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Centro de Convenes Ulysses Guimares
Braslia/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012
SISTEMAS DE GESTO DA QUALIDADE E CERTIFICAO ISO 9001
NA ADMINISTRAO PBLICA: UMA ANLISE CRTICA
Pedro de Lima Marin
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Painel 50/184 Modelos e sistemas de excelncia na gesto
pblica
SISTEMAS DE GESTO DA QUALIDADE E CERTIFICAO
ISO 9001 NA ADMINISTRAO PBLICA: UMA ANLISE CRTICA
Pedro de Lima Marin
RESUMO O objetivo principal deste artigo provocar uma reflexo,
ainda que preliminar, acerca de um fenmeno ainda pouco estudado: a
adoo de Sistemas de Gesto da Qualidade (SGQ) e da certificao ISO
9001 por rgos e entidades da Administrao Pblica brasileira. Entre
2009 e 2011, cerca de 78 instituies pblicas das mais diversas
instncias e reas de atuao buscaram a implementao de sistemas de
gesto da qualidade baseado nos moldes da norma ISO 9001. Uma vez
que a Administrao Pblica possui caractersticas e paradigmas
prprios, importante compreender de que forma a adoo destes SGQs
interage com o aparato organizacional dessas entidades e de que
forma esses sistemas relacionam-se com o debate mais amplo em torno
das propostas para a gesto pblica. Tem-se como concluso que os
sistemas de gesto da qualidade baseados na norma ISO 9001
apresentam muitos pontos em comum com o paradigma burocrtico de
gesto, indicando que outros approaches talvez sejam necessrios para
abordar a questo da qualidade no setor pblico.
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Nas duas ltimas dcadas, tem-se observado um fenmeno novo na
administrao pblica brasileira, que tem passado relativamente
desapercebido das
anlises e reflexes nacionais sobre o tema. Trata-se da adoo, por
parte dos mais
diversos rgos e entidades pblicas, de sistemas de gesto da
qualidade (SGQ)
baseados na norma ISO 9001.
O padro ISO 9001, criado pela International Organization for
Standardization, organizao com sede em Genebra, estabelece
critrios mnimos a
serem atendidos pelas organizaes na implementao de SGQs,
visando
padronizao e garantia da qualidade nas relaes de fornecimento
de
mercadorias e servios entre organizaes.
A norma ISO 9001 denominada Sistemas de gesto da qualidade
Requisitos, e a nica da chamada srie 90001 passvel de
certificao. Ela
estabelece os diversos critrios que devem ser atendidos para que
a organizao
implemente um sistema de gesto da qualidade no padro
estabelecido pela ISO.
No se trata, portanto, de um processo de certificao dos bens ou
servios
produzidos, mas sim do prprio sistema de gesto implementado pela
organizao.
As normas ISO so objeto de frequentes revises. A verso atual da
norma foi
elaborada em 2008.
Os critrios estabelecidos pela ISO so denominados requisitos e
esto
baseados em princpios gerenciais mais amplos, como foco no
cliente, liderana,
abordagem de processo e melhoria contnua. Os requisitos
determinam que a
organizao deve estabelecer sua poltica e objetivos da qualidade,
sendo esses
ltimos necessariamente mensurveis. A organizao deve ainda
estabelecer um
conjunto de procedimentos documentados que regulamentaro a
conduo das
atividades que impactam a qualidade do produto ou servio
prestados, bem como as
prprias atividades de gesto.
1 As normas ISO esto dividas por sries numeradas, sendo que a
cada srie corresponde um tema.
A srie 9000 de normas ISO corresponde s normas que lidam com o
tema gesto da qualidade.
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Os processos devem ser planejados e constantemente monitorados,
de
forma a assegurar sua eficcia e adequao ao planejado. Eventuais
desvios em
relao aos procedimentos estabelecidos, aos objetivos traados ou
aos requisitos
da norma ISO 9001 constituem no-conformidades, e devem ser
tratados mediante
a tomada de aes corretivas. Constitui-se, dessa forma, o chamado
ciclo PDCA2,
metodologia de gesto que influenciou significativamente a
constituio da norma.
O processo de certificao na norma ISO 9001 envolve a realizao
de
uma auditoria externa por parte de um organismo certificador,
que por sua vez
acreditado por uma organizao nacional reconhecida pela ISO (no
caso do Brasil,
trata-se do INMETRO). Os certificados tm validade de trs anos,
durante os quais a
organizao ser auditada anualmente pelo organismo
certificador.
Um breve levantamento informal realizado junto a uma empresa
de
monitoramento de licitaes3 permitiu verificar que, desde 2009,
pelo menos 78
rgos ou entidades da administrao pblica brasileira buscaram a
contratao de
consultorias ou organismos certificadores com vistas implantao
de SGQs
certificados. Cerca de 45% dessas instituies fazem parte da
Administrao Direta,
sendo os outros 55% distribudos entre Autarquias, Fundaes,
Empresas Pblicas
e Sociedades de Economia Mista. Com relao rea de atuao das
instituies
pblicas que buscam a implantao de SGQs, verificou-se que 15%
delas atuam na
rea de atendimento ou pesquisa em sade, 12% na rea de produo
ou
fornecimento de energia eltrica, 9,5% na rea de Saneamento
Bsico, 5% na rea
de Defesa (Ministrio da Defesa), sendo ainda 5% no Poder
Legislativo e 5% no
Poder Judicirio. As demais instituies esto distribudas nos mais
variados
campos de atuao.
2 O chamado ciclo PDCA, ou ciclo de Deming, uma metodologia de
gesto cujo objetivo promover
a melhoria contnua. Consiste na repetio cclica das atividades de
planejar (Plan), executar (Do), verificar (Check) e correo de
eventuais erros (Act). 3 Levantamento realizado junto empresa
Conlicitaes (www.conlicitaes.com). Agradecimentos a
Leonardo Baslio, por disponibilizar os dados.
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Entre as organizaes que buscaram, ou esto buscando, a
certificao, podemos citar: INFRAERO, Banco do Brasil, Polcia
Civil de Santa
Catarina, EMBRAPA Meio Ambiente, Fundao para o Remdio Popular
do
Estado de So Paulo, a Prefeitura Municipal de So Paulo, a
Controladoria e
Ouvidoria Geral do Estado do Cear, Cmara Municipal do Municpio
de Avar,
entre outros. Trata-se uma gama ampla de organizaes, dos mais
diversos tipos
e atuando em distintos setores.
A busca pela qualidade no setor pblico brasileiro remonta a
iniciativas
como o Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica
(QPAP),
desenvolvido e coordenado, durante o governo FHC, pelo extinto
Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado 4 . Entendido como um
instrumento
essencial para a implementao de uma nova viso para a organizao
do Estado
no Brasil, o QPAP tinha por objetivo adaptar os princpios e
premissas que
permeavam o conceito de Gesto para Qualidade Total (GQT)
realidade do setor
pblico (BRASIL, 1997), cabendo a cada organizao definir de que
forma os
princpios e diretrizes do Programa sero convertidos em aes.
Princpios como
satisfao do cliente, gerncia de processos e melhoria contnua
so
ressignificados e reinterpretados a partir da realidade objetiva
da administrao
pblica no Brasil e de cada organizao participante do
Programa.
Uma tentativa deste tipo, que adapta os conceitos abrangentes e
amplos
da GQT ao contexto pblico difere significativamente da proposta
de sistema de
gesto da qualidade apresentada pela norma ISO 9001. Nesta, a
busca pela
qualidade adquire contornos bastante especficos,
materializando-se na construo
de um edifcio de normas e procedimentos que orientam e
condicionam a ao em
nvel gerencial e operacional.
4 O Programa sobrevive ainda hoje, de certa forma, atravs da
metodologia do Instrumento Padro de
Pesquisa de Satisfao, cujo objetivo munir as organizaes pblicas
de uma metodologia que as permita monitorar a satisfao dos usurios
de servios pblicos. Essa metodologia disseminada pela Secretaria de
Gesto Pblica, vinculada ao Ministrio de Planejamento, Oramento e
Gesto.
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Esta simples comparao entre dois approaches diferentes na
busca
pela qualidade na atuao pblica evidencia que o debate sobre
qualidade no
campo da administrao est marcado por seu carter vago, pela
impreciso dos
conceitos e por certa dose de mistificao. As ideias e princpios
da chamada
Gesto da Qualidade Total so constantemente reinventados e
reprocessados por
tericos, gurus e administradores, de forma que o iderio GQT no
facilmente
condensvel em um receiturio nico. De fato, h bastante variao
entre as
diversas propostas de GQT (VINNI, 2007). A prpria norma ISO 9001
pode ser
considerada um subtipo de GQT, conforme abordaremos mais
adiante.
Essa impreciso conceitual que circunda a ideia de qualidade
torna-se
ainda mais complexa quando confrontada realidade do setor
pblico. No obstante
a pretenso de universalidade do iderio GQT, embutida na prpria
norma ISO
90015, h diferenas significativas entre o setor pblico e privado
que necessitam ser
levadas em conta ao analisar a possibilidade de aplicao de tais
conceitos ao setor
pblico No se trata de negar os possveis benefcios da gesto da
qualidade no
setor pblico. De fato, h pesquisas que demonstram resultados
positivos da
aplicao da norma ISO 9001 nos balces de atendimento ao pblico de
municpios
portugueses (SOUSA, 2007) e em escolas na Indonsia (SUMAEDI,
BAKTI, 2011),
alm de outros relatos. No entanto, igualmente frequentes so
relatos, por parte de
gestores e consultores, segundo os quais a implementao da ISO
9001 esbarra em
aspectos particulares das organizaes pblicas que emperram ou
prejudicam a
efetividade do sistema de gesto da qualidade.
Ao se deparar com situaes desse tipo, comum que os
consultores,
auditores e tericos da qualidade critiquem os aspectos
particulares das
organizaes pblicas, como a cultura governamental (RAGO, 1994),
pelos
fracassos do SGQ. Parte-se do pressuposto que a organizao pblica
deve
adaptar-se ferramenta desenvolvida para o setor privado, nunca o
contrrio.
Conforme demonstrado por RAINEY e CHUN (2007), os setores pblico
e privado
apresentam semelhanas o suficiente para permitir que ferramentas
desenvolvidas
em um setor sejam usadas no outro, mas tambm possuem
suficientes
particularidades para que haja necessidade de adaptaes.
5 A noo de que a norma ISO 9001 seria aplicvel a qualquer tipo
de organizao est presente no
prprio texto da norma: Todos os requisites desta Norma so
genericos e se pretende que sejam aplicveis a todas as organizaes,
independente do seu tipo, do seu porte e produto que fornecem
(ABNT, 2008, p. 1)
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Alm dos aspectos referentes s diferenas entre gesto pblica e
privada, importante levar em conta que o debate acadmico mais
amplo sobre
gesto pblica possui tradies e paradigmas prprios, nos quais esto
em jogo
propostas distintas para o aparelho estatal. Mais centralidade
hierarquia ou mais
flexibilidade para os gestores pblicos? Reforar controles
burocrticos de
procedimentos ou focar na mensurao de resultados? Estas so
apenas algumas
das questes que se apresentam para os estudiosos da gesto
pblica.
fundamental compreender de que forma a norma ISO 9001 dialoga
com essas e
outras questes to prprias da esfera pblica.
Assim, o presente artigo tem por objetivo problematizar a
reivindicao de
que a norma ISO 9001 traga benefcios idnticos e uniformes a
qualquer tipo de
organizao, tendo em vista as especificidades da gesto pblica,
seus paradigmas
e sua trajetria especfica. Vale reiterar que o objetivo no negar
os benefcios da
gesto da qualidade em organizaes pblicas, mas sim compreender em
que
contextos e sob quais condies esses sistemas tendero a gerar
quais tipos de
benefcios. Para tanto, tomaremos como ponto de partida o
trabalho de VINNI
(2007), que buscou categorizar o iderio da GQT em distintas
propostas para
trabalhar o tema qualidade nas organizaes e estabeleceu
comparaes entre as
diversas propostas e os dois principais paradigmas da gesto
pblica (burocracia e
Nova Gesto Pblica). Em seguida, partiremos da reflexo sobre um
caso concreto,
o da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo, para
tentarmos identificar, de
forma preliminar, pontos de contato entre a norma ISO 9001 e o
pensamento sobre
gesto pblica.
QUALIDADE: HISTRICO E CONCEITOS
O seguinte artigo partiu de uma necessidade de reflexo acerca da
efetiva
aplicabilidade da norma ISO 9001 ao contexto pblico. Para dar
conta de uma
reflexo dessa natureza, faz-se necessrio, inicialmente, dar um
passo atrs e
buscar uma sistematizao, ainda que de forma breve, a evoluo do
tema
qualidade no campo da administrao. Alm disso, qualquer discusso
de cunho
terico sobre qualidade nas organizaes requer algum grau de
preciso conceitual.
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Dessa forma buscaremos identificar no que constituem as
diferentes abordagens
deste tema e sua aplicao pelas organizaes, a partir do trabalho
de YONG e
WILKINSON (2001).
Inicialmente, importante fazer meno prpria definio de
qualidade. H um intenso debate no campo da administrao de
empresas acerca
da definio que melhor apreende o conceito abstrato de qualidade.
Algumas das
definies mais aceitas, incluem:
Qualidade como atributo da percepo do cliente: segundo
DEMING (1986), a qualidade de um produto definida por meio
da
percepo do cliente final daquele produto. Um produto pode
atender a
todas as especificaes tcnicas e ser vendido a um preo
apropriado,
mas se no for valorizado pelo cliente, no tem qualidade.
Qualidade como adequao ao uso proposto: para JURAN
(1989), a qualidade de um produto definida a partir das
expectativas
colocadas pelas necessidades dos usurios finais. Dessa forma,
as
necessidades dos clientes devem ser traduzidas em especificaes
e
incorporadas ao processo de produo.
Qualidade como dimenso relacional: Qualidade o processo
contnuo de construir e manter relacionamentos mediante a
verificao,
antecipao e realizao de necessidades explcitas e implcitas.
6
(WINDER, 1993)
Qualidade como atendimento a requisitos: para CROSBY (1979),
o
gestor no deve se preocupar com percepes subjetivas de
qualidade
como agradar o cliente, mas sim focar-se no atendimento aos
requisitos e especificaes do produto. A satisfao do cliente
seria
consequncia direta do atendimento a esses requisitos.7
6 Traduo livre do autor, assim como todas as demais citaes
traduzidas da lngua inglesa.
7 A definio de qualidade presente na norma ISO 9001 compatvel
com a viso de GROSBY
(1979). A norma ISO 9000:2005, que apresenta as definies da
terminologia da norma ISO 9001, define qualidade da seguinte
maneira: grau no qual um conjunto de caractersticas inerentes
satisfaz a requisitos (ABNT, 2005).
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Embora haja variaes significativas entre essas tentativas de
definio
do conceito de qualidade, possvel identificar caractersticas em
comum entre elas,
em especial as ideias de monitoramento constante e foco no
cliente.
A preocupao com a qualidade nas organizaes tem como ponto de
partida a revoluo industrial e o incio da produo de bens em
srie. possvel
resumir a histria da qualidade em cinco etapas principais
(SOUSA, 2007):
inicialmente, a qualidade dos itens produzidos era aferida
mediante inspees da
qualidade, em que se buscava identificar visualmente eventuais
produtos
defeituosos que seriam reencaminhados para correo. Na segunda
fase, conhecida
como controle de qualidade, passou-se a valorizar a correta
definio das
especificaes dos produtos, fazendo uso de mtodos e controles
estatsticos para
detectar e medir desvios. Em meados da dcada de 1950,
desenvolveu-se a
chamada garantia da qualidade, em que o controle de processos e
procedimentos
ganhar maior importncia, de forma a prevenir erros e defeitos. A
quarta fase, a da
gesto da qualidade em toda a organizao, corresponde dcada de
1970, e se
refere extenso dos mtodos de planejamento e controle ao todo da
organizao,
no apenas para a linha de montagem. Por fim, temos a fase da
Gesto da
Qualidade Total (Total Quality Management, ou TQM, em ingls),
iniciada nos anos
80 a partir dos trabalhos dos primeiros gurus da qualidade como
Deming, Juran e
Crosby e inspirada em filosofias como o kanban8, mtodo que
contribua para
justificar o sucesso comercial das grandes empresas japonesas at
ento.
Mas o que a Gesto da Qualidade Total? Conforme abordado
anteriormente, trata-se de um conceito ambguo: h muito pouca
clareza nas
definies em torno do tema. Uma das definies mais abrangentes, e
que por isso
abarca um conjunto bastante amplo de conceitos e propostas
relacionadas GQT,
a de que ela consistiria em um mtodo abrangente e integrado de
gerir uma
organizao de forma a atender consistentemente as necessidades
dos clientes e
obter a melhoria contnua em todos os aspectos das atividades da
organizao
(JEFFREY et al, 1996, p.15).
8 A palavra kanban significa placa. Nos sistemas Just in Time
desenvolvidos por empresas
japonesas como a Toyota, havia uma placa nas paredes da linha de
produo que comunicava aos funcionrios o que, quando e quanto
produzir.
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Uma definio deste tipo no permite enxergar as mltiplas variaes
de
abordagem sobre o tema. YONG e WILLKINSON (2001) agrupa as mais
diversas
propostas que se desenvolveram sob a alcunha GQT em uma
tipologia que as
divide em 5 grandes grupos principais . So elas:
GQT como gesto da qualidade: refere-se s tcnicas
desenvolvidas
e adotadas durante a fase histrica do controle de qualidade, ou
seja,
o uso de ferramentas estatsticas para a o controle e melhoria
de
processos no contexto de fbricas de produo em massa.
GQT como sistema de gesto da qualidade: reconhecida como o
approach mais duro de gesto da qualidade, este modelo de GQT
est baseado no uso de sistemas e procedimentos sistematizados
para
controlar a qualidade. Sistemas deste tipo implicam a existncia
de
uma estrutura organizacional bem delimitada, com uma definio
clara
de responsabilidades, procedimentos documentados e instrues
de
trabalho que devem ser seguidos risca. A preocupao desse tipo
de
sistema com a padronizao dos processos e atividades,
garantindo
que cada vez que um processo for realizado, os mesmos inputs
(materiais, metodologias, habilidades, informaes) sejam
utilizados,
garantindo assim a uniformidade dos outputs (produtos, servios).
Os
sistemas baseados na norma ISO 9001 so exemplos de um modelo
de GQT baseado em sistemas9 (VINNI, 2007).
GQT como gesto de pessoas: Este modelo de GQT considerado
mais soft, uma vez que seu foco na conscientizao dos
funcionrios para que atuem de forma mais responsvel e com
mais
foco no cliente. Para tanto, o principal objetivo a capacitao
e
envolvimento da fora de trabalho e um processo de
transformao
organizacional de tipo de baixo para cima (bottom-up).
9 H autores das vertentes menos rgidas de GQT que defendem que
os sistemas de gesto da
qualidade baseados nas normas ISO 9001 no podem ser considerados
como iniciativas de GQT, uma vez que seu foco em conformidade de
requisitos seria mais restrito que o iderio da qualidade total.
MAGD e CURRY (2003) se contrapem a essa viso, demonstrando os
muitos aspectos semelhantes entre as abordagens.
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10
GQT como reengenharia organizacional: este modelo se
confunde
com as propostas da chamada reengenharia de processos de
negcio
(Business Process Reengineering), segundo as quais a
organizao
deve atuar promovendo a descontinuidade, repensando e
redesenhando radicalmente seus processos para alcanar
melhorias
de performance.
GQT como um novo paradigma de gesto: ainda de acordo com
YONG e WILKINSON (2001), a GQT tem se transformado em uma
filosofia que incorporou os aspectos duros e leves da gesto
da
qualidade, com foco na promoo da qualidade no mais de
produtos
ou processos, mas da gesto e, por consequncia, dos gestores.
Assim, enquanto os sistemas de gesto ISO 9001 se identificam
com
propostas de GQT como sistema de gesto da qualidade, uma
iniciativa como o
Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica se
assemelha mais
a uma metodologia soft de GQT, incorporando aspectos de GQT como
gesto de
pessoas e GQT como novo paradigma de gesto.
QUALIDADE E SETOR PBLICO
Feita essa distino entre os diversos tipos de GQT, o debate em
torno
da qualidade no servio pblico adquire novos contornos, mais
definidos. No
entanto, esse desdobramento do conceito de qualidade das
propostas para
trabalha-la no interior das organizaes acarreta necessariamente
um maior grau de
complexidade para a anlise. No se trata mais de transplantar uma
metodologia
nica de GQT realidade do setor pblico. Conforme vimos, essa
metodologia nica
inexistente: muitos so os modelos de implantao e os approaches
possveis ao
abordar o tema qualidade, mesmo no setor privado. Sendo assim, a
questo que se
apresenta : como melhor trabalhar a questo da qualidade no setor
pblico?
Podemos buscar tentativas de resposta no debate mais geral sobre
a
gesto pblica. O avano do iderio da GQT se deu de forma
concomitante ao
surgimento e evoluo do movimento que ficou conhecido como Nova
Gesto
Pblica (New Public Management NPM). O NPM defendia que a
melhoria da
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11
qualidade dos servios pblicos poderia ser alcanada mediante,
entre outros
aspectos, a adoo pelo setor pblico de metodologias de gesto do
setor privado.
No , portanto, nenhuma coincidncia que diversos aspectos do
iderio da GQT
tenham sido incorporados pelos defensores do NPM, em especial o
conceito de foco
nos clientes (OSBORNE, 1993).
No entanto, a adoo da gesto da qualidade na administrao
pblica
tem dado ensejo a crticas. SWISS (1992) defende que as
metodologias de GQT
devem ser adaptadas ao contexto da administrao pblica, uma vez
que em sua
verso no-modificada ou ortodoxa, a GQT notavelmente inadequada
ao ambiente
governamental (SWISS, 1992, p. 358), sendo inclusive incompatvel
com o ideal de
uma gesto focada nos resultados na forma proposta pelo iderio
NPM. Muito
embora o autor no faa as devidas diferenciaes entre os vrios
modelos de GQT,
suas crticas parecem bastante adequadas ao contexto dos sistemas
de gesto da
qualidade, especialmente os baseados na norma ISO 9001.
O autor identifica quatro problemas que explicariam essa
inadequao: a
ideia de que as metodologias de GQT foram elaboradas com foco na
produo de
bens e no de servios; o problema da definio do cliente dos
servios
governamentais, processo que adquire contornos polticos em
muitas organizaes
pblicas; o foco desses sistemas em inputs e processos, o que
tende a reforar a
tendncia burocrtica a concentrar a ateno nos controles
procedimentais e
negligenciar os outputs (ou resultados); e por fim o fato de que
a constituio de
uma cultura da qualidade efetiva depende de constantes
intervenes da alta
direo, sendo que no contexto governamental, as mudanas de direo
so muito
mais frequentes do que no setor privado.
Mas nem tudo so crticas para SWISS. O autor reconhece que a
GQT
tem aportes importantes para a gesto pblica, em especial as
ideias de feedback
do cliente, monitoramento de performance, melhoria contnua e
envolvimento dos
funcionrios. Cabe aos gestores adaptar esses conceitos amplos
realidade de
suas organizaes.
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Com o objetivo de melhor qualificar essa discusso, VINNI
(2007)
contraps os modelos de GQT identificados por YONG e WILKINSON
(2001) aos
dois principais paradigmas da administrao pblica contempornea: a
burocracia e
o NPM (tambm conhecido no Brasil como paradigma gerencial). Seu
objetivo era
identificar pontos de semelhana e de conflito que permitissem
prever de antemo a
receptividade das organizaes pblicas a cada modelo de GQT.
Suas concluses parecem reforar aquelas apresentadas por
SWISS.
Muito embora a ideia de um sistema de gesto da qualidade seja
apresentada,
especialmente por consultores e gurus, como uma panaceia para
combater os
problemas caractersticos do paradigma burocrtico, o autor
identifica diversas
semelhanas entre a abordagem de GQT como sistema de gesto da
qualidade e
o tipo ideal da burocracia descrito por Weber10. Ambos esto
preocupados com a
padronizao de procedimentos, a construo de rotinas de trabalho e
com o
controle centralizado (ou hierrquico) da execuo do trabalho. Em
uma
burocracia, os nveis de autoridade e as responsabilidades de
cada funcionrio
devem estar previamente definidas e aes de todos esto reguladas
por regras e
procedimentos. Por sua vez, sistemas de gesto da qualidade tambm
preveem a
existncia de controles de procedimentos que condicionam as aes
individuais.
Nas palavras do autor: GQT (ou pelo menos algumas de suas
formas) e a
burocracia tm em comum a busca pela construo de um sistema
estvel e
padronizado para a conduo e desenvolvimento de uma organizao
(VINNI,
2007, p.116).
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Em sua anlise, VINNI est preocupado em identificar o grau de
receptividade das organizaes aos diversos tipos de GQT. Sua
concluso que organizaes em que as caractersticas tpicas da gesto
pblica (como a multiplicidade de stakeholders, a interferncia de
processos polticos na gesto, etc.) se apresentam com mais fora sero
mais receptivas GQT do tipo sistemas de gesto, os quais compreendem
os sistemas baseados na norma ISO 9001. Embora no haja discordncia
com relao s concluses do autor, a presente anlise est mais
preocupada com os possveis benefcios e malefcios da adoo de SGQs
nas organizaes pblicas. Embora organizaes com maior grau de
publicness possam ser mais receptivas a SGQs baseados na norma ISO
9001, como defende o autor, essas organizaes e suas burocracias bem
constitudas so justamente as que menos tm a ganhar com a adoo de
tais sistemas, conforme se demonstrar adiante.
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Um sistema de gesto da qualidade, especialmente um baseado
nas
normas ISO, parte do pressuposto de que existem regras para
todos os aspectos
da vida organizacional, no apenas para a produo de bens ou
proviso de
servios (VINNI, 2007, p. 117). Formas no regulamentadas de ao
organizacional
so necessariamente indesejveis, muito embora a existncia e
relevncia de
mecanismos informais de vida organizacional sejam temas clssicos
da teoria das
organizaes (SELZNICK, 1943).
Desse ponto de vista, os SGQ parecem antagonizar a proposta de
que
deve-se deixar os gerentes gerenciar (KETTL, 1997), muito embora
essa ideia seja
frequentemente associada GQT 11 . De fato, a gesto da qualidade
j foi
caracterizada como uma metodologia que, essencialmente, promove
novas formas
de controle poltico e administrativo no interior da organizao
(TUCKMAN, 1995
apud McCABE et al., 1998).
ISO 9001: O MELHOR APPROACH PARA A PROMOO DA QUALIDADE NO SERVIO
PBLICO?
Conforme foi visto, a norma ISO 9001 constitui um subtipo de
GQT
como sistema de gesto da qualidade. Da comparao entre sistemas
de gesto da
qualidade e as caractersticas inerentes ao modelo burocrtico,
tiramos uma primeira
caracterstica desses sistemas que merece uma anlise mais
aprofundada.
Conforme argumentamos acima, h muito em comum entre a abordagem
ISO 9001
e o paradigma burocrtico de gesto pblica. A uniformidade da
legislao que
regulamenta o setor pblico no Brasil faz com que muitos dos
procedimentos
obrigatrios exigidos pela ISO 9001 j estejam definidos de
antemo. o caso do
grupo de requisitos referente aos processos de aquisio (grupo de
requisitos 7.4,
atendido em grande parte pela Lei 8.666/96), de gesto de pessoas
e de controle de
documentos e registros.
11
KETTL (1997) um dos autores a fazer essa associao, afirmando que
a filosofia do let managers manage, que orientou a reforma do
servio pblico em pases como Sucia e Austrlia, seria consequncia
direta das propostas de GQT de Deming.
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O fato de haver essa coincidncia de alguns princpios entre o
paradigma
burocrtico e os sistemas ISO 9001 um dado precioso na mo de
gestores que
buscam enveredar pelos caminhos da qualidade. A partir dessa
informao,
possvel concluir, por exemplo, que um sistema do tipo ISO 9001
pode trazer
imensos benefcios para uma organizao em que o paradigma
burocrtico no
esteja suficientemente difundido ou quando se julgue desejvel
obter um maior grau
de centralidade gerencial.
Em 1996, a Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo iniciou
a
implantao de um sistema de gesto da qualidade visando certificao
na norma
ISO 9001 das atividades de suporte ao processo legislativo.
poca, a organizao
passava por uma abrangente reforma administrativa com o objetivo
de modernizar
as prticas e processos de trabalho, uma vez que, at ento, os
trabalhos eram
desenvolvidos de forma marcadamente desorganizada. O
conhecimento das rotinas
e tarefas de trabalho era individual e usado como moeda de
barganha por muitos
funcionrios.
O processo de certificao exigiu, conforme discutido
anteriormente, a
documentao dos procedimentos e instrues de trabalho, o que
obrigou os
funcionrios que detinham consigo o conhecimento a registr-lo por
escrito, abrindo
caminho para um grau maior de profissionalizao e padronizao das
tarefas.
Essa quebra dos monoplios do conhecimento constitui apenas
um
exemplo dos potenciais benefcios da implantao de um sistema de
gesto da
qualidade ISO 9001 em uma organizao em situao semelhante. A
presso e as
demandas de certificao podem garantir que princpios burocrticos
como
hierarquia, controle de procedimentos, previsibilidade,
impessoalidade sejam
disseminados em uma organizao marcada por prticas pr-burocrticas
ou
patrimonialistas.
Por outro lado, a gesto pblica tem evoludo justamente no sentido
de
superar o paradigma burocrtico. Valores como controle de
procedimentos, rigidez
hierrquica e departamentalizao esto sendo revisitados e
adaptados a novas
necessidades como eficincia, celeridade, qualidade e foco em
resultados.
-
15
importante destacar que os sistemas de gesto da qualidade ISO
9001
tambm trazem aportes interessantes nesse sentido. Gesto por
processos,
melhoria contnua, gesto baseada em fatos e monitoramento da
satisfao dos
clientes so alguns dos princpios que orientaram a elaborao dessa
norma. Todos
estes so aspectos que poderiam ser incorporados a uma tentativa
de reforma do
modelo burocrtico de gesto pblica.
Exatamente a reside um dos principais problemas da norma ISO
9001 no
contexto pblico: sua irredutibilidade. Em outras palavras, no
possvel obter a
certificao sem atender a todos os requisitos da norma, inclusive
aqueles que
pouco agregaro a um esforo de qualificao da gesto em uma
burocracia bem
constituda, como controle de documentos e registros. Muita
energia e esforos
sero dispendidos para garantir, por exemplo, que a organizao
defina os
controles necessrios para a identificao, armazenamento, proteo,
recuperao,
reteno e disposio dos registros12.(ISO, 2008). Os esforos para
melhoria da
gesto pblica tm advogado abordagens justamente contrrias: a
diminuio dos
controles de procedimentos e instituio de controles finalsticos,
ou de resultados
(PACHECO, 2008).
Assim, ao optar por implantar um sistema ISO 9001 passvel de
certificao, o gestor fica comprometido com o conjunto de
requisitos previstos na
norma, o que demandar tempo e esforos que poderiam ser
direcionados aos
aspectos mais desejveis do sistema de gesto, como monitoramento
da satisfao
do cliente, melhoria contnua, etc.
Retomando o exemplo da Assembleia Legislativa de So Paulo,
possvel verificar que, de 77 planos de ao13 abertos no perodo
2009 a 2011, 33
estavam relacionadas com os procedimentos de controle de
registros ou
documentos, ou ainda com a inexistncia ou inadequao desses
registros
(ESTADO DE SO PAULO, 2012). Isso significa que quase 42% das
intervenes
do sistema de gesto na organizao tiveram que lidar com aspectos
formais e de
conformidade com as regras ISO e no com reclamaes de clientes ou
problemas
que impactassem diretamente os objetivos da organizao.
12
Registros, para as normas da srie ISO 9000, constituem
documentos que evidenciam atividades realizadas. Eles permitem ao
gestor (e aos auditores) verificarem se as atividades foram
realizadas de acordo com os procedimentos pr-estabelecidos. 13
Em um sistema de gesto da qualidade, o plano de ao o documento
em que so detalhadas as aes a serem tomadas quando um problema ou
uma oportunidade de melhoria so detectados.
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Por fim, cabe uma breve reflexo acerca do prprio valor de
uma
certificao deste tipo para a administrao pblica. A ideia de
certificao, cujo
objetivo original atestar s empresas compradoras a capacidade
dos fornecedores
de prover produtos e servios conforme as especificaes
fornecidas, faz pouco ou
nenhum sentido no mundo pblico, onde a relao entre cidado e
Estado possui
contornos diversos e mais complexos do que aqueles que se
desenvolvem nas
relaes fornecedor-cliente do setor privado.
Muitas empresas adotam as mais diversas modalidades de GQT,
inclusive inspiradas no modelo ISO 9001, sem todavia buscar a
certificao. No
mundo privado, embora existam muitos motivos que levem as
empresas a buscarem
a certificao, em geral elas o fazem em busca de maior
reconhecimento no
mercado, seja por meio da melhoria de imagem trazida pelo
certificado, seja pela
possibilidade de contratao com outras empresas que exijam a
certificao dos
seus fornecedores.
Trata-se de uma lgica que faz pouco sentido no mundo pblico,
em
especial naqueles setores em que o servio prestado pelo Estado
se d em regime
de monoplio, ou seja, no h nenhum tipo de disputa por fatias de
mercado.
Sendo assim, um certificado ISO 9001 significa pouco ou nada
para o cidado-
cliente receptor do servio, uma vez que ele no tem alternativa a
no ser seguir
demandando o servio da mesma organizao.
Dado que a manuteno de um certificado deste tipo acarreta
custos
administrao pblica que variam de acordo com o tamanho da
organizao, talvez
seja razovel manter o sistema de gesto mas dispensar a
certificao.
Abandonando o af de certificar-se, o setor pblico poderia
retomar iniciativas como
os prmios de qualidade, que podem servir como elemento motivador
e orientador
das polticas de qualidade das diversas organizaes.
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CONCLUSES
Como vimos, o tema da qualidade no setor pblico pode ser
abordado
de diversos ngulos. A recente tendncia de busca pela certificao
ISO 9001 por
parte dos rgos pblicos brasileiros representa uma saudvel e
bem-vinda onda de
busca por qualidade no setor pblico.
No entanto, necessrio entender de onde vem e para que serve
a
ferramenta de gesto que pretende-se adotar, de forma a poder
avaliar de forma
racional sua aplicabilidade ao contexto em pauta e os provveis
benefcios e
possveis desafios a serem enfrentados no processo de implantao.
Ou seja, no
existe uma nica ferramenta gerencial que d conta de todos os
problemas
organizacionais e que seja adequada a todos os contextos.
Como vimos, os sistemas de gesto da qualidade baseados na
norma
ISO 9001 apresentam muitos pontos em comum com o paradigma
burocrtico de
gesto. Essa afirmao pode surpreender muitos entusiastas do padro
normativo
ISO 9001, mas no quer dizer que a ferramenta no possa trazer
benefcios em
determinados contextos e situaes, ou que os princpios gerenciais
que nortearam
sua construo no devam ser perseguidos como princpios
orientadores de uma
nova gesto pblica que atenda efetivamente as expectativas dos
cidados.
Este artigo teve como objetivo propor uma reflexo crtica acerca
da
interface entre qualidade, normas ISO 9001 e administrao pblica.
Trata-se de
uma reflexo inacabada. Novas pesquisas baseadas em dados
empricos so
necessrias para qualificar (ou refutar) as hipteses aqui
discutidas. Mas parece
inegvel que uma abordagem analtica e desapaixonada do tema
qualidade, que
invista em um maior grau de preciso conceitual, pode contribuir
para o avano da
busca por um servio pblico de maior qualidade.
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REFERNCIAS
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AUTORIA
Pedro de Lima Marin Aluno de doutorado em Administrao Pblica e
Governo. Escola de Administrao de Empresas de So Paulo Fundao
Getlio Vargas.
Endereo eletrnico: [email protected]
