os ndices decriminalidade das capitais brasileiras. Capitais violentas como Rio de Janeiro, So Paulo ouVitria, para os padres brasileiros, alm de no serem pobres, tm nveis elevados de educao.Em contraste, os nveis mais baixos de criminalidade se encontram em Teresina, uma das capitaismais pobres do pas e onde a escolaridade est tambm entre as mais baixas.Portanto, h que se procurar outras causas. Possivelmente, a mais persuasiva a conexoentre violncia e o ritmo do fluxo migratrio rural-urbano. As cidades cujas respectivas popu-laes cresceram em ritmo acelerado dificilmente conseguiram evitar a degradao do seutecido social conforme mostra o Captulo 5 da edio de 2005 desta srie. Esse inchao dasmegalpoles desestrutura a vida de grupos mais vulnerveis e cria o caldo de cultura dacriminalidade e violncia. Tais problemas so agravados pela associao de governos fracoscom a expanso do crime organizado.A educao parece ter um impacto crtico, mas aparece somente no longo prazo. Sabe-seque a criminalidade funo inversa do nvel individual de escolaridade. Isso se deve maiorempregabilidade daqueles mais escolarizados, bem como introjeo mais profunda de valoresde cidadania. Portanto, se educao ineficaz no combate violncia e criminalidade nocurto prazo, aprimor-la uma poltica essencial de qualquer soluo duradoura para essasquestes, exigindo, porm, prazo mais longo de implementao. importante frisar tambmque ela tem de ser parte de um pacote integrado de aes. no Brasil, destacando a forte conexo entre esse segmento e a proviso de pro- fessores para a rede pblica e, sobretudo, privada de terceiro grau. A penltima seo aborda as variadas formas da educao e da formao profissional e tcnica no Brasil, situando-as na perspectiva do mercado de trabalho nacional. Por fim, na stima e ltima seo procura-se o encontro do segmento educacional com o mercado de trabalho, tema central deste livro. 2. EDUCAO E INCLUSOTodos os debates sobre as conseqncias da educao tm dois lados. H o im- pacto direto sobre a economia, j discutido aqui, e h a questo da eqidade ou justia social, em que para o bem ou para o mal a educao conta. Em uma sociedade com economia tradicional, desde que minimamente aberta, uma pessoa talentosa e com iniciativa pode vencer na vida. Ao cabo de algunsEducao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios127 8. anos, pode aprender um ofcio; se for alfabetizado, pode abrir um pequeno negcio. Contudo, a modernidade traz a necessidade de muito mais educao em pratica- mente todas as posies que esto acima do patamar inferior. A sociedade brasileira j atravessou esse umbral de modernidade. A conse- qncia que, por meio da escolaridade, foram criados os mais variados filtros para o progresso individual. O acesso a melhores posies requer cada vez mais escolaridade. No mais das vezes, os filtros de escolaridade refletem necessidades reais no seu desempenho. Contudo, universaliza-se o paradigma de filtrar o acesso aos empregos pela escolaridade, mesmo para as ocupaes que realmente pres- cindem dela. Lixeiro no precisa ir escola para fazer seu trabalho. Na prtica, entretanto, os concursos o exigem. Para o argumento aqui desenvolvido, o que interessa no so as razes para exigir escolaridade, mas o fato de que isso est acontecendo, e de forma cada vez mais generalizada.O resultado desse processo que os caminhos para o progresso individual sem escolaridade vo ficando cada vez mais estreitos. Para chegar prximo do topo, praticamente somente os esportes e as artes ou a beleza conseguem oferecer chances para quem no tem diplomas. Isso significa que, para a esmaga- dora maioria da populao, sua renda ser determinada pelo investimento feito em educao. De fato, segundo diversos estudos [ver, entre outros, Menezes-Filho (2001), Ferreira (2000) e Ramos e Vieira (2000)], cerca de 1/4 da disparidade de rendimentos no Brasil pode ser atribudo a diferenciais de educao, e essa pro- poro ainda maior ao se considerar apenas o rendimento do trabalho. Diante desse quadro, quem no consegue vencer as barreiras de acesso e de xito dentro da escola est condenado a baixa mobilidade ocupacional e renda restrita. A Tabela 2 registra duas correlaes: entre renda e educao (positiva) e entre idade e escolarizao (negativa). Quanto menor a idade, maior a escolarizao, o que indica que as geraes mais novas esto se escolarizando mais, e quanto maior a renda, maiores so os percentuais de permanncia na escola. TABELA 2Brasil: Taxa de Escolarizao das Pessoas de 0 a 24 Anos, segundo Grupos de Idade e Quintos de RendaPer Capita 2003[em %]Grupo etrio 1 quinto 2 quinto3 quinto4 quinto5 quinto0 a 6 anos (pr-escola)28,933,3 35,139,950,67 a 14 95,296,0 97,497,999,315 a 1773,678,1 81,084,294,618 a 2427,928,3 29,131,751,6Fonte: IBGE/Pnad de 2004. 128Brasil: o estado de uma nao 2006 9. Um aspecto particularmente importante de nosso sistema educacional que virtualmente todos entram na escola, mas somente 84% concluem a 4a srie e 57% terminam o ensino fundamental. O funil se estreita ainda mais no nvel mdio, no qual o ndice de concluso de apenas 37%, sendo que, entre indivduos da mesma coorte, apenas 28% saem com diploma.4 E o aspecto mais dramtico Coorte um grupo de que esse desbaste das coortes muito seletivo. Na Tabela 2, v-se que a proporoindivduos que seguem dos alunos do primeiro quinto de renda (20% mais pobres) que freqentam a juntos no tempo ou idade. escola cai de 95,2% no grupo de 7 a 14 anos para 73,6% no grupo de 15 a Em geral, a coorte refere-se ao grupo que apresenta a 17 anos , e para 28% no grupo de 18 a 24 anos. Esse padro se repete nomesma data de nascimen- segundo quinto e, em menor medida, no terceiro e quarto quintos de renda. Note- to, o que no significa, necessariamente, o se que, nesse ltimo, porm, a percentagem praticamente a mesma.mesmo dia. comum definir uma coorte peloNo primeiro ano do fundamental, cerca de 2/3 da turma vm de segmentos ano ou mesmo pela mais pobres. J no ensino superior, menos de 5% tm essa origem. O processo dedcada de nascimento, quando esto sendo afunilamento continua para os nveis mais elevados, como mestrado e doutorado.analisados eventos muito deslocados do tempoAt pouco mais de uma dcada, havia um filtro j na entrada da escola, naatual. Nessa situao, por forma de uma coorte maior do que o nmero de vagas. Na dcada de 1990, aexemplo, pode-se ter uma coorte dos indivduos entrada se universalizou e o filtro passou para dentro da escola fundamental, nascidos na dcada de mais semelhana dos demais pases com acesso universal. Apesar disso, h1950, ou na dcada do milagre brasileiro muita desigualdade entre as crianas que vo para o fundamental, e isso ocorre(nascidos na dcada de mesmo em pases ricos. Portanto, a questo no perguntar se os pobres esto 1970). Muitas vezes, em desvantagem na escola desse ou daquele pas, pois sabe-se que eles esto emdefine-se a coorte como o grupo de indivduos que desvantagem em todos qualquer que seja seu regime poltico ou ideologia.compartilham algum fato A pergunta relevante acerca do grau de desvantagem e do que se faz para reduzi-lo.marcante, como a entrada no sistema escolar. Nos pases com escolas melhores, os pobres tambm esto em desvantagem, mas Portanto, num contexto em grau muito menor. Nos pases industrializados, praticamente todos conseguemde fluxo de alunos, a coorte corresponde a um terminar com sucesso dez anos de escolaridade, e com qualidade aceitvel. grupo que inicia o primeiro ano da educaoNo Brasil, no apenas os mais pobres freqentam escolas piores, mas, mesmo escolar bsica num quando esto nas mesmas escolas do que os menos pobres, tm maiores dificul-determinado ano, independentemente da dades em aprender e avanar dentro do sistema. Ou seja, a escola incapaz de idade particular de cada oferecer a eles um aprendizado razovel e , assim, incapaz de reduzir a desigualdade um dos estudantes. A palavra coorte um herdada dos pais. Tal como j indicado na edio de 2005 desta srie, do ponto termo de origem militar de vista de uma poltica de eqidade, deve-se estabelecer como maior prioridade utilizado para designar para a educao brasileira a melhoria da qualidade do ensino fundamental. um grupo de aproximada- mente 600 soldadosA agravar os problemas de acesso e de falta de qualidade da educao dos romanos que marchavam juntos. Assim, a coorte mais pobres esto as restries econmicas. Quem tem mais renda pode freqentar constitui um grupo de escolas melhores, pode dedicar mais tempo aos estudos, tem acesso a livros, indivduos que, dado um determinado ponto de revistas, computador e internet, e recebe apoio adicional quando tropea nosreferncia, marcham estudos.juntos no tempo.Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios 129 10. QUADRO 3 Uma Aproximao do Afunilamento Educacional e da ExclusoUm exemplo do afunilamento educao/condies econmicas est apresentado na Tabela 3.Trata-se de exemplo bastante simplificado, pois usa dados de um mesmo ano. Em 2004, 6milhes de crianas cursavam a 1 srie do fundamental, mas apenas 2,8 milhes concluram a 8srie (46,1%), e somente 1,6 milho (26,6% do total) de jovens levaram a termo o ensino mdio.TABELA 3 Brasil: Simulao de Rendimento Escolar (Fluxo Estudantil) 2004Fundamental 1-4NPerda (%) Fundamental 5-8 NPerda (%) Ensino mdio NPerda (%)Ingressantes 15.978.272Ingressantes 54.763.018 Ingressantes 1 3.438.523Aprovados 4 3.699.857Aprovados 8 2.754.818 Concluintes 3 1.815.913Perdidos 2.278.41538,1 Perdidos2.008.200 42,2Perdidos1.622.610 47,2 Fonte: Ministrio da Educao (MEC)/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) Censo Escolar. Um aspecto particularmente grave desse afunilamento que ele tende a perpetuar asdiferenas de renda entre as etnias. Como a maioria dos negros pobre, fica retida no funda-mental uma proporo bem maior deles do que da populao como um todo. A est o maiorentre todos os nossos problemas de desigualdade entre indivduos de cor diferente. As pesquisasmostram que mais por serem pobres do que por serem negros que estes vo ficando para trsna escola, ou seja, o fator mais discriminante a renda, e no a cor. O Grfico 2 apresenta adistribuio da populao por cor e decis de renda per capita.GRFICO 2 Distribuio da Populao por Cor e Decis de Renda Per Capita - 2003[em %] 18 16 14 12 108642 0123 45678 910Dcimos de rendaFonte: IBGE/Sntese dos Indicadores Sociais (SIS) de 2004.Cor brancaCor preta ou pardaEnquanto as informaes do grfico comprovam a forte predominncia de pretos e pardosnos dcimos inferiores de renda per capita, a Tabela 4 indica que o grupo de cor preta/pardaenfrenta maiores dificuldades de progresso no sistema educacional: 31% de seus integrantesainda esto retidos no fundamental, e outros 50% esto cursando o nvel mdio. Em suma, continua 130 Brasil: o estado de uma nao 2006 11. continuao menos de 20% desse grupo esto no nvel de instruo ideal para a faixa etria (nvel ps-secundrio). Em contrapartida, mais da metade (52,7%) dos que declararam cor branca est nopr-vestibular ou no ensino superior. TABELA 4 Estudantes de 18 a 24 Anos por Cor e Nvel de Ensino Freqentado 2003 [em %]CorTotalFundamental MdioPr-vestibular SuperiorPreta e parda3.626.733 30,9 49,83,9 14,1Branca 4.258.209 11,6 35,36,3 46,4 Fonte: IBGE/SIS de 2004.No limite, um pobre talentoso que conseguisse passar no vestibular de me- dicina em uma universidade pblica no poderia se sustentar durante o curso. Da a observao de que os poucos alunos de classe baixa que ingressam nas universidades pblicas o fazem em cursos que no exigem grande comprometi- mento de tempo e dinheiro. Nesse aspecto, h um carter eminentemente discriminatrio no nosso ensino. No ensino fundamental pblico, freqentado pelos mais pobres, os gastos por aluno so 1/10 do que o governo gasta com suas universidades, freqentadas Analfabetismo funcional predominantemente pelos 40% mais ricos.corresponde situaoeducacional dos Quando examinada a formao profissional, o quadro mais favorvel, ainda indivduos que tm menosde quatro anos completos que tambm apresente problemas, como ser visto adiante. O Sistema S5 oferecede estudo, segundo o seus cursos de formao profissional gratuitamente para uma clientela de classeIBGE. O analfabetismo bem mais modesta. J nos cursos tcnicos e de tecnlogos privados, freqentadosfuncional diz respeito caracterstica de por alunos menos pobres na maioria dos casos, h cobrana de mensalidade.indivduos que, mesmo Ou seja, h um veio de progressividade desejvel de ser encontrado em outros sabendo ler e escreverpalavras e frases simples, setores, o que raramente acontece. O principal aspecto negativo ser o Sistema Sno possuem proficincia relativamente pequeno para o tamanho da fora de trabalho. Outra questo impor-e habilidade que lhespermitam atender tante que milita contra a eqidade do sistema o fato de que, cada vez mais, os satisfatoriamente cursos profissionais pressupem a alfabetizao funcional por parte dos alunos,demandas do dia-a-dia,como, por exemplo, implicando que muitos fiquem de fora apenas por no atingirem o requisitocompreenso de textos mnimo para ler materiais didticos e escrever as tarefas passadas pelo professor. com algum contedotcnico ou mais Como o analfabetismo funcional muito elevado, atingindo, segundo algumas es-especializado. Em casos timativas, 120 milhes de indivduos,6 este o nmero ou algo prximo dele mais extremos, o dos que no tero acesso aos cursos tcnicos, mesmo gratuitos. analfabetismo funcionalequivale incapacidade Em resumo, houve uma gigantesca democratizao no acesso e na permannciade redao e compreensode texto, ainda que o na escola acadmica e no acesso a cursos oferecidos enquanto complemento.indivduo saiba escrever o Do ponto de vista da eqidade, tambm foi um grande salto. Mas h duas ressalvas.nome e algumas palavras.Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios131 12. A primeira que o pas ainda est longe de um ensino que promova a eqidade hoje menos longe, verdade, mas h ainda muito terreno a cobrir. A segunda que a vastido de cursos existentes atualmente no beneficia o extremo inferior da hierarquia social. Alcana os que esto quase na base, mas no atinge os ltimos da fila. Para estes, o sistema continua oferecendo muito pouco.No mundo empresarial, h uma clara tendncia para que o nmero de cursos concludos seja to maior quanto mais elevado na hierarquia da empresa estiver o funcionrio. H algumas razes para isso. As posies mais elevadas so mais complexas, exigem mais atualizao e o impacto no restante da equipe maior. Alm disso, h rotatividade maior nas posies mais baixas, agravada por insti- tuies hoje inadequadas dinmica do mercado de trabalho, como ser visto no Captulo 4 desta edio. Por essa razo, empresas no investem ou investem muito menos do que poderiam em funcionrios cuja probabilidade de abandonar a firma mais elevada, e essa ao, por sua vez, afeta negativamente a formao dos jovens e dos mais pobres.Em suma, a sociedade, corretamente, valoriza os mritos da educao como ferramenta para a produtividade e como mecanismo de mobilidade social. Diante disso, vo sendo forjados filtros que selecionam as pessoas em funo do seu capital humano. Mas esses mesmos filtros que premiam aqueles que tm mais escolaridade punem os que no a tm. Portanto, a educao tanto um fator de mobilidade para os que a tm quanto de excluso para os que no a tm.Para encerrar esta seo, h que se mencionar um aspecto virtuoso nessa equao. Melhorar a educao bsica um imperativo econmico, pois as empresas precisam de gente mais educada. Mas tambm um imperativo social, uma vez que a mobilidade social hoje depende de boas escolas. Em outras palavras, no h aqui uma contradio entre os objetivos de eqidade e os objetivos de cresci- mento econmico. As polticas que promovem um so as mesmas que promovem o outro. 2.1 Do Atraso Secular ao Crescimento AtabalhoadoA educao brasileira tem sido bastante estudada e seus nmeros so razoavel- mente conhecidos. No obstante, vale a pena recordar seus contornos mais rele- vantes, pois nem sempre podemos confiar nas interpretaes usuais. Esta subseo apresenta os movimentos de nossa educao e destaca alguns deles como verda- deiros turbilhes ao longo de sua trajetria. Talvez o mais importante que se possa dizer da educao brasileira haver padecido de um atraso secular. Mais srio do que os erros do presente foi a 132 Brasil: o estado de uma nao 2006 13. crnica inao nos primeiros quatro sculos de vida do pas. A escola se difundiu rapidamente na Europa, a partir do sculo XVIII e, virtualmente, todos os pases daquele continente se aproximaram da universalizao da escola ainda no sculo XIX ou incio do sculo XX.Em contraste, em meados do sculo XVIII, estima-se que apenas 1 em cada 10 mil brasileiros freqentava a escola, e que quase 70% de nossa gente eram analfabetos em 1900 [Franco (2005)] (Grfico 3). fcil entender as razes para esse atraso, quando consideramos que 2/3 da populao de Portugal nessa poca tambm eram analfabetos. Portugal nos legou o que tinha de bom, mas tambm o que tinha de ruim. No segundo caso, dele herdamos uma fraqussima tradio educativa.Portanto, o atraso educacional do Brasil data de fins do sculo XVIII e incio do XIX. Nem precisamos compar-lo com a Europa ou os Estados Unidos. Nossos vizinhos ao Sul, Argentina e Uruguai, comearam um processo srio de escolarizao universal ainda na segunda metade do sculo XIX.Essa situao permaneceu mais ou menos a mesma at a metade do sculo passado. O crescimento que se deu depois disso impressionante, mas no se conseguiu compensar em 50 anos um atraso que se acumulou por sculos. Ao crescer to rpido, a partir de uma base to reles, as dificuldades e limitaes foram inevitveis. Portanto, uma primeira concluso que o atraso brasileiro na educao muito mais o resultado da inao por sculos do que do grande avano, aos trambolhes, dos ltimos 50 anos. Mas tambm no perodo recente cometeram-se erros. Um deles que, na expanso mais recente, o ensino superior adquiriu certa proeminncia em termos de prioridade, expresso pelo enorme crescimento daGRFICO 3Evoluo da Taxa de Analfabetismo na Populao de 15 Anos oumais - 1900-2000 80706050403020101900191019201930 1940195019601970 19801990 2000Fonte: Franco (2005). Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios133 14. TABELA 5 Expanso das Matrculas no Ensino Superior em Relao ao Ensino Mdio 1970-2000 [em mil]Ano Mdio Superior Superior/mdio19701.119 425 0,3819751.9361.0730,5519802.1891.3770,6319903.5001.5400,4420003.6802.6940,73 Fonte: MEC/Inep. rede de universidades federais. Foi, porm, um feito impressionante, sobretudo considerando que no seu bojo criou-se a ps-graduao e pesquisa.O crescimento foi mais rpido do que o do ensino mdio, fazendo com que sobrassem as novas vagas criadas nas universidades. De fato, entravam poucos no incio da escolarizao e muitos ficavam no meio do caminho, de tal forma que o mdio permaneceu atrofiado por quase duas dcadas (1975 a 1995), gerando uma igual estagnao no crescimento do ensino superior.Somente nos anos 1990 que, realmente, tem lugar a grande revoluo no ensino bsico. Em meados dos anos 1980, 86% da coorte de 7 a 12 anos j estava na escola. Na segunda metade da dcada, 97% da coorte estavam freqentando a escola fundamental. Ao mesmo tempo, um enorme contingente de alunos que tradicionalmente estava represado dentro do ciclo fundamental vai progressiva- mente sendo capaz de concluir seus cursos. Programas de correo de fluxo, como a criao do ciclo bsico de alfabetizao, aumentaram a taxa de cresci- mento nas concluses em torno de 2% ao ano (a.a.) [Castro (1998, p. 19)].A expanso das matrculas e a melhoria do fluxo passaram a abastecer o nvel mdio, que sempre foi nfimo comparado a outros pases. Mas, com o cres- cimento das graduaes no fundamental, o mdio passa a crescer a um ritmo elevado. Entre o incio da dcada de 1990 e os anos 2000, a matrcula praticamente TABELA 6 Evoluo das Matrculas no Ensino Mdio e Superior 1991 19961998 200020022004Cresc. (%)Mdio3.770.0005.739.077 6.968.5318.192.948 8.710.584 9.169.357 143,2Superior 1.565.0001.868.529 2.125.9582.694.245 3.479.913 4.163.733 166,1 Fonte: MEC/Inep. 134 Brasil: o estado de uma nao 2006 15. triplica. Inevitavelmente, essa expanso do mdio eleva o nmero de formados que permite ao superior crescer de forma acelerada, rompendo mais de uma d- cada de quase estagnao. Nesse perodo, caem a desero e a repetncia. Os nmeros que medem esses dois fluxos, porm, ainda no so nada lisonjeiros. A distoro idade-srie, que reflete reprovaes e repetncia, se reduz muito lentamente. Enfim, um sistema que fica cada vez maior e produz cada vez mais, embora sua eficincia ainda seja muito problemtica e a qualidade precria.Em suma, at o sculo XX, pouco se fez pela educao, mas durante ele, com o surto de desenvolvimento e de industrializao, o sistema cresce a uma velocidade que se acelera progressivamente. O grande salto comea com a criao de uma rede nacional de universidades federais com ampla oferta de vagas, que no seguida por um crescimento correspondente nos nveis inferiores, bloqueando o avano sub- seqente ao superior. Somente na dcada de 1990 h grande expanso nos nveis fundamental e mdio, dando uma feio mais equilibrada pirmide educacional. O pas vive hoje o desafio de lidar com a fraca qualidade desse sistema. 3. O PERFIL DA EDUCAO BSICAUma vez que se conseguiu matricular as crianas na escola fundamental, o pro- blema seguinte passou a ser o que acontecia dentro da escola: a qualidade que j no era boa foi diluda pela exploso das matrculas. Tanto a populao quanto a classe poltica mostraram-se igualmente indiferentes. No houve na classe poltica um compromisso srio para desenvolver a educao fundamental muitas vezes utilizada apenas como palco para troca de favores, por meio da nomeao de professores e diretores, ou outros expedientes , o que atrapalhou, e continua a atrapalhar, o desenvolvimento da educao. No passado, as dificuldades eram quantitativas e qualitativas. Hoje so prin- cipalmente qualitativas. O Grfico 4 mostra que em 2004 apenas trs estados do Norte (Par, Roraima e Acre) apresentavam taxas de escolarizao lquida inferiores a 95% (abaixo da linha vermelha) embora acima de 92%. O gargalo nmero um que antes era a falta de vagas tornou-se o ritmo lento do avano pelas sries da escola fundamental, resultante das repetncias que j comeam nos primeiros anos. E chama a ateno a perseverana dos alunos, forados a repetir, mas insistindo em permanecer na escola.7 Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios135 16. GRFICO 4Ensino Fundamental: Taxa de Escolarizao Lquida SCACAMRS 99AP 98PA PR97 96ROMT 95 94 MS93 RR 92GO 91 TO 90 89DF AL SPBARJCE MGMA ES PBSEPEFonte: IBGE/Pnad de 2004. RNPIMdia Brasil 3.1 O Crescimento da Educao BsicaAs estatsticas da educao bsica comearam a mudar a partir da segunda metade da dcada de 1970 e ganharam novo impulso na dcada de 1990. Em 30 anos, mais do que duplicou o nmero de matrculas, como pode ser observado no Grfico 5.A mudana comeou de forma lenta e local, ganhando velocidade no caminho. Primeiro, alguns municpios comearam a reformar seus sistemas educacionais; depois, alguns estados, especialmente Paran e Minas Gerais, levaram a srio a reforma e criaram novos estilos e frmulas para aperfeioar a educao funda- mental. Mas talvez os motores da mudana tenham sido a abertura e a moderni- zao da economia, as quais geraram uma vigorosa demanda por trabalhadores mais instrudos. GRFICO 5Evoluo das Matrculas no Ensino Fundamental [em mil]40.00035.79335.718 35.25835.000 34.229 34.012 30.00029.204 25.000 24.770 22.59820.00019.54915.89515.00010.000 5.00001970 1975 1980 1985 1991 1997 19982000 20022004Anos Fonte: MEC/Inep/Diretoria de Estatstica e Avaliao da Educao Superior (Daes). 136Brasil: o estado de uma nao 2006 17. A melhor notcia da educao brasileira que as mudanas mais impressio- nantes aconteceram no ensino fundamental. A taxa de graduaes subiu e os testes de desempenho indicaram que a qualidade no se deteriorou no processo, como ser visto mais frente. Na Tabela 7 pode-se observar a queda da distoro srie-idade um resultado direto do aumento das graduaes.Na verdade, a queda nas taxas de repetncia reflete vrios fatores, entre eles, diferentes polticas de correo de fluxo que se disseminaram a partir de meados da dcada de 1990, decorrentes da comprovao de que a repetncia , em si mesma, uma das principais causas da repetncia.8O consenso anterior que responsabilizava o aluno pelo fracasso escolar come- ou a ser substitudo pelo princpio de que a escola e o professor s do certo quando TABELA 7 Taxa de Distoro Idade-Srie no Ensino FundamentalSrie1982 199119962000 2001 2003 Variao 1 71,9 59,540,027,8 25,319,3 -52,6 2 76,5 62,644,135,7 31,926,6 -49,9 3 77,2 63,346,441,6 38,031,7 -45,5 4 76,6 62,746,642,5 39,433,3 -43,3 5 80,4 70,255,650,4 50,043,4 -37,0 6 80,2 68,653,247,5 45,041,7 -38,5 7 79,8 67,449,248,6 47,542,2 -37,6 848,6 45,740,6 Dif. 1 e 87,9 7,9 9,2 20,8 20,421,3 Fonte: MEC/Inep. QUADRO 4Classes de AceleraoEntre 1999 e 2000, a Secretaria de Ensino Fundamental (SEF) do MEC analisou e recomendou o totalde 1.174 projetos de prefeituras municipais e secretarias estaduais de Educao. Com essesprojetos, foram atendidos 537.367 alunos de 1a a 4a sries, com distoro de dois ou mais anos,e capacitados 32.894 professores, para atuarem nas classes de acelerao. Nesse mesmo perodo,o MEC realizou a primeira avaliao do programa, e verificou que: a) o nmero de escolas comclasses de acelerao passou de 1.993, em 1997, para 8.044, em 1999 um aumento de 300%de escolas, em dois anos; b) triplicou o nmero de alunos beneficiados, de 158 mil, em 1997,para 443 mil, em 1999; e c) o nmero de professores treinados para tais aes saltou de 13.318,em 1997, para 29.343, em 1999. A partir de 1999, as classes de acelerao comearam a decair,mas ainda somavam 1.072.648, em 2002. A reinsero dos egressos desse programa nas turmasregulares pode ser difcil para professores, alunos e egressos, e no h estudos de acompanha-mento. A questo que permanece : Quais so as medidas cabveis sendo adotadas para elimi-nar as causas, e no apenas corrigir as distores associadas cultura/pedagogia da repetncia? Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios 137 18. o aluno d certo. As polticas de regularizao do fluxo que j vinham sendo tentadas, aqui e ali, desde 1968, em So Paulo, Santa Catarina, Rio de Janeiro etc. ganharam a ordem do dia. Uma das principais estratgias consistiu no atendimento prioritrio aos alunos com defasagem idade-srie superior a dois anos [Oliveira (2005)]. Talvez a iniciativa de alcance mais profundo tenha sido a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magis- trio (Fundef), um programa federal que subsidia a educao sobretudo entre as UFs mais pobres e que est sendo ampliado para incorporar a pr-escola e o ensino mdio, com o nome de Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb). Os estados ou municpios que realmente gastam com educao a proporo de seus oramentos determinada pela Constituio, mas no conseguem atingir o patamar mnimo definido de custo por aluno, tm direito a receber do fundo o dinheiro necessrio para cobrir a diferena.9 Dos municpios que no gastam a proporo determinada por lei, a diferena entre o que deveriam gastar e o que j gastam ser confiscada e usada para subsidiar outras comunidades.As escolas municipais aumentaram suas despesas e quase 2 mil municpios beneficiaram-se desses ganhos municpios estes responsveis por 66,4% das matrculas municipais. Dois teros dos ganhos foram para o Norte e o Nordeste, as regies mais pobres do pas. Em municpios nordestinos, o crescimento real das des- pesas chegou a 89% e, pela mesma razo, o salrio mdio dos professores cresceu 12,9% entre 1997 e 1998 o aumento no Nordeste foi de 49,6% , agindo como um poderoso elemento de eqidade e de incentivo aos professores, ainda que a produ- tividade escolar possa no depender exclusivamente e de fato no depende de incentivos salariais (Quadro 5). O Fundef gerou 153 mil empregos, principalmente QUADRO 5 Incentivos Salariais e Produtividade da EscolaH um consenso crescente de que para melhorar a qualidade da educao preciso alterar aforma de remunerao do corpo docente. Na maioria dos pases latino-americanos a includoo Brasil a estrutura salarial no leva em conta as diferenas de esforos e competncias dosdocentes, ainda que recentemente, no Brasil, tenha se iniciado processo de remunerao dife-renciada por titulao. O fato que a regra ainda no se diferenciar remunerao segundo odesempenho. Alm disso, o salrio est desvinculado da natureza das atividades desenvolvidasnas escolas: no se distingue entre as especialidades em que escasseiam professores daquelasem que existe excesso. Na prtica, o tempo de servio que conta para os aumentos salariais.Diante dessa situao, vrios pases e, no caso do Brasil, estados e municpios esto come-ando a implementar mecanismos para premiar o bom desempenho docente e penalizar o mau.Sistemas de pagamento por mrito envolvem mecanismos novos, relativamente complexos edesenhados com o fim especfico de premiar o bom desempenho docente. Isso demanda tempo.Contudo, dentro das regras do magistrio e, sobretudo, na gesto do cotidiano, pode havercontinua 138Brasil: o estado de uma nao 2006 19. continuao prmios, bem como penalidades para o desempenho. No preciso implantar um sistema for- mal de pagamento por mrito para ter mecanismos que sinalizam e favorecem o bom desem- penho dos professores.O mecanismo de seleo inicial dos professores oferece uma excelente oportunidade de pescar os melhores candidatos o que equivale a premiar o seu mrito. A carreira docente define o grau de estabilidade no emprego que tem o professor. Nesse mbito, os extremos no so desejveis. O professor bia-fria no uma boa soluo. Mas a completa estabilidade, como quase universal na Amrica Latina, tira do administrador qualquer poder para lidar eficazmente com um professor negligente ou incompetente. interessante notar que o Estado de Pernambuco criou uma carreira CLT para os professores estaduais. Tal iniciativa d a eles um nvel intermedirio de estabilidade, favorecendo muito mais a qualidade do seu desempenho. Finalmente, h o clssico sistema de inspeo, praticamente marginalizado na maioria dos pases da Amrica Latina, embora exista na Argentina e no Uruguai. So poucos os pases da Amrica Latina que implementaram programas de incentivos para docentes. Mas o nmero de experimentos cresce. O Mxico, por exemplo, introduziu uma nova carreira de magistrio, aplicando incentivos econmicos e morais. J a Colmbia tem regras meritocrticas para regular o ingresso carreira, bem como os mecanismos de permanncia, promoo e demisso do cargo. No Chile, foram criados incentivos para os docentes e implan- tado sistema de informaes que permite comparar o trabalho desenvolvido pelas escolas. A situao do Brasil variada, com solues e frmulas dentro de um sistema educativo onde participam municpios, estados e governo federal. Vale a pena mencionar alguns casos. No Cear, entre 1992 e 1996, foram criados testes de portugus e matemtica para avaliar a educao no estado. As 50 melhores escolas recebem um prmio em dinheiro. As 50 seguintes recebem tambm um prmio, equivalente metade do valor das 50 primeiras. O Estado do Paran criou um sistema de avaliao do ensino, por meio de um boletim da escola. Os resultados so comparados com escolas no mesmo municpio, o que ajuda a reduzir o efeito de variveis extra-escolares. Embora no fossem criados prmios ou honrarias, foram distribudas cpias do referido boletim para 1,3 milho de pais, e tambm para as escolas. No obstante os seus mritos tcnicos e a engenharia de criao de um instrumento de presso poltica por parte dos pais, o novo governo abandonou o sistema. Sergipe opera um sistema interessante de incentivos aos bons professores. Com o apoio da Universidade de Braslia, foi criado um sistema de avaliao baseado em um questionrio para os professores, a avaliao dos seus supervisores e as notas dos alunos em testes. Entre outros prmios, 20% dos melhores mestres ganham ao fim do ano metade do preo de um computador novo e um financiamento subsidiado para o pagamento da outra metade. Ainda cedo para avaliar os resultados do programa.O Rio de Janeiro tem o projeto Nova Escola, ainda em implantao. Trata-se de um programa amplo de avaliao, sendo completo, sofisticado e abrangente; porm, caro. Tem ainda os seus problemas, mas pode ser aprimorado. O sindicato dos professores vem protestando, tentando obstar a implantao de um sistema de avaliao de desempenho. Apesar dos protestos e das dificuldades tcnicas, alguns resultados iniciais so muito promissores. Apesar da juventude desses programas, o fato que os experimentos de remunerar o de- sempenho se multiplicam, se tornam mais slidos e comeam a aparecer alguns resultados positivos, o que permite antever que a idia de premiar o bom desempenho do professor torna-se cada vez mais factvel.Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios139 20. para professores. Em termos gerais, em um pas no qual as despesas do governo tendem a ser regressivas, o Fundef destaca-se como poderoso contra-exemplo. Esse conjunto de desenvolvimentos, combinado com a introduo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), em 1990, e do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) em 1998, evidencia que o principal problema do ensino fundamental comeou a ser resolvido. 3.2 A Excluso Decrescente, mas ainda EnormeDado que houve uma virtual universalizao do acesso e permanncia na escola, isso foi, sem dvida, um enorme salto na eqidade do sistema. Atualmente ningum fica de fora exceto talvez em certos bolses de pobreza no interior do Nordeste. No foi fcil, porm, superar as estruturas sociais responsveis pela nossa entrada tardia no mundo da educao. Ainda mais difcil ser superar as foras mais nebulosas que fazem com que os resultados acadmicos dos mais pobres se dis- tanciem daqueles obtidos pelos ricos. E isso tambm ocorre mundo afora. O Coleman Report mostrou que, mesmo com a fortuna gasta pelos Estados Unidos com educao bsica, as escolas norte-americanas tendem a aumentar um pouco a diferena entre raas. O mesmo foi observado em Israel. Diante disso, o que se pode desejar que, entre o primeiro dia de aula e o dia da formatura, as distncias aumentem o mnimo possvel.Anlises dos dados levam concluso de que para os mais pobres a experincia escolar um salto em um mundo desconhecido e difcil. No tm familiaridade com livros e com a lngua escrita. Seu vocabulrio muito menor. Os mtodos de ensino foram feitos para a gerao escolar anterior, de classe mdia. Os primeiros resultados foram ruins, acumulando frustraes. O que vai acontecendo bem conhecido. As notas fracas aumentam a probabilidade de reprovao e acabam por atrasar a trajetria escolar, aumentando o desvio srie-idade. Para muitos, o abandono inevitvel. E isso ocorre, em geral, a partir dos 14 anos, quando escola e trabalho concorrem pelo tempo e preferncia dos jovens.10 A Tabela 8 ilustra as perdas de matrculas ao longo do ensino bsico. V-se que a quantidade de concluintes do ensino mdio em 2003 no passa de 30,4% da que ingressou na 1 srie do fundamental no mesmo ano. Feita uma simulao com os nmeros de 2003, so obtidos os seguintes percentuais de perdas de alunos: do total de ingressantes na 1 srie do fundamental, 38% no concluem a 4 srie e 54% no concluem a 8 srie; dos ingressantes no ensino mdio, 47,5% no terminam a 3 srie. 140 Brasil: o estado de uma nao2006 21. TABELA 8Percentuais de Concluintes por Ingressantes na Educao Bsica 2003 N Perdidos SobreviventesIngressantes 1 E. F.5.978.272Aprovados 4 E. F. 3.699.857Concluintes 4 E. F./ingress. 1 E. F. 2.278.415 61,9Ingressantes 5 E. F.4.763.018Aprovados 8 E. F. 2.754.818Perdidos 2.008.200 42,257,8Concluintes 8 E. F./ingress. 1 E. F. 3.223.454 46,1Ingressantes 1 E. M.3.438.523Concluintes 3 E. M. 1.815.913Concluintes E. M./ingress. E. M. 1.622.610 52,8Concluintes E. M./ingress. E. F. 4.162.359 30,4Fonte: MEC/Inep - Censo Escolar.Mas a equao da evaso por necessidade de trabalhar complicada, dado o fato de que a curta durao da jornada escolar (menos de quatro horas por dia) no chega a impedir as formas mais usuais de trabalho. Portanto, a concomitncia comum. Contudo, esse mesmo fato milita em favor de uma hiptese ainda mais preocupante: a de que a rejeio escola mais forte do que a atrao pelo trabalho, j que no preciso deixar a escola para trabalhar. Qualquer que seja a explicao, o resultado um s: a desero fortemente seletiva. Progressivamente, abandonam a escola os mais pobres. Como resultado, entre o incio do fundamental e o seu trmino, a proporo de jovens pobres se reduz de 2/3 para 1/3 ou menos. No ensino mdio, s sobraram 12,9% dos 20% mais pobres na rede pblica, e 2,4% na rede privada, ao lado de uma forte sobre- representao do ltimo quinto de renda na rede particular (Tabela 9). Em resumo, a excluso na entrada da escola desapareceu. Mas agora ela acontece ao longo do ciclo escolar, por meio de uma progressiva eroso dosTABELA 9Estudantes do Ensino Mdio pelos Quintos de Renda Familiar Per Capita e Rede de Ensino 2003 1 quinto2 quinto3 quinto4 quinto 5 quintoPrivado2,4 4,69,5 22,361,1Pblico12,9 20,9 24,5 26,515,1Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios 141 22. grupos mais pobres. De maioria, entre os que iniciam a educao, a participao dos pobres decresce drasticamente ao longo do percurso. 3.3 A Qualidade Cronicamente FracaAt a metade do sculo XX, os poucos que conseguiam entrar na escola e conclu-la recebiam uma educao de qualidade relativamente boa. Havia um brutal elitismo social, acompanhado de uma igualmente forte seleo intelectual. Podemos supor que o desbaste das classes mais baixas da escola resultasse de um elevado nvel de exigncias acadmicas, ou, pelo menos, que a reduo naturalmente triasse os melhores.A queda no elitismo social teve como contrapartida uma qualidade muito pobre na ltima dcada. Quando se comea a medir as competncias dos alunos nas primeiras aplicaes do Saeb no incio dos anos 1990, a experincia ento nascente em avaliao foi atropelada pelo aumento explosivo na matrcula e a pouca preocupao com a qualidade. Passou a ser bem menos social e intelectual- mente elitista do que nas dcadas passadas, ou seja, passou a exigir muito pouco dos que sobrevivem e chegam ao fim.Como indica o Saeb, os alunos sabem muito pouco.11 A primeira informao que salta vista o desnvel entre as mdias anuais e os nveis de proficincia esperados, os quais, na mdia, no so alcanados. Entretanto, no se pode negar que tem havido uma certa estabilidade dos resultados no h grandes melhoras, tampouco grandes pioras , apesar da rpida expanso das matrculas no perodo. Os melhores resultados em lngua portuguesa foram em 1995, e os de matemtica, em 1997. TABELA 10Saeb: Portugus e Matemtica19951997 1999 20012003NvelPortugus4 E. F.188,3186,5 170,7165,1 169,4 2008 E. F.256,1250,0 232,9235,2 232,0 2503 E. M.290,0283,9 266,6262,3 266,7 325Matemtica4 E. F.190,6190,8 181,0176,3 177,1 2258 E. F.253,2250,0 246,4243,4 245,0 3253 E. M.281,9288,7 280,3280,3 278,7 400Fonte: MEC/Inep. 142Brasil: o estado de uma nao 2006 23. O Brasil j participou de vrias provas internacionais: do International Assessment of Education Progress (Iaep) de 1992, do Escritrio Regional da Unesco de Educao para a Amrica Latina e o Caribe (Orealc) de 1997, e do Programa Internacional de Avaliao de Estudantes [Programme for International Student Assessment (Pisa)] da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de 2000 e 2003. Os resultados confirmam tudo que o Saeb diz. O Brasil sai em ltimo lugar no Iaep de cincias (Tabela 11) e no teste do Pisa em 2000.Nossos alunos melhoraram ligeiramente em matemtica e cincias no Pisa de 2003, mas no em leitura (Tabelas 12 e 13). A pior notcia das comparaes internacionais a constatao de que a capacidade de compreenso de leitura dos alunos das nossas elites inferior ao nvel obtido pelos alunos de classes mais baixas da Europa. inegvel o nvel lastimvel da nossa educao bsica.H, contudo, um aspecto positivo. Apesar do enorme influxo de novos alunos quase sempre de nvel social mais baixo e do aumento expressivo de diplomaes,TABELA 11 Brasil e Pases Selecionados: Percentuais de Respostas Certas no Iaep II 1992 Matemtica Cincias Pas/cidade (%) Desvio-padro(%)Desvio-padroCoria73,4 0,677,50,5Espanha 55,4 0,867,50,6Estados Unidos55,3 1,067,01,0Brasil/So Paulo37,0 0,852,70,6Brasil/Fortaleza32,4 0,646,40,6Moambique28,3 0,356,60,7Mdia IAEP58,366,9 Fontes: Iaep (1992) e Instituto Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Ifapesp) Indicadores de CT&I em SP (2001). TABELA 12 Comparao dos Resultados do Brasil no Pisa 2000 e 2003reas avaliadas 2000 2003Cincias 375390Leitura403403Matemtica - total -356Espao & forma 300350Mudana & relao263333 Fonte: Site MEC/Inep Notcias, 7 de dezembro de 2004.Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios143 24. TABELA 13 Comparao dos Resultados do Brasil no Pisa 2000 e 2003Melhores colocadosPontuao globalPiores colocados Pontuao globalHong Kong 550 Indonsia360Finlndia 544 Tunsia359Coria do Sul 542 Brasil 356 Fonte: Site MEC/Inep Notcias, 7 de dezembro de 2004. o Saeb mostra que a qualidade no caiu, talvez a maior proeza do nosso ensino nos ltimos anos. Conseguir um grande crescimento sem queda de qualidade no uma realizao menor.O Saeb e o Enem introduzido em 1998 com periodicidade anual constituem dois sistemas nacionais de avaliao que geram sries histricas e colocam disposio de secretarias estaduais dados que podem ser muito teis. Ambos tm efeitos salutares sobre a qualidade do ensino, a comear por estabelecer novos parmetros para a elaborao de questes de provas, novos enfoques de avaliao dos alunos que tm repercusso sobre contedos e modos de ensinar. Certa- mente no so suficientes para mudar, mas sero sempre reforos a mudanas.Mas seja como for, o pas permanece com o formidvel desafio de melhorar a qualidade do nosso ensino. Est totalmente descalibrado das nossas expectativas de desenvolvimento econmico. No h como pensar que haja outra prioridade para a nossa educao. 4. ENSINO SUPERIOR: DIVERSAS VIRTUDES, VRIOS DEFEITOSNa seo anterior, discutiu-se a educao bsica e mostrou-se que o atraso do Brasil gravssimo. Falou-se aqui do ensino superior, rea controvertida e na qual as discusses so mais acaloradas. H pouco acordo sobre questes, grandes e pequenas, e o colorido ideolgico tinge a maioria dos debates, polarizados pelas perspectivas parciais dos diferentes segmentos. Discusses inflamadas ser- penteiam pelos meandros da eqidade, do crescimento, do pblico versus privado, da qualidade e dos papis do Estado. 4.1 O Superior Cresceu demais ou de menos? interessante comear pelo contraste de duas vises opostas acerca do porte do nosso ensino superior. Na primeira, o pas mais do que retardatrio e tem um 144 Brasil: o estado de uma nao2006 25. dficit crnico de alunos no ensino superior. Na segunda, ele erra na mo e investe demais nesse nvel. Tome-se a primeira viso. Enquanto Santo Domingo e Peru instituram uni- versidades no sculo XVI, nossos primeiros cursos superiores foram criados aps a vinda de D. Joo VI para o Brasil e se limitaram a algumas escolas profissionais (direito, engenharia civil e medicina). A primeira universidade brasileira de ver- dade foi a Universidade de So Paulo, criada em 1934, trazendo eminentes aca- dmicos franceses, italianos e alemes [Schwartzman (2001)]. A Universidade do Brasil, criada no incio da dcada de 1920 principalmente porque o governo queria dar um doutorado honoris causa ao rei da Blgica em visita ao pas no era mais do que uma colagem, sob um nico reitor, de escolas profissionais exis- tentes. Mas aps esses esforos pioneiros, o progresso estancou.A posio do Brasil certamente no confortvel: num rol de 17 pases de vrias partes do mundo, o pas encontra-se frente apenas de El Salvador e praticamente na mesma situao que o Mxico. A taxa bruta de matrcula de 22%, e a lquida, de aproximadamente 15%, o que bem pouco [Schwartzman (2001)].12 Apesar disso, a relao candidato/vaga nos vestibulares das universi- dades pblicas relativamente elevada ainda que a percepo da concorrncia seja superestimada em relao concorrncia efetiva e, para muitos cursos, o grau de competio seja baixo. De fato, os dados da Tabela 14, extrados das estatsticas mais recentes da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), mostram que, mesmo em termos de taxa bruta de matrcula no ensino superior, o Brasil est abaixo da mdia da Amrica do Sul e de Mxico, Colmbia, Bolvia, Repblica Dominicana, Chile e Argentina.TABELA 14 Taxa Bruta de Matrcula no Ensino Superior 2002-2003PasTaxaPas Taxa El Salvador12 Frana 56 Brasil 21 Itlia 57 Mxico 22 Argentina60 Colmbia 24 Espanha62Repblica Dominicana 34 Reino Unido64 Bolvia39 Estados Unidos 83 Chile42 Coria do Sul85 Japo51 Finlndia88 Portugal 56 Mdia Amrica do Sul 29 Fonte: Unesco. Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios145 26. Examine-se ento agora a segunda viso do mesmo processo. At meados do sculo XX, o Brasil era equilibradamente atrasado em matria de educao. Pouqussimas escolas primrias e quase nada de universidades. Com a prosperi- dade do ps-Guerra, consolidam-se as percepes de que o pas precisava de lideranas superlativamente bem preparadas para dar o salto do desenvolvimento. Inicia-se ento um processo ambicioso de construo de universidades federais em todos os estados. Possivelmente, nenhum pas do continente teve uma arran- cada to vigorosa e cara. Entre 1960 e 1990 as matrculas passaram de 100 mil para 1,4 milho [Durham (2005)]. O governo federal liderou essa expanso ao abrir pelo menos uma universidade em cada estado brasileiro, mas foi permanen- temente acompanhado pela expanso do setor privado.Sem dvida alguma esta expanso mudou completamente o quadro da edu- cao superior. Expandiram-se os campi at os anos 1980 liderados pela iniciativa governamental e, a partir de ento, pelo setor privado , em sua maioria afastados das regies centrais das cidades, e as matrculas cresceram rapidamente.As universidades federais foram criadas com a ambio de se tornarem centros de ensino, pesquisa e extenso. E, de fato, sua implantao se deu simultanea- mente criao muito bem-sucedida, e sem similar na Amrica Latina, de um sistema de cursos de ps-graduao em mbito nacional em todas as grandes reas do conhecimento (Quadro 6).TABELA 15Evoluo das Matrculas no Ensino Superior por Dependncia Administrativa Setor pblicoSetor privadoTotal AnoVagas (%)Vagas (%)1933 18.986 56,3 14.737 43,7 33.7231945 21.307 51,6 19.968 48,4 41.2751960 59.624 58,6 42.067 41,4101.6911965 182.69656,2142.386 43,8325.0821970 210.61349,5214.865 50,5425.4781980 492.23235,7885.054 64,3 1.377.2861985 556.68040,7810.929 59,3 1.367.6091990 578.62537,6961.455 62,4 1.540.0801995 700.54039,8 1.059.16360,2 1.759.7032000 887.02632,9 1.807.21967,1 2.694.2452004 1.178.32828,3 2.985.40571,7 4.163.733Fontes: Durham (2005) e MEC/Censo e Sinopses do Ensino Superior. 146Brasil: o estado de uma nao2006 27. QUADRO 6 Universidade, Ps-Graduao e PesquisaO modelo de universidade de pesquisa adotado pela Reforma Universitria de 1968 queatingiu as universidades federais, estaduais e as universidades catlicas (PUCs), entre outrasexistentes na poca objeto de muita controvrsia. Sua maior e indisputvel virtude foihaver criado a ps-graduao, atrelada a um mercado cativo para os seus graduados. Por maisde trs dcadas, cresceram mestrados e doutorados, impulsionados pelos fundos do Ministriodo Planejamento e pela existncia de posies nas universidades que passam a exigir a ps-graduao stricto sensu. Mas o modelo, que inclua a indissociabilidade do ensino e da pesquisapara todos, contm certa dose de fantasia, pois a pesquisa exige muito mais do que a existnciade uma universidade. Uma referncia que, nos pases avanados, a proporo de instituiesuniversitrias que realizam pesquisas tende a estar sempre abaixo de 5%. Ou seja, o imperativode que todas as universidades devam fazer pesquisa irreal e sequer sugerido nos pases demaior destaque na cincia. Quem acreditaria que todos os departamentos de todas as universi-dades deveriam ou poderiam realizar pesquisas? Ser que todo professor seria capaz de realizarpesquisas? Seguramente, faz sentido promover uma poltica de encorajar a investigao cien-tfica, sempre que haja precondies. Nas universidades mais antigas e mais bem dotadas derecursos humanos, seria natural que a pesquisa fosse quase universalizada. Nas instituiesmais novas, porm, somente pequenos grupos, aqui e ali, se envolveriam em pesquisas. Naverdade, foi isso exatamente o que aconteceu. Dez universidades mais importantes tm seg-mentos considerveis do corpo docente realizando pesquisas isto , publicando pelo menosum ttulo por professor e por ano. A maioria tem alguma ilha de pesquisa isolada, e as maisfracas, praticamente nada. Portanto, h duas leituras da mesma realidade. De um lado, os la-mentos justificados de que a pesquisa no se universalizou nas universidades pblicas. De outro,a constatao de que a produo dos melhores centros deixa o Brasil frente de todos osoutros pases latino-americanos, em termos do total de capacidade instalada, esforo e produode pesquisas publicadas medido pela contagem de pesquisas arroladas pelo ISI ThomsonScientific no seu Current Contents.Diante da ausncia de produo cientfica em muitas universidades federais e da rigideznos contratos de trabalho dos professores universitrios, o dogma da indissociabilidade tem GRFICO 6 Publicaes Brasileiras Indexadas (ISI) por Ano 1973-2003 14000 12.627 1200011.423 10.686 10000 9.676 9.0528.03780006.7126.0086000 5.4824.650 4.4614.857 3.9354000 3.1423.5972.5212.8152.2202.3291.9232.3602.56520001.200 2.256 700 0 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20Fonte: Guimares (2005).continuaEducao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios 147 28. continuao uma grave conseqncia fiscal. Como a pesquisa no se materializa em todas as universidades,fica o custo de pagar professores por mais tempo do que efetivamente produzem. semprecomplicado falar linearmente da universidade, mas pode-se admitir como razovel que a docnciae a militncia na vida institucional dificilmente ultrapassem 20 horas semanais. Somente paraos docentes que estejam engajados em pesquisa o contrato de 40 horas se efetiva. Para osdemais isso no ocorre. Estimando-se que, em 2001, a diferena entre contratos de 20 e 40horas com dedicao exclusiva era da ordem de R$ 3 bilhes, verifica-se que isso que o MECest pagando por uma pesquisa oriunda de cerca de 10% das instituies que de fato produzemquase 90% das publicaes. Ou seja, 90% dos R$ 3 bilhes no geram pesquisa.A alta concentrao da competncia em pesquisa fica ainda mais evidente quando secontextualizam os programas de ps-graduao (PPG) excelentes e bons (notas 7 e 5, respectiva-mente) nas universidades federais. Vemos que so seis as universidades federais que realmentedemonstram competncia em pesquisa em mais da metade de seus programas de ps-graduaostricto sensu (Tabela 16). J o setor privado absolutamente incipiente em termos de pesquisa,embora seja verdade que ele no tem acesso aos fundos pblicos de financiamento da pesquisa,totalmente concentrados nas universidades pblicas. Ora, se nossos melhores cientistas aindavivem basicamente dos financiamentos pblicos e se o Estado no financia a pesquisa nasinstituies privadas, estas precisam fazer seus alunos pagarem por ela, se quiserem realmentefaz-la. E isso coloca um srio limite expanso da pesquisa nas universidades privadas, postoque as mensalidades presentes j levaram o sistema praticamente ao limite de seu crescimento. TABELA 16 Universidades Federais com os PPGs Mais Bem Avaliados 2004Total de PPGsPPGs com nota 7PPGs com nota 5 ou +N (%) N(%)UFRJ83 8 9,64756,6UFMG61 6 9,83557,4UFRGS 65 3 4,64163,1UFSCAR19 210,51157,9UFV 24 2 8,31562,5Unifesp 41 2 4,92253,7UFF 39 1 2,61230,8UFPE52 1 1,91732,7UFRRJ 12 1 8,3 325,0UnB 50 1 2,01530,0UFSC48 0 0,02143,8Total 494 27 5,5239 48,4 Fonte: MEC/Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). 148Brasil: o estado de uma nao2006 29. 4.2 A Expanso da Graduao e a Dcada PerdidaO crescimento das universidades pblicas foi admirvel e no h dvida de que tenha tido um grande impacto no pas, entre eles, o abastecimento do mercado com lideranas bem formadas. Contudo, o resultado foi a matrcula desalinhada com os nveis inferiores. Durante anos, enquanto no Brasil ainda no havia sido universalizada a educao fundamental e o ensino mdio era especialmente res- trito, o nvel superior tinha capacidade para incorporar os oriundos daquele nvel sem grandes dificuldades. Tinha-se no pas um ensino superior hipertrofiado, quando contrastado com os nveis inferiores.A matrcula no nvel superior cresceu demais, tendo em vista o porte do fundamental e do mdio. A transio entre mdio e superior chegou a ter taxas acima de 65%, no incio dos anos 1990. Note-se que, na Alemanha de hoje, essa taxa de 35%13 e poucos pases ultrapassam 50%. A Tabela 17 mostra que, de 1980 a 1994, o ensino superior apresentava capacidade para absorver entre 62% e 66% dos concluintes do ensino mdio, o que comparativamente muito elevado, ainda que o volume de concluintes do mdio seja de apenas 37% dos membros de uma coorte.14A partir de 1997, as concluses no ensino mdio crescem mais rapidamente do que os ingressos no ensino superior, at que, a partir de 2001, o prprio ensino mdio comea a perder velocidade.15 Ao longo do processo, a matrcula no superior cresce a um ritmo bastante lento, no respondendo ao crescimento da demanda. O nmero total de matrculas, no entanto, responde de forma mais acelerada, como pode ser observado na Tabela 18. TABELA 17Evoluo das Taxas de Transio do Ensino Mdio para o Ensino Superior Concluintes do ensino mdioIngressantes no ensino superior (B)/(A) Ano(A)(B)1980 541.000356.667 65,931991 659.000426.558 64,731994 749.000463.240 61,851997 1.266.000527.958 41,702001 1.836.130944.157 51,422002 1.855.4191.036.690 55,872003 1.851.8341.163.843 62,85Fontes: Durham (2005) e MEC/Inep. Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios149 30. TABELA 18 Evoluo das Matrculas por Nvel de Ensino 1970-2004 [em mil]19701975 198019851991 19971998 2000 2002 2004Fundamental 15.89519.549 22.598 24.770 29.204 34.22935.79335.71835.25834.012Mdio 1.1191.9362.1893.0163.770 6.4056.969 8.193 8.711 9.169Superior 425 1.0731.3771.3681.565 1.9652.126 2.694 2.480 4.164 Fonte: MEC/Inep. somente na dcada de 1990 que o ensino superior volta a crescer, em virtude da enorme expanso dos nveis fundamental e mdio. Acontece que essa segunda onda de crescimento encontra um ensino superior pblico caro, relati- vamente pequeno e sem flego gerencial e financeiro, para a escala de expanso que passou a ser possvel. Somente o dinamismo do setor privado foi capaz de retomar o crescimento (Tabela 19). bem verdade que as instituies pblicas de ensino superior melhoraram seu desempenho durante toda a dcada de 1990, como ser visto adiante, mas ainda assim seu custo relativamente elevado.Como se pode verificar, a populao de estudantes no ensino superior triplicou desde 1980 de 1,4 milho para 4,2 milhes , o nmero de instituies dobrou e acentuou-se a predominncia das instituies particulares. Elas hoje representam praticamente 90% do universo das instituies de ensino superior do pas, e absorvem 72% dos estudantes. Entre elas surgiram alguns gigantes: 48 univer- sidades com mais de 15 mil alunos, e duas com mais de 90 mil. TABELA 19 Evoluo das Matrculas e do Nmero de Instituies do Ensino Superior por Dependncia Administrativa 1980 1985 19901995199820022003 2004492.232 556.680 578.625700.540804.729 1.051.655 1.137.1191.178.328 Vagas 35,7% 40,7% 37,6%39,8%37,9%30,2% 29,2%28,3% Pblica108128 138 128 131129 146224 Instituies 12,3% 14,9% 15,0%14,4%13,5%9,3% 8,1%11,1%885.054 810.929 961.4551.059.163 1.321.2292.428.258 2.750.6522.985.405 Vagas 64,3% 59,3% 62,4%60,2%62,1%69,8% 70,8%71,7% Privada773731 780 761 842 12531.657 1.789 Instituies 87,7% 85,1% 85,0%85,6%86,5%90,7% 91,9%88,9% 1.377.286 1.367.609 1.540.080 1.759.703 2.125.9583.479.913 3.887.7714.163.733 Total881859 918 889 9731.3821.803 2.013 Fonte: MEC/Inep/Daes. 150Brasil: o estado de uma nao 2006 31. Essa expanso atinge seu ritmo mximo entre 1997 e 2002. Nesse contexto, importante reconhecer que a ps-graduao brasileira continua, como visto, marcadamente pblica. de longe o melhor setor de nosso ensino, e abastece adequadamente a graduao com professores mestres e doutores, como ser visto mais frente (Tabela 29).Pode-se discutir se os mestres usam todo o seu potencial e se o regime horista, que prevalece nas instituies privadas, uma boa soluo. Mas no se pode deixar de apreciar o enorme avano nas titulaes do corpo docente, assim como a enorme absoro desses docentes pelo setor privado, posto que 70% dos professores com mestrado atuam nessas instituies. Isso revela que, mesmo com a grande expanso recente, os quadros docentes so cada vez mais qualificados, ou seja, no h problemas nem de suprimento de professores e nem de oferta de vagas na graduao. 4.3 A Dinmica do Setor PrivadoDiante dos impasses nas universidades pblicas e das dificuldades de resolv-los, necessrio analisar as possibilidades de ampliao do setor privado. Os problemas de expanso desse setor sempre esbarraram nas peias legais. A burocracia que regula a abertura e credenciamento de cursos pesada, lenta e pouco transparente, muito freqentemente dissociada da realidade. De certa forma, a expanso da oferta determinada mais pela velocidade com que os pedidos de abertura de cursos transitam dentro do MEC do que propriamente pela capacidade do setor privado de responder a apelos da demanda.O acmulo de pedidos de abertura de cursos atinge os milhares, sendo um tema muito conflituoso no Conselho Nacional de Educao (CNE). Alm da buro- cracia, existem dois outros fatores: de um lado, h temor e preocupao com as conseqncias que um crescimento desordenado da educao privada pode pro- vocar; de outro, medo da competio de novas escolas particulares. Tambm militam a favor de uma expanso mais lenta as associaes profissionais, ale- gando proteger a qualidade, embora no seja fcil descartar a hiptese de que, na verdade, desejem menos competio. Em suma, todos os grupos alegam estar protegendo a qualidade. Isso certamente verdade. Mas no necessariamente toda a verdade. Tambm existem interesses em retardar a criao de novas escolas e em restringir a concorrncia. Por seu turno, impulsionando a expanso, h diversos lobbies privados atuando, no necessariamente, em benefcio dos que mais merecem. A expanso liderada pelas universidades privadas, cujo status jurdico permite abrir cursos sem consultar o MEC (Tabela 20). Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios151 32. TABELA 20 Evoluo das Matrculas no Ensino Superior por Condio de Autonomia das InstituiesTipo de instituio 198019851990 1995 1998 2003 Autnomas: univ. e centros univ. 652.200 671.977 824.627 1.127.9321.467.8882.276.281No-autnomas: integradas e isoladas 725.086 695.632 715.453631.771658.070 1.611.490 Total 1.377.286 1.367.609 1.540.0801.759.7032.125.9583.887.771 Fonte: MEC/Inep. Na segunda metade dos anos 1990, mesmo o MEC, tornando mais rgidas as exigncias tcnicas para a abertura de cursos, viu como resultado a acelerao do crescimento das faculdades. E isso foi conseguido graas ao alvio das restries burocrticas, sobretudo o fluxo dos pedidos dentro do ministrio. Por conta disso, houve tambm um acelerado processo de abertura de vagas, o que, em anos posteriores, apareceu como vagas no-ocupadas ou vagas ociosas. De fato, o ritmo de acesso educao superior arrefeceu em anos mais recentes, mas as vagas ociosas so, em grande medida, vagas autorizadas pelo MEC e no neces- sariamente vagas existentes. Ainda que haja algum descompasso entre oferta e demanda no curto prazo, certamente este bem inferior ao total de vagas oficial- mente ociosas, posto que o setor privado no poderia sobreviver com espao ocioso e professores ganhando sem dar aula.O Brasil vive diante de vrios obstculos continuidade da expanso do superior. O primeiro que chama a ateno a desacelerao das diplomaes no ensino mdio. Esse fenmeno deve ser passageiro, posto que a proporo da coorte terminando o mdio ainda muito pequena, alm, obviamente, do estoque represado. O problema mais srio, porm, o esgotamento das camadas sociais que podem pagar por uma matrcula no setor privado. Os alunos com renda familiar abaixo de um certo nvel (a partir do 3 quinto de renda, Tabela 21) desaparecem do sistema privado, s restando alguns poucos no setor pblico, que gratuito, e, entre os 40% mais pobres que j esto sub-representados noTABELA 21 Distribuio dos Estudantes pelos Quintos de Renda Familiar 2004Nvel de ensino Total 1 quinto2 quinto3 quinto4 quinto 5 quinto Pblico 7.990.350 14,922,225,4 25,212,3 Ensino mdio Privado 1.381.0912,5 5,010,7 24,457,4 Pblico 1.205.8222,3 4,810,3 24,957,7 Ensino superior Privado 3.375.8821,2 2,1 6,6 20,869,3 Mdia de anos de estudo6,4 3,9 4,8 5,47,210,4 Fonte: IBGE/Pnad, SIS de 2004. 152 Brasil: o estado de uma nao2006 33. ensino mdio pblico (a representao perfeita seria 20% em cada quinto) , praticamente inexiste demanda para o ensino superior (pblico ou privado). de se destacar a impressionante similaridade entre o perfil dos estudantes do ensino mdio privado e do ensino superior pblico.16 tambm surpreendente o grau de elitizao do superior privado mais intenso do que o do setor pblico, que tambm elevado , com 70% dos seus estudantes integrantes do segmento dos 20% mais ricos. A expanso do ensino superior depender das possibilidades de incorporao de camadas sociais de menor poder aquisitivo.O atendimento via setor pblico exigiria um volume de investimento no- desprezvel e certamente no-disponvel em prazo razovel. Contudo, a soluo pela expanso do setor privado tem tambm limitaes: como as restries dos alunos so de ordem financeira e como para o setor os custos so praticamente incomprimveis dadas as restries ao nmero de alunos em sala de aula e a exigncia de considervel titulao dos professores ,17 a soluo da equao envolve esquemas de financiamento ao aluno pobre. Em qualquer caso, muita discusso ser necessria at que se chegue a uma soluo de fato. Alternativas como o Programa Universidade para Todos (ProUni), que resultou na incorporao de cerca de 200 mil estudantes que no conseguiriam atender s exigncias de fiador do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), so dignas de nota. No entanto, no responde ao problema em sua proporo real. Os recursos do Fies atendem a menos de 10% da demanda, e as frmulas do crdito educativo excluem o contingente dos que no tm fiadores que ganhem pelo menos o dobro da mensalidade. interessante comparar nossa situao com a dos Estados Unidos, onde todo o ensino superior pago e at metade dos estudantes de nvel superior recebe algum apoio financeiro. L, as instituies cujos egressos no pagam o crdito educativo so penalizadas e perdem direitos de acesso aos recursos federais. A premissa que se a instituio boa, o aluno obtm boa formao, bem aceito no mercado profissional e, portanto, poder pagar o financiamento. Com isso, todas as instituies possuem placement offices que cuidam da oferta de estgios, cursos, visitas e encaminhamento profissional de seus alunos.Tudo indica que a presso pela expanso continue forte, pois apesar da perda de flego em 2002, h enorme demanda represada por ensino superior (Quadro 7). Os ajustamentos progressivos no setor privado esto em curso, pois h muitas instituies pouco competitivas, permitindo aos mais agressivos ocupar progressivamente os seus espaos. Nas instituies mais tradicionais, a gesto profissional ainda est em fase embrionria e as mazelas das empresas familiares travam as mudanas. Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios 153 34. QUADRO 7 Expano de Matrculas no Superior e Demanda Reprimida Nos ltimos cinco anos vem ocorrendo um crescimento extremamente acentuado na matrcula inicial na educao superior. O nmero de vagas para o ensino de terceiro grau cresceu mais de 15% a.a., e a matricula inicial, que era pouco inferior a 1/3 da matrcula total em 1999, passou para cerca da metade do total de matrculas em 2004. Hoje o nmero de vagas para o primeiro ano de 1,6 milho. Este nmero ligeiramente inferior ao nmero de jovens que terminam o mdio a cada ano, 1,8 milho. Apesar disso, apenas 1/4 dos jovens com mdio completo freqenta ou j freqentou a educao superior. Como explicar esse aparente paradoxo? A explicao est no desbalanceamento entre fluxo e estoque. Se, por um lado, verdade que o ensino mdio gradua a cada ano 1,8 milho de jovens que poderiam quase todos encontrar vaga na educao superior, dada a oferta atual, por outro, tem-se que considerar que a demanda por educao superior no se limita aos que completam o ensino mdio no ano imediatamente anterior. Dada a historicamente limitada oferta de vagas na educao superior, o pas conta hoje com mais de 25,6 milhes de pessoas que, tendo completado o mdio, no freqentam nem jamais freqentaram a educao superior. Destes, 11,95 milhes tm menos de 30 anos. Assim, embora o nmero de vagas hoje oferecidas seja praticamente suficiente para atender o fluxo corrente de graduados do mdio, a insuficincia de oferta ao longo das ltimas dcadas leva a que exista um substancial estoque de demanda no atendida. Isso explica por que apenas 1/3 deles tem efetivo acesso educao superior, mesmo quando a disponibilidade de vagas j muito prxima ao nmero de jovens que terminam o mdio a cada ano. Alm disso, vale ressaltar que uma coorte anual de jovens no Brasil conta com cerca de 3,5 milhes de indivduos. Se o objetivo garantir o acesso a 3/4 desses jovens educao superior um parmetro que seria aceitvel internacionalemente ento uma vez acomodado o estoque de demanda no-atendida nas ltimas dcadas, as vagas oferecidas na universidade deveriam estabilizar-se em torno de 2,7 milhes e, portanto, 75% a mais que o atualmente disponvel. Em suma, a despeito da acelerada expanso na educao superior ao longo do ltimo qinqnio, ser necessrio que esse passo acelerado continue ao longo de toda a prxima dcada para que, ao menos do ponto de vista quantitativo, a oferta de educao superior fique equacionada. Na medida em que o elevado estoque de demanda no-atendida no passado concorra com o fluxo atual de egressos do mdio, para que todos sejam atendidos ser necessrio que a oferta de vagas supere por vrios anos o seu patamar de longo prazo. Em outras palavras, ser necessrio que o sistema de educao superior se expanda no curto prazo alm do que ser sustentvel no longo prazo. Dado que em muitas situaes a expanso da educao superior envolve investimentos irreversveis, seja em infra-estrutura, seja na qualificao dos recursos humanos, no evidente como o sistema ir atender ao elevado componente transitrio da demanda atual. A questo delicada e exige a compreesnso devida de sua complexidade e um marco regulatrio adequado, que induza o ensino superior a atender a essa demanda e incentive o setor privado a fazer os investimentos necessrios. 4.4 A Conta do Ensino SuperiorNo se pode julgar um sistema educacional pelo que custa, tampouco se pode avali-lo sem boas indicaes financeiras. O Brasil dispe de informaes 154 Brasil: o estado de uma nao 2006 35. aceitavelmente confiveis acerca do que custa cada um dos seus subsistemas. No obstante, h controvrsias em torno da evoluo dos gastos nos ltimos anos e, tambm, acerca dos elementos que compem o custo/aluno das universi- dades pblicas. 4.4.1 Gastos PrivadosDentro do ensino privado o nvel superior tem faturamento de R$ 15 bilhes; o fundamental atinge R$ 13,2 bilhes; o mdio, apesar de corresponder maior fatia do mercado, tem faturamento de apenas R$ 4,6 bilhes.18 A educao infantil tem um oramento total de R$ 2,7 bilhes a.a.Entre 1999 e 2005, os gastos com o ensino superior privado cresceram de R$ 8,8 bilhes para R$ 15 bilhes, com expanso nominal de 76%. Como houve grande aumento do nmero de matrculas, a modesta expanso da receita em termos reais (7% em seis anos) se deu custa de considervel queda no valor das anui- dades,19 decorrncia da forte competio, com a entrada de novas faculdades com anuidades mais baixas. As mais antigas e tradicionais foram obrigadas a reduzir preos, para no perder alunos, mas muitas delas ainda com administrao familiar so muito lentas para se ajustar diante da concorrncia. interessante notar que, entre 1999 e 2004 anos para os quais dados do setor pblico esto disponveis , o crescimento do setor privado foi de 64%, ante 56% para o pblico. Ou seja, o desempenho de ambos medido em termos de vagas foi muito semelhante. 4.4.2 Gastos pblicosAo lidar com recursos, deve-se lembrar que as frmulas de financiar uma ativi- dade tm conseqncias tanto no real direcionamento dos gastos como na eficincia com que so feitos. Isso pertinente, em vista dos elevados custos por aluno do ensino superior brasileiro e pela ineficincia com que operam os programas de graduao nas universidades. A origem dos problemas no est nas universidades, mas nas regras sob as quais operam em particular, cumpre acusar a mecnica oramentria que no oferece quaisquer incentivos eficincia. No h incentivos financeiros para matricular mais alunos, para reduzir a desero, para cortar custos ou para alocaes mais eficientes de recursos. O Brasil gasta em educao algo equivalente a 4,3% do PIB, prximo da mdia da OCDE e superior aos gastos de pases com sistemas de educao mais bem-sucedidos, como Uruguai, Chile e Argentina. Desse montante, 21% so Educao no Brasil: atrasos, conquistas e desafios155 36. dedicados ao superior (0,82% do PIB), que, apesar de relativamente alto, no est exageradamente fora de linha com os outros pases. S 16 pases no mundo gastam mais e praticamente todos so muito ricos. Sob essa medida, gastamos mais do que Japo, China e Coria [OCDE (2004)].Isso no seria um problema se o 0,82% permitisse que muitos alunos estu- dassem na rede pblica. Mas esse no o caso. Tais gastos permitem matricular apenas 5,2% da populao em idade universitria. Em contraste, com a mdia de 1% do PIB, os pases da OCDE matriculam 41% da populao em idade de estar na universidade.Pode-se verificar a mesma coisa por outro ngulo: o 0,82 % do PIB financia uma educao com um custo/aluno muito elevado (Tabela 22). Apenas Alemanha e Reino Unido gastam mais por aluno do que o Brasil. De fato, nossos dispndios por matrcula (1999) atingiam R$13 mil para as federais e R$10 mil para as estaduais. preciso notar que esses dados so controvertidos. O pomo da discrdia so os hospitais universitrios e o custo de inativos (aposentados) e pensionistas. Em relao aos hospitais universitrios pode-se argumentar que deveriam fazer parte dos gastos do Ministrio da Sade. J os gastos com inativos e pensionistas, parece razovel que se entenda como custo educacional, pois parte integrante da remu- nerao dos professores. Essa disputa, entretanto, perder importncia no futuro, posto que, desde 2003, regulamentou-se que os custos previdencirios de funcio- nrios contratados a partir da sero muito assemelhados aos da iniciativa privada. preciso entender que os nmeros da Tabela 22 sofrem um ajuste pela paridade do poder de compra mtodo usado para eliminar o efeito de flutuaes ou cmbios irrealistas. Portanto, no correspondem aos dados nominais em dlares, reais ou qualquer outra moeda. Trata-se de um conceito pouco transparente para no-economistas, mas inteiramente aceito nas comparaes internacionais. TABELA 22 Gasto por Aluno Universitrio 2001 [em US$ PPP]Uruguai2.201 Espanha7.456ndia2.522 Itlia 8.347Argentina3.775 Frana 8.837Peru 4.230 Brasil10.306Mxico 4.341 Alemanha10.504Coria do Sul6.618 Reino Unido 10.753Chile6.901 Mdia OCDE10.052 Fonte: OCDE (2004). 156 Brasil: o estado de uma nao 2006 37. Para oferecer uma alternativa a esse caminho, pode-se tomar tambm as relaes entre custos de segundo e terceiro graus. como tomar o custo do segundo grau como unidade de moeda, que passaria a ser a base de comparao. Os resultados so:20Brasil: o nvel superior tem custo 10 vezes maior do que o mdio;Estados Unidos: o nvel superior 2,4 vezes mais caro do que o mdio;Frana: o nvel superior praticamente igual ao mdio. Fica evidente o descompasso entre o nvel mdio e o superior. H diversos fatores para isso, mas a baixa relao aluno/professor um dos motivos do ele- vado custo. Nas universidades federais, so 10,9 alunos por professor. Em con- traste, a mdia da OCDE de 16,4. No que sobrem professores, que a sua distribuio muito errtica. Um caso real ilustra a seguir:Universidade Federal do Cear [Pinheiro e Marques (1996)]:18% das turmas com at 3 alunos;41% das turmas com at 10 alunos; e207 turmas com apenas 1 aluno. bem verdade que as universidades pblicas federais, em resposta s presses sociais e governamentais por controle de gastos, envidaram louvveis esforos e obtiveram espressivos ganhos de eficincia como pode ser observado na Tabela 23. Os gastos aumentaram 95% em termos nominais, mas tiveram reduo de quase 10% em termos