57

AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE NO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ – SP

Arlindo Philippi Jr1 , Tadeu Fabrício Malheiros2, Valdir Fernandes3, Marcelo Prudente de Assis4, Paula Raquel da Rocha Jorge Vendramini5) • Maria Sulema Pioli6, Juliana Pellegrini Cezare7, Marcela Riccomi Nunes8, Mariana Lima Rodrigues9, Michelle de Fátima Ramos10, Jullyana Alessand’Andressa Abduch11

RESUMO: A sustentabilidade urbana é um desafio enfrentado por países ricos e pobres, e envolve a necessidade de equacionar as questões sociais com a redução da pressão sobre os recursos naturais. A grande concentração populacional nos centros urbanos e os atuais problemas sociais e ambientais refletem a complexidade dessa questão que, certamente, configuram um paradigma nesta virada de século, principalmente para países em desenvolvimento. São necessárias ações rápidas e efetivas que, em última instância, tenham grande relação com o processo de tomada de decisão e com a formulação de políticas públicas, que devem estimular o desenvolvimento econômico com vistas ao desenvolvimento sustentável e precisa incluir as questões ambientais nas políticas sociais. A Lei 6.938/81 que institui a Política Nacional de Meio Ambiente, afirma que os municípios podem, na sua jurisdição, elaborar normas ambientais e exercer controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação do meio ambiente. Apesar de avanços observados nas últimas décadas em relação à: descentralização de poder; formulação e implementação de políticas mais focadas no contexto ambiental e alinhadas à promoção da saúde pública, da justiça social e viabilidade econômica, estudos apontam ainda lacuna no que se refere às ações de avaliação do processo de implementação destas políticas. Estas lacunas geram obstáculos ao estabelecimento de mecanismos para o ajuste adequado das políticas por meio de sistemas de avaliação de gestão. Sendo assim, o presente trabalho tem o objetivo de apresentar o projeto MEGA (“Avaliação Estratégica do Processo de Implementação das Políticas Públicas de Desenvolvimento e Meio Ambiente no Município de Santo André-SP/Brasil”) como um instrumento de avaliação de políticas públicas e mostrar os resultados obtidos nas atividades já realizadas. O trabalho foi realizado por meio de pesquisa bibliográfica em livros e artigos científicos, bem como pela obtenção de dados secundários provenientes do Projeto MEGA (FASE 1) e foi possível observar a importância da avaliação de políticas públicas para a efetividade da governança ambiental. Além disso, o Projeto MEGA demonstrou ser pioneiro na área. Palavras chave: Política pública ambiental; desenvolvimento sustentável; avaliação estratégica.

1 Prof. Titular da FSP USP. aphij@usp.br 2 Prof. Dr. da EESC USP. tmalheiros@usp.br 3 Pós-doutorando da FSP e CEPEMA/USP. v.fernandes@usp.br 4 Doutorando da FSP/USP 5 Doutoranda da FSP/USP 6 Mestre em Saúde Pública pela FSP/USP 7 Mestranda da FSP/USP. jpc@usp.br 8 Mestranda da FSP USP. marcelanunes@usp.br 9 Mestranda da FSP/USP. maryrodrigues@usp.br 10 Bolsista Técnica da FSP/USP. mibio_2@hotmail.com 11 Iniciação Científica pela UNESP e FSP/USP. jabduch@gmail.com

58

ABSTRACT: Urban sustainability is a challenge to rich and poor countries, and it involves the necessity to find a solution to social demands and reduce the pressure on natural resources. The high demographic concentration in the urban centers and the current social and environmental problems reflect the complexity of this question that, for sure, configures a paradigm in this turn of the century, mainly to developing countries. Fast and effective actions are necessary. They should have a strong relation with the decision making process and with the public policies formulation, which must stimulate the economic development towards the sustainable development and they need to include the environmental issues in social policies. The Brazilian Law 6.938/81 that establishes the National Environmental Policy says that the cities can, within their jurisdiction, prepare environmental norms and exert control and surveillance of the activities that can cause environmental degradation. Despite the progresses observed in the last few decades concerning: the decentralization of the power; the formulation and implementation of policies more focused in the environmental context and integrated with public health promotion, social justice and economic viability, studies show that there still are gaps to what concerns to actions on the evaluation of the policy implementation process. These gaps generate obstacles to the establishment of mechanisms of adequate adjustment of the politics by management evaluation systems. After that, this work has the objective to present the MEGA project (Strategic evaluation of the implementation process of the environment and development policies in the municipality of Santo André-SP/Brazil) as an instrument of public policies evaluation and to show the results gotten on the activities already done. The work was carried by literature review in books and scientific articles, as well as by the acquirement of secondary data by MEGA project (Phase 1) and it was possible to observe the importance of public policies evaluation to the effectiveness of the environmental governance. Moreover, the MEGA project gave evidence to be the pioneer in the area.

Keywords: Environmental public policy; sustainable development; strategic assessment.

59

1 INTRODUÇÃO

A sustentabilidade urbana é um desafio enfrentado por países ricos e pobres, e envolve a necessidade de equacionar as questões sociais com a redução da pressão sobre os recursos naturais. A grande concentração populacional nos centros urbanos e os atuais problemas sociais e ambientais refletem a complexidade da questão da sustentabilidade urbana e certamente configuram um paradigma nesta virada de século, principalmente para países em desenvolvimento. São necessárias ações rápidas e efetivas que, em última instância, têm grande relação com a formulação de políticas públicas e com o processo de tomada de decisão.

Embora, muitas vezes, as definições de políticas públicas girem em torno das ações de governo, é necessário evidenciar que se trata de um campo multidisciplinar e que a sua efetividade depende da articulação entre governos, instituições não governamentais, bem como entre grupos sociais no processo de discussão e de tomada de decisão. Além disso, as políticas públicas devem estimular um desenvolvimento que contemple a tríade sustentabilista: viabilidade econômica, prudência ecológica e justiça social.

A Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981 que institui a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), possibilita aos municípios, na sua jurisdição, elaborar normas ambientais e exercer controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação do meio ambiente. Com isso, para assegurar os benefícios da política ambiental, é necessário haver uma ação articulada e integrada entre Estados e Municípios, bem como a participação da sociedade civil organizada no planejamento e gestão municipal.

Essa descentralização, como um processo de transferência de poder dos níveis centrais para os periféricos, e democratização das tomadas de decisão, proporciona um avanço nas políticas de gestão e mostra a importância de uma gestão compartilhada no âmbito local, nivelados a um ajuste da legislação às condições reais de determinadas regiões, à promoção da saúde pública, à sustentabilidade ambiental e ao desenvolvimento social e econômico.

Atualmente, o processo de autonomia dos municípios em relação aos serviços públicos é crescente, o que mostra relativo fortalecimento dos governos locais em relação à gestão ambiental e o avanço da democracia participativa no Brasil contemporâneo. Porém, para que ocorra a efetiva municipalização da gestão ambiental, é preciso vencer as dificuldades de articulação política e para que a gestão seja cada vez mais participativa, é necessária a criação de canais de discussões, intermediação de interesses e implementação de políticas com a criação dos Conselhos Gestores nos municípios.

A avaliação de políticas públicas é um importante instrumento para a melhoria desse processo de municipalização e efetividade da governança ambiental, pois permite analisar a eficiência e eficácia das políticas ambientais adotadas e, com isso, propicia a melhoria e implementação dessas políticas.

Com base nisto, o objetivo deste ensaio é explorar a gestão ambiental local, sob o enfoque do desenvolvimento sustentável e promoção da qualidade de vida da população, a partir do relato da experiência do Projeto MEGA - Avaliação Estratégica do Processo de Implementação das Políticas de Desenvolvimento e Meio Ambiente no Município de Santo André – SP, desenvolvido pelo Departamento de Saúde Ambiental da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo – FSP/USP, Departamento de Hidráulica e Saneamento da Escola de Engenharia de São Carlos – EESC/USP e Centro de Capacitação e Pesquisa em Meio Ambiente – CEPEMA, com o apoio da Prefeitura Municipal de Santo André - PMSA. Trata-se de um projeto ainda em curso e, portanto, os resultados apresentados são ainda parciais.

2 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS

60

A dificuldade de inserção da dimensão ambiental nas políticas de desenvolvimento tem

ocasionado conseqüências negativas para a saúde ambiental e perda da qualidade de vida da população mundial, acarretando um consenso que as ações antrópicas provocam conseqüências graves ao meio ambiente em nível global. A exemplo disso pode-se citar as mudanças climáticas, a poluição dos recursos hídricos e a perda da biodiversidade.

Tais conseqüências motivaram diversos atores a se manifestar em busca da melhoria ambiental, visando diminuir, mitigar ou interromper os danos ao meio ambiente. Com base nesta preocupação, manifestações surgiram ao longo do tempo e, pela primeira vez, em 1949, a Conferência Científica das Nações Unidas sobre Conservação e Utilização dos Recursos Naturais reuniu cientistas do mundo todo com o objetivo de analisar a gestão dos recursos naturais no pós II Guerra Mundial. Porém, não foram abordados temas fundamentais como a contaminação industrial, o desenvolvimento nuclear e a migração do ambiente rural para o espaço urbano (CAPRILES, 2008).

A partir dessa Conferência, outras iniciativas foram tomadas até que se chegasse a Conferência de Estocolmo, em 1972, na Suécia, convocada pela Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), caracterizando o marco que colocou em pauta as bases da atual política ambiental adotada mundialmente, adaptadas às legislações locais.

O avanço do capitalismo, a intensa industrialização e urbanização trouxeram alterações profundas para os Estados e sociedades em âmbito mundial. No Brasil, embora mais recente, a urbanização e industrialização (1940-1970) transformaram no final da década de 1980, muitas cidades em metrópoles (FERRÃO, 2000). As conseqüências deste crescimento e transformação acelerada, sem qualquer planejamento prévio e adequado, foram, dentre outras, a degradação ambiental e deterioração da qualidade de vida da população (CAVALCANTI, 2003; FORATTINI, 1991). A partir deste contexto, a sustentabilidade urbana torna-se cada vez mais um desafio, no qual o maior problema é conciliar o crescimento econômico acelerado com a sustentabilidade socioambiental, na tentativa de reduzir a pressão sobre os recursos naturais (SIADES, 2006).

Devido a grande concentração populacional nos centros urbanos e aos problemas sociais e ambientais decorrentes do crescimento desordenado, a sustentabilidade urbana exige soluções rápidas e efetivas, onde a formulação de políticas públicas passa a ter um papel fundamental no paradigma que existe entre as questões sociais e ambientais (SIADES, 2006; CAVALCANTI, 2003; FORATTINI, 1991).

A inserção da dimensão ambiental no processo de tomada de decisão é condição sine qua

non para enfrentar os desafios impostos pela insustentabilidade socioeconômica urbana. Esta inserção, por sua vez, deve ser feita por meio da formulação, implementação e avaliação das políticas ambientais, articuladas com as políticas sociais e econômicas. Além disso, deve-se considerar a realidade e as potencialidades de cada região, utilizando-se da gestão ambiental local sob a luz dos princípios do desenvolvimento sustentável, promoção da qualidade de vida da população, da justiça social e da viabilidade econômica (SIADES, 2006).

A efetividade da governança ambiental depende diretamente da construção e consolidação de espaços de atuação democrática com a participação do governo, sociedade civil e lideranças empresariais, associadas a atividades de educação ambiental e a articulação política dos municípios entre si e com o Estado (PHILIPPI JR & MALHEIROS, 2007; LUBAMBO & COUTINHO, 2004).

A Constituição brasileira e a Lei 6.938/81 garantem a autonomia dos municípios em suas jurisdições, para, inclusive, elaborar normas ambientais e exercer controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação ao meio ambiente, como forma de assegurar os benefícios da política ambiental para toda a população. Mas, para que isso aconteça de forma efetiva, é necessário haver uma ação articulada e integrada entre Estado e Municípios, bem como, a participação da sociedade civil organizada no planejamento e gestão (MAGLIO, 2000).

61

Apesar de avanços observados nas últimas décadas na formulação e implementação de políticas públicas ambientais, constatam-se muitas falhas em relação às ações de avaliação do processo de implementação destas políticas, o que interfere e prejudica os mecanismos de ajustes de políticas e de monitoramento (MALHEIROS, PHILIPPI JR & CEZARE 2007 ; DALAL-CLAYTON & BASS 2002). Sendo assim, é preciso avaliar a implementação de política pública, realizando uma análise sistêmica e integrada de ações de caráter público, que englobam legislações, Planos, Programas e Projetos, prestação de serviços e a capacidade institucional. Por meio desta análise, será possível a produção de julgamento em relação à eficiência e eficácia das ações e consequentemente da sua efetividade em termos de conservação dos recursos naturais e da manutenção ou melhoria da qualidade de vida das populações (SIADES, 2006).

A efetividade de um processo de planejamento e a construção da sustentabilidade estão diretamente relacionadas ao grau de compromisso dos governos nos planos vertical e horizontal, e das lideranças dos setores empresariais e da sociedade civil, aliadas a um constante processo de auto-avaliação. A organização destes atores em formato de parceria cria condições de sinergia para que se alcancem resultados palpáveis e duradouros.

Conforme Dalal Clayton e Bass (2002), as ações de monitoramento e avaliação devem acompanhar sistematicamente variáveis-chave e o processo ao longo do tempo e espaço, bem como observar as mudanças e impactos do conjunto de ações empreendidas.

Assim, avaliar a implementação de política pública compreende realizar análise sistêmica e integrada de ações de caráter público, quer sejam legislações, PPP - Planos, Programas e Projetos, prestação de serviços, e principalmente as capacidades institucionais, criando condições propícias à produção de julgamentos sobre a eficácia e efetividade dessas ações.

Mousinho (2000) destaca em sua pesquisa a importância da promoção de cultura de avaliação de políticas, planos, programas e projetos, na área governamental e não governamental. Ou seja, a avaliação de políticas contribui para ajustar a trajetória planejada rumo ao desenvolvimento sustentável, não devendo ser entendida como sistema de ação punitiva, mas de orientação na tomada de decisão.

Uma adequada estratégia de comunicação, apoiada em indicadores de sustentabilidade, cria ponte, por meio da qual, os anseios da sociedade podem ser captados em tempo que se evite desgaste e desânimo dos grupos, possibilitando que governo e lideranças possam apresentar resultados que reforcem os termos de um processo em parceria e de manutenção do estado de confiança construído.

O processo de desenvolvimento municipal requer criar sistemas adaptativos à própria dinâmica atual das cidades; balancear prioridades sociais, ambientais e econômicas; ampliar gestão participativa; investir em capacitação de recursos humanos para gestão da sustentabilidade local (MAGLIO, 2000).

É indiscutível a importância de se avançar no conhecimento sobre gestão ambiental e sua interface na promoção da saúde pública, da justiça social e viabilidade econômica em espaços urbanos. Tendo em vista os avanços galgados na formulação e implementação de políticas de proteção ambiental de âmbito local, entende-se este momento como propício para reflexão, em bases científicas, da efetividade dos processos de gestão ambiental voltados à sustentabilidade do desenvolvimento.

Diante do exposto, é essencial que pesquisas sobre o tema, viabilizem iniciativas de prover espaço de engajamento de lideranças com diversidade de representações, potencializado por meio de estruturação das bases dos diversos setores e tendo a transparência como princípio permanente.

Nesse sentido, o SIADES – Sistema de Informações Ambientais para o Desenvolvimento Sustentável – é o ator hábil a conduzir este processo. Como Grupo de Pesquisa, liderado pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo em parceria com a Escola de Engenharia de São Carlos e com o CEPEMA – Centro de Capacitação e Pesquisa em Meio Ambiente da USP, tem por objetivo contribuir para os estudos e criação de sistemas de

62

informações em desenvolvimento sustentável, que possam fornecer às instâncias de decisão da sociedade informações, produtos e serviços alinhados com as premissas do desenvolvimento sustentável (SIADES, 2006).

O SIADES integra professores, alunos de graduação e pós-graduação, pesquisadores e profissionais com atuação neste campo, além de congregar amplo apoio de uma rede de pesquisa em indicadores de sustentabilidade. A rede tem como plataforma permanente de comunicação e informação um site na Internet (http://www.fsp.usp.br/siades), que disponibiliza informações sobre os integrantes do grupo e seus currículos, as agenda dos encontros, os objetivos gerais dos projetos desenvolvidos pelo grupo de pesquisa, os temas de suas reuniões, as linhas de conexão para publicações do grupo e para sítios de interesse correlato ao tema do grupo de pesquisa.

A avaliação estratégica pode ser prospectiva e antecipar a ação, mas também pode ser concomitante, acompanhando a ação, ou pode ocorrer após, podendo ser realizada pelos próprios atores (auto-avaliação) ou atores externos ao desenvolvimento das ações analisadas. O processo de avaliar tem por objetivos preparar a tomada de decisão, otimizar a ação durante seu desenvolvimento ou apreciá-la após seu término (SIADES, 2006).

É nesse contexto que está inserido o projeto “Avaliação Estratégica do Processo de Implementação das Políticas de Desenvolvimento e Meio Ambiente no Município de Santo André – SP”, a partir de agora somente referenciado como Projeto MEGA, cuja idéia central está no desenvolvimento de metodologia de auto-avaliação contínua da gestão ambiental local (MEGA), entendendo que a construção do Desenvolvimento Sustentável deve estar apoiada em processo coletivo de aprendizagem, uma vez que este potencializa capacidade de mudança de paradigma no que se relaciona ao que pode e deve ser feito (objetivos) e como pode e deve ser feito (meios e métodos).

2.1 Campo de Pesquisa: O Município de Santo André O campo empírico escolhido para a proposição do MEGA é o Município de Santo André –

SP, que possui população estimada de 669.592 habitantes e é formado pelo distrito-sede de Santo André e pelo distrito de Paranapiacaba que está localizada 15km a sudeste da capital paulista, junto ao rio Tamanduateí. Santo André integra juntamente com São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra, o chamado ABCD paulista, uma das áreas mais industrializadas da América Latina.

Embora a cidade apresente grau de urbanização de 100%, mais da metade do seu território está inserido em Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais (Distrito de Paranapiacaba), como mostra a Figura 1. A densidade demográfica na área urbana é de 9.302,87 hab/km2 e na área de mananciais, 323,60 hab/km2.

63

A Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais do Município está inserida na Bacia

Hidrográfica do Alto Tietê, onde está localizado o Reservatório Billings, o qual possui importância fundamental não só para o Município, mas também para a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), pois tem como função o abastecimento de 1,5 milhão de pessoas da Grande São Paulo, a produção de energia elétrica e o abastecimento industrial. Face à necessidade de preservação dos fragmentos florestais, cursos d’água e nascentes existentes na bacia, esta região foi declarada Área de Proteção aos Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo, pelas Leis Estaduais nº 898/75 e 1.172/76.

A importância do Distrito de Paranapiacaba para a RMSP é relevante, não só por compreender a área de mananciais, mas também por estar inserida na reserva da Biosfera do Cinturão Verde da Cidade de São Paulo e integrar-se à Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, reconhecida pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) como uma importante área de conservação ambiental para a humanidade. Além disso, possui potencial turístico devido ao Parque Natural Municipal Nascentes de Paranapiacaba, onde se localiza as nascentes do Rio Grande e do Rio Pequeno, que integram a Billings, bem como a Vila de Paranapiacaba, uma vila inglesa construída no século XIX durante a construção da ferrovia Santos-Jundiaí e que foi tombada pelo Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico e Artístico (CONDEPHAT) em 1997 como patrimônio histórico e cultural.

Entretanto, entre as décadas de 1950 e 1970, esta região foi motivo de disputa judicial entre os Municípios de Santo André, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra, o que causou um vácuo administrativo, permitindo assim, a aprovação de vários loteamentos pelos municípios vizinhos sem a anuência de Santo André. Todos os loteamentos apresentam, em maior ou menor escala, problemas quanto à sua regularização fundiária, desmembramentos, implantação e adaptação à legislação de proteção e recuperação dos mananciais.

Santo André possui uma proposta de planejamento para o município, com a participação ativa da comunidade, para os próximos 20 anos, que abrange discussões sobre desenvolvimento econômico, desenvolvimento urbano, qualidade ambiental, inclusão social, educação, identidade cultural, reforma do estado, saúde e combate à violência urbana.

Além das características acima apresentadas a justificativa para a escolha deste município como campo empírico para a proposição do MEGA, deve ao pressuposto de que para que o projeto se torne uma realidade, é essencial a integração de estratégias. Nesse contexto, Santo André possui, dentre outros instrumentos, uma Política Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental, a Lei n° 7.733, de 14 de outubro de 1998, cujo objetivo é manter o equilíbrio do meio ambiente, buscando o desenvolvimento sustentável, fornecendo diretrizes para o Poder Público e para a coletividade em prol da defesa, conservação e recuperação da qualidade e salubridade ambiental, promovendo, conseqüentemente, a saúde pública. Além disso, cabe ressaltar outras estratégias instituídas como tentativa de melhorar a qualidade socioambiental do Município, como: a) inserção da dimensão ambiental ao antigo Serviço Municipal de Saneamento de Água (SEMASA), em 1999, concentrando as demandas ambientais em um órgão apenas; b) estabelecimento, em 1999, de parceria com instituições internacionais para o desenvolvimento do Projeto de Gerenciamento Participativo de Áreas de Mananciais (Projeto GEPAM); c) criação

Figura 1: Mapa da Região Metropolitana de São Paulo, com destaque para o Município de Santo André. Fonte: PMSA, 2003

64

da Subprefeitura de Paranapiacaba e Parque Andreense, em 2001, que possibilitou a descentralização da gestão ambiental.

Adotando o processo de descentralização e democratização, o município possui, dentro do Sistema Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental, o Conselho Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental (COMUGESAN) como órgão consultivo e deliberativo, cuja competência, dentre outros, é de propor diretrizes, avaliar e acompanhar a implementação da Política Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental, discutir e aprovar o Plano Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental de Santo André.

Esses instrumentos são essenciais para a efetividade da Política Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental, garantindo a salubridade ambiental. Além disso, a descentralização é uma estratégia de reestruturação do Estado, tornando-o mais eficaz e democratizando a gestão a partir da criação de novas instâncias de poder, fundamentadas na democracia, autonomia e participação da sociedade. Sob esses aspectos, o Projeto MEGA, a partir de um processo avaliação dessa política, objetiva criar condições de julgamento em relação à efetividade dessa ação como contribuição para a melhoria da governança ambiental local.

2.2 O Projeto MEGA como Instrumento de Avaliação de Políticas Públicas Ambientais

O MEGA é um projeto de pesquisa aplicada, financiado pela Fundação de Amparo à

Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), dentro do Programa de Pesquisa em Políticas Públicas (PPPP). A finalidade do Programa de Pesquisa em Políticas Públicas é fomentar atividades de pesquisa que possam beneficiar a formulação e implementação de políticas públicas de significativa importância social e projetos de pesquisa desenvolvidos em parceria com organizações responsáveis pela implementação de políticas públicas, cujos resultados tenham impacto no Estado de São Paulo.

O pressuposto básico do programa é a formação de parcerias que garantam a utilização dos resultados da pesquisa na implementação de políticas públicas socialmente relevantes. A FAPESP financia as atividades de pesquisa (implementação em escala piloto) e, em contrapartida, a instituição parceira participa do desenho, da execução e da implementação efetiva dos resultados.

Os focos dos subprojetos de pesquisa que compõem o MEGA são: Sistema de Indicadores de Sustentabilidade para Governança Municipal; Inserção da dimensão ambiental no funcionamento do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU) e do Conselho Municipal do Orçamento (CMO); Governança ambiental e descentralização da gestão ambiental, com estudo de caso na subprefeitura de Paranapiacaba e Parque Andreense; Sistema de gestão ambiental no COMUGESAN; Estudo da Percepção da comunidade local quanto às políticas ambientais.

O Programa está estruturado em três fases: Fase I - com duração de seis meses foi concluída em 2007 e compreendeu a construção da equipe de pesquisa, a consolidação de parcerias, a realização de um diagnóstico preliminar do atual sistema de gestão ambiental do município de Santo André, bem como localização de fontes de pesquisa disponíveis, montagem do planejamento e cronograma do projeto; Fase II - com duração prevista para até 24 meses. Destina-se à pesquisa de campo, proposição e aplicação piloto da metodologia no Distrito de Paranapiacaba; Fase III - constitui a implantação das propostas que resultarem da execução da FASE II, pela Prefeitura. O financiamento dessa fase é de responsabilidade da instituição parceira responsável pela execução da política pública.

Os trabalhos desenvolvidos na Fase II estão em andamento e englobam ações que permitirão a criação da metodologia MEGA. Tais ações compreendem:

I - Atualizar acervo bibliográfico sobre os temas governança ambiental, avaliação estratégica de implementação de políticas ambientais de âmbito local, e indicadores estratégicos

65

de gestão ambiental no contexto de processos de tomada de decisão voltados à construção de desenvolvimento sustentável local;

II - Investigar e discutir o estabelecimento e implementação de políticas ambientais locais conforme critérios de orientação para o desenvolvimento sustentável, ou seja, enfoque sistêmico; transparência; participação e engajamento dos atores; continuidade do processo, e sistema de informações para gerenciar e avaliar sustentabilidade;

III - Propor metodologia de avaliação estratégica de gestão ambiental para promoção do desenvolvimento sustentável, no contexto do Município de Santo André;

IV - Aplicação piloto da metodologia desenvolvida no contexto da Subprefeitura de Paranapiacaba;

V - Capacitar lideranças ambientais, técnicos e gestores ambientais de instituições governamentais e não governamentais do Município de Santo André;

VI - Produzir e divulgar conhecimento por meio de publicações, de forma a contribuir para novas propostas de políticas públicas na área do desenvolvimento sustentável;

VII - Colocar esforços para consolidação de rede de indicadores em sustentabilidade – SIADES;

VIII - Inserir o conhecimento e experiência, adquiridos no período da pesquisa, nas atividades de ensino e pesquisa da Faculdade de Saúde Pública, da Escola de Engenharia de São Carlos, e do Centro de Capacitação e Pesquisa em Meio Ambiente da USP, nas atividades voltadas à capacitação em Avaliação Estratégica de Implementação de Políticas Ambientais para o Desenvolvimento Sustentável Municipal.

A elaboração de diagnóstico quali-quantitativo para identificação de aspectos positivos e negativos no atual sistema de gestão do Município de Santo André se dará através de pesquisa quantitativa junto a atores da sociedade civil, para identificar percepção quanto ao componente ambiental na gestão municipal.

Ao longo do período de dois anos estão previstas 12 oficinas de trabalho, para execução de atividades propostas no projeto e 3 seminários a serem realizados no Município de Santo André, para difundir os resultados conjuntamente alcançados às partes interessadas – governo, sociedade civil e setor empresarial – do município e região; e ampliar os espaços de discussão, enriquecendo o conjunto de informações que embasarão a metodologia MEGA. Além disso, ocorrerão 2 seminários acadêmicos ao final do projeto para a apresentação de resultados e discussão de perspectivas nesta temática junto à comunidade acadêmica e diversas instituições com interesse no tema.

A equipe de pesquisa envolvida na Fase II, com atuação nos temas de avaliação de política, indicadores de sustentabilidade, meio ambiente e desenvolvimento sustentável, engloba docentes e discentes de graduação e pós-graduação da Faculdade de Saúde Pública, Escola de Engenharia de São Carlos, Centro de Capacitação e Pesquisa em Meio Ambiente da USP, Universidade Federal do ABC – UFABC, Fundação Santo André - FSA, Universidade Federal de São Carlos - UFSCar, Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, Universidade Católica de Brasília UCBrasília, Universidade Federal da Bahia – UFBa, Universidade Federal de Pernambuco – UFPe, e as instituições internacionais Universität Kassel, Universidade de Coimbra, University of Michigan, International Institute for Sustainable Development.

As atividades desenvolvidas na Fase II visam dar condições adequadas para o desenvolvimento e implantação do piloto da metodologia MEGA no Distrito de Paranapiacaba e sua consolidação por meio da elaboração de manual de aplicação e capacitação de multiplicadores para o treinamento continuado de gestores e lideranças do município, criando condições para que ocorra implementação do MEGA no âmbito do Município de Santo André.

2.2.1 Resultados alcançados na Fase I do Projeto MEGA

66

Conforme proposto no cronograma da Fase I foi desenvolvida pesquisa bibliográfica

acerca de temas como governança ambiental, políticas públicas ambientais, gestão ambiental, desenvolvimento sustentável a fim de embasar cientificamente o contexto e a relevância do desenvolvimento do projeto. Foi feito também o levantamento documental da Subprefeitura de Paranapiacaba e Prefeitura Municipal de Santo André e sobre a Política de Gestão e Saneamento Ambiental do Município de Santo André, para conhecer o campo de estudo e identificar o sistema atual de gestão ambiental local.

Estas pesquisas proporcionaram a organização de um acervo nas temáticas inerentes ao projeto, bem como documentos que caracterizam o estudo de caso.

Realizou-se visita técnica ao Subdistrito de Paranapiacaba, uma área que possui 22 loteamentos aprovados entre as décadas de 1950 e 1970 pela Prefeitura de Ribeirão Pires e apenas cinco núcleos de favela que, por serem pequenos, são chamados de “ruas”. Os loteamentos não são clandestinos, porém irregulares uma vez que a situação real não condiz com a apresentada nas plantas para aprovação e discorda terminantemente com a Legislação de Proteção de Mananciais.

Para esta situação, em vista da inviabilidade de desapropriações, a Regularização Fundiária é um dos projetos de regulamentação. O controle da ocupação e expansão é feito por fiscalização, dispondo a subprefeitura de 6 fiscais que trabalham de segunda a domingo, por solo ou ar, e cada área é fiscalizada a cada 15 dias. Nesta região existem três unidades de conservação.

Os centros com equipamentos públicos de saúde e educação estão concentrados em apenas dois pontos na área: um no Parque Andreense e outro na Vila de Paranapiacaba.

A ocupação do solo na região ocorre em quatro situações típicas: 1) Lotes pequenos: compreendem as glebas 1, 2, 3, 5, 15, 16 e 17 e são resultantes de

loteamentos implantados de forma artesanal, sendo que a demarcação de ruas e lotes foi feitos no decorrer da ocupação. Foram visitadas as glebas 2 e 3;

2) Favela, população mais pobre da região: a Chácara Carreras é o único núcleo que se encontra nesta situação;

3) Vila de Paranapiacaba (patrimônio histórico): adquirida em 2001 pela municipalidade, a vila mantém as características históricas desde a sua ocupação, no século XIX, e foi construída nos padrões de uma vila operária inglesa.

4) Lotes grandes (pequenas chácaras): compreende o restante dos lotes. Foi visitado o Bairro Joaquim Eugênio de Lima.

Em grande parte da região o abastecimento de água é feito por caminhões pipas. Na gleba 2, como mostra a Figura 2, as casas localizam-se próximas do manancial, que

está em processo de assoreamento. Além disso, não há rede de esgoto (Figura 3) e de água, e notável dificuldade de comunicação entre prefeitura e população. A verba para a implementação de rede de esgoto já foi aprovada no Orçamento Participativo e, no início de 2008, foi inaugurado um Posto de Saúde.

Figura 2 – Manancial da região de Paranapiacaba e

Parque Andreense. Figura 3 – Esgoto a céu aberto na gleba 2.

67

A gleba 3 constitui a área piloto do Projeto GEPAM (Gerenciamento Participativo de

Áreas de Mananciais) da Prefeitura Municipal de Santo André em parceria com a Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional (CIDA). Em função disso, cinco quarteirões foram asfaltados e as calçadas mantêm algumas áreas de gramado para garantir a permeabilidade do solo. Possui, desde pequenas casas aglomeradas, casas isoladas em morro (Figura 4), até grandes áreas particulares, como pesqueiros e clubes de campo.

A gleba possui uma Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) e foi construída para atender as glebas 2, 3 e o Clube de Campo, compreendendo aproximadamente 4000 pessoas, porém poucas casas estão ligadas à rede e a ETE trabalha com apenas 20% de sua capacidade. O sistema utilizado é de lodo biológico aerado, que após a secagem, é levado para o aterro de Santo André.

Figura 4 – Casas isoladas em morro da gleba 3.

A Chácaras Carreira é uma conurbação com o município de Rio Grande da Serra. É uma

favela de aproximadamente 500 pessoas, onde vive a população mais pobre e carente do subdistrito (Figura 5). Não há rede de esgoto e os habitantes não recebem água porque não têm condições de pagar pelo caminhão pipa. As famílias captam água de minas ou de pequenos lagos nos quais também desemboca o esgoto, sendo que este mesmo lugar é usado como lazer pelas crianças. A população local utiliza o posto de saúde de Paranapiacaba e a prefeitura disponibiliza transporte.

Figura 5 – Habitações precárias e carência de infra

estrutura sanitária na Chácaras Carreira.

No bairro Jardim Joaquim Eugênio de Lima, pode-se observar lotes ocupados por chácaras. Apesar do tamanho dos lotes, a população não desenvolve atividade de agropecuária no local.

68

A Vila de Paranapiacaba, patrimônio histórico, foi construída pelos ingleses no século XIX e, ainda hoje, mantém as características arquitetônicas. As Figuras 6 e 7 mostram, respectivamente a vista da área urbana da Vila e a Ferrovia.

A prefeitura possui um programa de manutenção dos imóveis e dá apoio técnico ao empreendedor.

Figura 6 – Vila de Paranapiacaba. Figura 7 – Ferrovia Santos-Jundiaí,

em Paranapiacaba.

Devido às leis que restringem o uso e ocupação do solo por ser uma área de proteção de mananciais, pôde-se identificar a limitada estrutura no Subdistrito de Paranapiacaba. Em vista disso, todos os loteamentos presentes são considerados irregulares, apesar da consciência da comunidade local da precária condição de moradia em que se encontram. É difícil o acesso a alguns locais e os núcleos de concentração de moradores são bem dispersos por toda a região rural de Santo André.

2.2.2 Resultados Alcançados na Fase II do Projeto MEGA

Além do avanço na atualização bibliográfica, os esforços nestes primeiros seis meses de

execução da FASE II têm sido no sentido de efetivar o engajamento da Prefeitura por meio dos membros indicados para a Comissão Municipal Gestora de Avaliação de Política Ambiental (CMGAPA), formada por representantes das diversas secretarias municipais e representantes da sociedade civil e empresarial. Também está em fase de constituição um Comitê Técnico Gestor de Avaliação de Política Ambiental (CTGAPA), responsável pela implementação das atividades a cargo da PMSA no que se relaciona a este projeto de Pesquisa em Políticas Públicas.

O projeto foi apresentado ao Conselho de Representantes de Paranapiacaba e Parque Andreense (CRPPA), na reunião mensal. Notou-se um grande interesse por parte dos conselheiros presentes com relação à aplicabilidade do projeto bem como em colaborar com a pesquisa. As entrevistas serão agendadas após intermediação de um responsável da subprefeitura.

O projeto foi apresentado, também, ao Conselho Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental de Santo André (COMUGESAN), em uma de suas reuniões mensais, sem nenhum impedimento por parte de seus representantes. Através da disponibilização da listagem de membros, dar-se-á início aos contatos individuais para a marcação das datas das entrevistas.

69

Foi feita a apresentação do projeto em reunião do CMPU. Houve uma boa recepção por parte dos conselheiros e da Secretaria Executiva do Conselho. Na ocasião também foram obtidos documentos relativos ao Conselho.

Essas apresentações tiveram a finalidade de que o projeto fosse apreciado e se obtivesse a adesão dos respectivos conselheiros (sociedade civil e/ou poder público) que serão entrevistados utilizando-se de questionário qualitativo, conforme a Metodologia do Discurso Coletivo. Essas entrevistas têm por objetivo gerar um discurso coletivo acerca de como estes atores avaliam a sua própria atuação, do conselho do qual fazem parte, e de modo global das políticas municipais e do processo de governança no município praticado. Estas informações visam subsidiar a construção da metodologia e a própria avaliação do processo de implementação das políticas públicas de Santo André.

A pesquisa desenvolvida com a comunidade local proporcionou a realização de um convênio com as escolas a partir das quais serão aplicados questionários fechados direcionados à 1ª e 2ª séries; 3ª e 4ª séries; e 5ª série ao 3º ano. Há 4 escolas no Distrito de Paranapiacaba, sendo o convênio consolidado com 3 delas e proposta para início do segundo semestre de 2008 para finalizar com a escola ainda pendente. Os professores, em geral, dispuseram-se a colaborar quanto à aplicação dos questionários bem como atuar de forma participativa no processo de formulação dos mesmos. À população será aplicado um questionário no mesmo formato que o utilizado nas escolas, porém com questões mais aprofundadas na temática políticas públicas ambientais locais. A pesquisa com a população será realizada pelos integrantes da equipe de trabalho MEGA a partir de um plano de amostragem. A finalidade de aplicação dos questionários é identificar a percepção que a comunidade local tem quanto às políticas públicas ambientais promovidas.

Internamente a equipe de pesquisa vem realizando reuniões periódicas de discussão e avaliação do processo de construção da pesquisa e de sua natureza essencialmente interdisciplinar. Estão sendo realizadas oficinas de planejamento, avaliação e compatibilização da pesquisa, seus méritos e dificuldades. O objetivo da compatibilização é o de construir efetivamente a interdisciplinaridade no contexto de uma pesquisa aplicada. Para tanto, estão previstas periodicamente oficinas de compatibilização conceitual no sentido aprender com a diversidade resultado da composição multidisciplinar da equipe que compõe a pesquisa.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS O campo das políticas públicas é multidisciplinar e envolve a articulação entre governos,

instituições não governamentais e sociedade civil. Trata-se de integrar as várias esferas no sentido de construir um debate constante no qual se possa gerar a consciência dos problemas e, ao mesmo tempo, as soluções conjuntas para esses problemas (FERNANDES E SANT’ANNA, 2002), abrindo-se assim, o pressuposto de que existe nas comunidades locais a potencialidade de conduzir o próprio desenvolvimento (FERNANDES E SAMPAIO, 2006).

A partir deste pressuposto, deve-se estimular o desenvolvimento, em bases sustentáveis o que implica necessariamente incluir as questões ambientais nas políticas sociais e nos processos de tomada de decisão.

A Política Nacional de Meio Ambiente dá aporte aos municípios para exercerem ações locais na elaboração de normas ambientais e controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação do meio ambiente. Com isso, são visíveis a importância da descentralização e democratização da gestão ambiental no processo de formulação e implementação de políticas públicas ambientais, e a importância da aprendizagem contínua por parte dos envolvidos em relação às atribuições de cada ator.

Para que ocorra a efetiva municipalização da gestão ambiental, é preciso haver uma gestão participativa e articulada e a avaliação de políticas públicas é um importante instrumento para a

70

melhoria da governança ambiental, pois permite analisar a efetividade das políticas ambientais adotadas e, com isso, propicia a sua implementação de forma mais eficaz.

As falhas no processo de implementação das políticas públicas ambientais interferem e prejudicam os mecanismos de ajustes dessas políticas. Sendo assim, é necessária uma análise sistêmica e integrada de ações de caráter público para ser possível o julgamento em relação à eficácia das ações. Nesse contexto, a avaliação de políticas ambientais é essencial como fator de orientação na tomada de decisão, e o Projeto MEGA contempla essa proposta ao propor o desenvolvimento de uma metodologia de auto-avaliação contínua da gestão ambiental local.

O projeto visa identificar aspectos positivos e negativos no atual sistema de gestão do Município de Santo André para estabelecer um processo municipal de auto-avaliação como contribuição essencial para uma efetiva governança ambiental. Os esforços empreendidos na execução do MEGA, têm sido no sentido de compreender o processo de proposição e implementação de políticas públicas locais, tendo como principal categoria de análise a inserção ou não da dimensão ambiental na governança municipal. A construção e análise do discurso coletivo sobre estas políticas e da percepção e representação social de meio ambiente são elementos que permitem avaliar a efetividade destas políticas e qualificar o processo de governança empreendido. Neste sentido, numa análise ainda preliminar, pôde-se observar que o monitoramento e a avaliação das políticas e programas ainda não fazem parte da cultura das instituições públicas. A população também não tem a cultura de acompanhar a implementação dessas políticas e programas e existe uma descontinuidade das ações dentro do governo municipal, seja pela mudança freqüente de equipes, seja pelo pouco envolvimento da população que não cobra essa continuidade.

Dentre as dificuldades encontradas na realização do projeto, destacam-se a descontinuidade de ações e as mudanças de equipes dentro do serviço público, agravadas pelo calendário eleitoral brasileiro com relação a eventual processo de mudança administrativa entre os anos de 2008 e 2009. Para superar esta dificuldade, esforços foram realizados no sentido da elaboração de cartas de compromisso e de maior envolvimento de funcionários de carreira do governo municipal, bem como de representantes da sociedade civil junto aos Conselhos Municipais, nas atividades do projeto. Está sendo criada uma Comissão específica para acompanhamento deste projeto, representando o componente de responsabilidade da PMSA, com apoio da equipe USP, de modo a potencializar continuidade do projeto de pesquisa durante eventual fase de transição.

Apesar das dificuldades, espera-se que o trabalho seja conduzido com êxito. Tem-se como perspectiva ideal o desenvolvimento de uma metodologia pioneira de auto-avaliação da gestão ambiental local e capacitação institucional aplicável em outros contextos, constituindo um grupo de referência na temática, no contexto da rede SIADES.

Espera-se que a inserção da metodologia de avaliação como atividade de rotina da administração municipal contribua para promover a melhoria da governança e, conseqüentemente, a melhoria da qualidade de vida do cidadão.

BIBLIOGRAFIA CAPRILES, R. Meio Século de Lutas: Uma Visão Histórica da Água. Ambiente Brasil. Sessão ambiente água. Disponível em: <http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./agua/doce/index.html&conteudo=./agua/doce/artigos/historico.html> Acesso em: 15 mai 2008.

FERRÃO, J. Relações entre mundo rural e mundo urbano: evolução histórica, situação actual e pistas para o futuro, EURE (Santiago), v. 26, n.78, p.123-130, Santiago, set. 2000.

71

CAVALCANTI, C. Desenvolvimento e natureza: Estudos para uma sociedade sustentável. 4ª ed, 429p, São Paulo. 2003. FORATTINI, O. P. Qualidade de vida e meio urbano. A cidade de São Paulo, Brasil. Revista de Saúde Pública, v.25, n. 2, p. 75-86, São Paulo, abr. 1991. SIADES - Sistema de Informações para o Desenvolvimento Sustentável. Avaliação Estratégica do Processo de Implementação das Políticas de Desenvolvimento e Meio Ambiente no Município de Santo André. São Paulo, 2006.

PHILIPPI JR A. e MALHEIROS, TF. Gestão ambiental local: estratégia para integrar qualidade ambiental urbana e desenvolvimento humano. In: Santana AP(ed). Planejamento Urbano e Avaliação do Impacto na Saúde. Coimbra: Universidade de Coimbra, 2007. (livro no prelo) LUBAMBO, C. W.; COUTINHO, H. G. Conselhos gestores e o processo de descentralização. São Paulo Perspec., v. 18, n. 4, p. 62-72, São Paulo, 2004. MAGLIO, I.C. A descentralização da gestão ambiental no Brasil: o papel dos órgãos estaduais e as relações com o poder local. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública). Universidade de São Paulo, São Paulo, 1990-1999. 2000. MALHEIROS, T. F. ; PHILIPPI JR, A. ; CEZARE, J. P. Avaliação de políticas ambientais e sustentabilidade. RESA, 2007. [artigo aprovado para a Revista de Engenharia de Sanitária e Ambiental].

DALAL-CLAYTON AND BASS. Sustainable Development Strategies – A Resource Book. International Institute for Environment and Development. London: Earthscan Publications Ltd, 2002.

MOUSINHO, P.O. Indicadores de desenvolvimento sustentável: modelos internacionais e especificidades do Brasil. Dissertação (Mestrado). CNPq/IBICT e UFRJ/ECO. Rio de Janeiro, 2001.

FERNANDES, V.; SANT’ANNA, F. P. Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável. In: VI Simpósio Ítalo Brasileiro de Engenharia Sanitária e Ambiental, 2002, Vitória, Niterói: Mundo Virtual, 2002. FERNANDES, V.; SAMPAIO, C. A. C. “Formulação de estratégias de desenvolvimento com base no conhecimento local”. RAE eletrônica, v.5, 2006.