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Aula 01 - Direito Administrativo
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Aula 01
Noes de Direito Administrativo p/ STJ - Tcnico Judicirio - rea Administrativa
Professor: Daniel Mesquita
Direito Administrativo para Tcnico Judicirio -
STJ. Teoria e exerccios comentados
Prof. Daniel Mesquita Aula 01
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AULA 01: Atos administrativos.
SUMRIO
1) INTRODUO AULA 01 2
2) ATOS ADMINISTRATIVOS 2
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2 2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 11 2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 39 2.4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 57 2.4.1 EXISTNCIA, VALIDADE, EFICCIA E EXEQIBILIDADE 57 2.4.2 VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE 60 2.4.3 OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 72 2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE 80 2.5.1 ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 81 A. DECRETOS 81 B. INSTRUES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS, RESOLUES E DELIBERAES 82 2.5.2 ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS 83 2.5.3 ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 85 A. LICENA E ALVAR 87 B. PERMISSO E AUTORIZAO 88 C. ADMISSO, APROVAO, VISTO E HOMOLOGAO 89 2.5.4 ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 90 A. CERTIDES 91 B. PARECERES 91 C. ATESTADOS 92 D. APOSTILA 92 2.5.5 ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 93
3) TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. 97
3.1 ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES. 98 3.2 TEORIAS MONISTA (OU UNITRIA) E DUALISTA. 99 3.3 VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO. 100 3.4 DESCONSTITUIO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 104 3.4.1 INVALIDAO 106 3.4.2 REVOGAO 114 3.5 CONVALIDAO (OU SANATRIA) 134
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4) RESUMO DA AULA. 139
5) QUESTES 152
6) REFERNCIAS 170
1) Introduo aula 01
Que bom que voc veio para a nossa aula 01!
Nesta nossa aula 01 do curso de Direito Administrativo para o,
falaremos do seguinte assunto: 4 Ato administrativo: conceito, requisitos e atributos; anulao, revogao e convalidao;
discricionariedade e vinculao.. No se esquea de que, ao final, voc ter um resumo da aula e as
questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na
vspera da prova!
Chega de papo, vamos luta!
2) Atos Administrativos
2.1. Conceito de ato administrativo.
Antes de conceituarmos ato administrativo, lembrando que no h
conceito legal e sim doutrinrio, devemos distinguir os conceitos de fato
e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo fique clara.
Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade
humana, como no caso de eventos da natureza. Ato, por sua vez,
manifestao de vontade praticada pelo homem.
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6H DWR p PDQLIHVWDomR GD YRQWDGH KXPDQD atos administrativos VmR GHFODUDo}HV KXPDQDV H QmRPHURV IHQ{PHQRVda natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas
pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos
determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de
direito pblico e sujeitas a controle. Exemplos: aplicao de uma pena
de multa em razo do excesso de velocidade; a desapropriao de uma
rea privada; o tombamento de um patrimnio de relevncia histrica.
Fernanda Marinela destaca que os servios ou atividades
controlados por computadores, como, por exemplo, as centrais
controladoras dos semforos da cidade, hiptese em que a prpria
PiTXLQD HPLWH RUGHQV GH SDUH RX VLJD VmR DWRV MXUtGLFRV Hadministrativos, embora no decorram de uma verdadeira manifestao
de vontade humana.
Como j visto, ato diferente de fato, por isso no
confunda ato administrativo com fato administrativo (acontecimentos
que produzem efeitos jurdicos relevantes para o Direito
Administrativo), cujos exemplos so: a morte de um funcionrio que
gera vacncia de um cargo; a destruio de uma escola pblica em
razo da chuva; a mudana de lugar de certo rgo pblico; a cirurgia
realizada por um mdico em um hospital pblico; etc. Ademais, para
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, se o fato no produz qualquer efeito
jurdico no Direito Administrativo, ele denominado fato da
administrao.
Os atos administrativos podem ser anulados e revogados dentro
dos limites do Direito, em quanto os fatos administrativos no admitem
nem anulao nem revogao. Por fim, os atos administrativos gozam
de presuno de legitimidade, enquanto os fatos no.
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Por outro lado, importante destacar o conceito trazido por Marinela
de ato da administrao, que todo ato praticado pela Administrao
Pblica, mais especificamente pelo Executivo, no exerccio da funo
administrativa, podendo ser regido pelo direito pblico ou pelo direito
privado. Note que esse conceito tem sentido mais amplo do que o de
ato administrativo, que necessariamente deve ser regido pelo direito
pblico.
A autora continua dizendo que os atos da administrao podem
ser:
a) Atos privados da Administrao. Exs: doao, permuta, compra
e venda, locao
b) Atos materiais: condutas que no contm manifestao de
vontade, constituindo apenas em uma execuo, configurando
fatos administrativos e no atos administrativos. Exs: demolio
de uma cassa, apreenso de mercadoria, realizao de um
servio
c) Atos administrativos
Ficam excludos do conceito de atos da administrao os atos
administrativos no praticados pela Administrao, como o caso, por
exemplo, de alguns atos praticados por concessionrias prestadoras de
servios pblicos.
A prescrio e da decadncia so institutos que produzem efeitos
jurdicos em razo da soma de dois elementos: o decurso do tempo e a
inrcia do titular do direito. Assim, no representam nem evento da
natureza nem conduta material, tendo sido reconhecidos de forma
pacfica como fatos jurdicos em sentido estrito, ou fatos jurdicos
objetivos.
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9ROWDQGRDRFRQFHLWRGHDWRDGPLQLVWUDWLYRSara quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurdico em provas subjetivas,
citando doutrinadores de renome, colacionamos a definio de ato
administrativo da professora Di Pietro:
SRGH-se definir o ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito
pblico e sujeita a controOHSHOR3RGHU-XGLFLiULRS
Na tentativa de melhor definir o ato administrativo, Marinela fixa
alguns pontos fundamentais, tais como: a vontade, que deve
necessariamente emanar de um agente pblico no exerccio de sua
funo administrativa, o que o distingue do particular; seu contedo,
que deve propiciar efeitos jurdicos sempre com um fim pblico; e, por
fim, o regime, que deve ser de direito pblico.
O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os
rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam
atos administrativos (ex: quando o Tribunal de Justia realiza uma
licitao para a compra de papel e de impressora, quando a Assembleia
Legislativa contrata uma empresa de engenharia para fazer uma
reforma etc.). Tambm no pode se esquecer de que a Administrao
Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado quando, por
exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por ela no
mercado num ambiente de livre concorrncia.
Assim, existem atos administrativos que no so atos da
administrao e vice-versa.
Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010,
p. 413-416) acerca do silncio da Administrao quando esta no se
pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o
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silncio no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no
houve qualquer manifestao.
Para a doutrina majoritria, o silncio administrativo no produz
nenhum efeito, salvo quando a lei reconhecendo o dever da Administrao de agir, atribui esse resultado, admitindo-se, nesse caso,
a possibilidade de uma anuncia tcita, ou at, de efeito denegatrio do
pedido, contrariando o interesse de peticionrio. Nessas hipteses em que a lei atribui efeito ao silncio o mesmo no decorre do silncio e sim da previso legal.
Normalmente, o silncia um ato irregular da Administrao, pois
o administrado tem o direito de obter uma resposta de suas solicitaes
e requerimentos dirigidos Administrao. Essa resposta obrigatria
est prevista no texto constitucional (art. 5, XXXIV), o qual define o
direito de petio, que abrange no somente a possibilidade de
requerer, como tambm a certeza de obter uma resposta,
caracterizando-se, dessa maneira, como um dever para o
administrador.
Assim, se aps o prazo fixado em lei a Administrao no fornecer
as informaes solicitadas, o administrado pode questionar a conduta
do agente pblico junto ao Judicirio, pois ele descumpriu o dever legal
de decidir.
Atualmente, a Lei n. 12.527/11 (lei do acesso a informao) regula
o tema da seguinte forma:
Art. 11. O rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder o acesso imediato informao disponvel. 1o No sendo possvel conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o rgo ou entidade que receber o pedido dever, em prazo no superior a 20 (vinte) dias: I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reproduo ou obter a certido;
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II - indicar as razes de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou III - comunicar que no possui a informao, indicar, se for do seu conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm, ou, ainda, remeter o requerimento a esse rgo ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informao. 2o O prazo referido no 1o poder ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual ser cientificado o requerente.
O STJ manifestou-VH 2 GLUHLWR GH SHWLomR DRVpoderes pblicos em defesa de direitos e contra ilegalidade ou abuso de
SRGHU DVVHJXUDGR SHOR DUW ;;;,9 , GD &) WHP QDWXUH]Dinstrumental: direito, assegurado ao cidado, de ver recebido e
examinado o pedido em tempo razovel e de ser comunicado da
deciso tomada pela autoridade a quem dirigido. Nele no est
FRQWLGR WRGDYLD R GLUHLWR GH YHU GHIHULGR R SHGLGR IRUPXODGR (RMS 16.424/DF, STJ Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julg: 05.04.2005, DJ: 18.04.2005).
1. (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as
reas) A funo administrativa, ou executiva, exercida
privativamente pelo Poder Executivo.
Alm do Poder Executivo, os rgos que compem o Poder
Judicirio e o Legislativo tambm editam atos administrativos.
Gabarito: Errado.
Questes de concurso
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2. (CESPE 2013 TJDFT Oficial de Justia) A designao de ato administrativo abrange toda atividade desempenhada
pela administrao.
O ato administrativo no abrange toda atividade desempenhada
pela administrao, representando apenas uma parcela da atuao da
administrao.
Logo, est INCORRETA.
3. (CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitencirio) Um
banco estatal que celebra com o particular um contrato para
fornecimento de cheque especial pratica um ato administrativo.
6H DWR p PDQLIHVWDomR GD YRQWDGH KXPDQD atos administrativos VmR GHFODUDo}HV KXPDQDV H QmRPHURV IHQ{PHQRVda natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas
pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos
determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de
direito pblico e sujeitas a controle.
O ato praticado no visa o interesse pblico, mas de particulares,
por isso est errado!!
4. (CESPE 2010 - MPS Tcnico Em Comunicao Social Rel. Pblicas) Quando um banco estatal celebra, com um cliente, um contrato de abertura de conta-corrente, est praticando um
ato administrativo.
Cumpre ressaltar que nem toda ao da Administrao Pblica
tida como ato administrativo. Os atos administrativos so
manifestaes, unilaterais, quando a Administrao age como tal, tendo
assim, superioridade, prerrogativas e supremacia em relao ao
particular. As empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de
economia mista) so submetidas ao mesmo regime jurdico das demais
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empresas privadas (regime jurdico de direito privado). Desta forma, os
atos praticados por estas no so considerados atos administrativos,
mas atos privados da Administrao. Assim se enquadra o contrato de
abertura de conta-corrente.
Gabarito: Errado.
5. (CESPE - 2012 - ANATEL Analista) A formalizao de contrato de abertura de conta-corrente entre instituio financeira
sociedade de economia mista e um particular enquadra-se no conceito
de ato administrativo.
Vimos que atos de empresas estatais se enquadram como ato
privado da administrao, pois no unilateral e tambm no possui
prerrogativas.
Gabarito: Errado.
6. (CESPE 2012 TJ/AL Analista Judicirio Administrativa) Todo ato praticado no exerccio da funo
administrativa consiste em ato da administrao.
Vimos que os DWRV DGPLQLVWUDWLYRV VmR GHFODUDo}HV KXPDQDVunilaterais, expedidas pela administrao pblica ou por particular no
exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos
jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob
regime de direito pblico e sujeitas a controle. Os atos administrativos
so espcies do gnero atos da administrao. Entre os atos da
administrao temos: os atos de direito privado; os atos materiais da
administrao; atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor; os atos
polticos; os contratos; os atos normativos; e os atos administrativos
propriamente ditos.
Gabarito: Certo.
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7. (CESPE - 2012 TJ/AL Analista Judicirio Administrativa) Os atos polticos no se sujeitam ao regime jurdico
constitucional.
Todo ato da administrao est sujeito ao regime constitucional.
Lembre-se de que os atos polticos no so considerados atos
administrativos.
Gabarito: Errado.
8. (CESPE - 2010 - CETURB/ES - Advogado) Atos praticados
pela administrao valendo-se de suas prerrogativas e regido pelas
normas de direito pblico so exemplos de atos administrativos, no
podendo ser classificados, portanto, como atos da administrao.
A primeira parte do enunciado est correta. No entanto, se os atos
citados so atos administrativas, consequentemente so atos da
administrao, j que so espcies destes ltimos.
Gabarito: Errado.
9. (CESPE - 2012 TJ/AL Analista Judicirio Administrativa) De acordo com os critrios objetivo, funcional ou
material, ato administrativo corresponde ao ato praticado no exerccio
concreto da funo administrativa que editado exclusivamente por
rgos administrativos.
Sabemos que o sentido objetivo, material ou funcional da
administrao pblica denota a prpria atividade administrativa
exercida pelo Estado. Desta forma, por tal critrio, o ato administrativo
surge do exerccio dessa funo que poder ser editado por rgo ou
entidade administrativa, bem como pelos delegatrios dos servios
pblicos, ou seja, particulares no exerccio delegado da funo
administrativa.
Gabarito: Errado.
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10. (CESPE - 2011 STM Analista Judicirio Administrao) Os atos administrativos tm origem no Estado ou em
agentes investidos de prerrogativas estatais.
Vimos que se pode definir o ato administrativo como a declarao
do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei.
Gabarito: Certo.
11. (CESPE - 2012 TJ/AL Analista Judicirio Administrativa) Os atos administrativos incluem os despachos de
encaminhamento de papis e os processos.
Os despachos no so manifestaes unilaterais de vontade da
administrao revestidas de prerrogativas pblicas, ou seja, so
considerados meros atos.
Gabarito: Errado.
2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo.
O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os
atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu
ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do
elemento faltante, inexistente. Alguns doutrinadores preferem usar a
expresso requisitosRXWURVDH[SUHVVmRSUHVVXSRVWRV$VVLPVHDVXDSURYDWURX[HUQRHQXQFLDGRRWHUPRUHTXLVLWRVRXSUHVVXSRVWRVGRato adminiVWUDWLYRVDLEDTXHDTXHVWmRHVWiWUDWDQGRGRVHOHPHQWRVGRato administrativo.
A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos
elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o
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critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do
art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato
administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade.
Isso no quer dizer que o aluno deve marcar errado se
apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos
elementos do ato administrativo.
O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato
administrativo so o SUJOMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e
finalidade; ou o COMFIFOMOB = Competncia, finalidade, forma,
motivo e objeto.
Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a
competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse
atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais
adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos elementos do ato administrativos.
a) Sujeito ou competncia (SUJ ou COM)
Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e
competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas
de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no
direito administrativo, decorre da Constituio, das leis e atos
normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias,
mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do
interesse pblico.
*Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia!*
O sujeito competente deve ser necessariamente um agente
pblico, que o conceito mais amplo encontrado na doutrina,
consistindo em qualquer pessoa que exera de forma temporria ou
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permanente, com ou sem remunerao, uma funo pblica, devendo
estar, de alguma forma, ligado Administrao Pblica.
Alm disso, necessria a anlise da capacidade jurdica desse
agente e do ente a que ele pertence, a quantidade de atribuies do
rgo que o produziu, a competncia do agente emanante e a
inexistncia de bices sua atuao no caso concreto, tais como
afastamentos legais, impedimentos e outros.
Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na
prova: o estudo da competncia para a prtica do ato administrativo.
Portanto, SINAL DE ALERTA!
Segundo Marinela, entende-se por competncia o conjunto de
atribuies das pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos, fixado pelo
direito positivo, representando a esfera de atuao de cada um deles;
o crculo definido por lei dentro do qual podem os administradores
exercer legitimamente sua atividade.
A competncia para a prtica de atos administrativos
no se presume, dependendo sempre de previso legal.
Importante observar as caractersticas da competncia exercida
pelo sujeito que pratica o ato administrativo. Mencionamos aqui as
caractersticas da competncia trazidas por Alexandrino (2010, p. 437),
com fundamento na doutrina brasileira, especialmente em Bandeira de
Mello:
x de exerccio obrigatrio; A competncia representa regra de exerccio obrigatrio para
os rgos e agentes pblicos, sempre que caracterizado o
interesse pblico. Portanto, exercit-la no livre deciso de
quem a titulariza; trata-se de um poder-dever do
administrador.
x irrenuncivel;
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Com base no princpio da indisponibilidade do interesse
pblico, o administrador que recebe uma competncia legal
no pode renunci-la para deixar de exerc-la.
Fundamenta-se em dois artigos da Lei n 9.784/99:
Art. 2o A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei; Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.
x intransfervel; O exerccio da competncia no admite transao ou acordo,
descabendo repass-la a outrem, salvo quando
expressamente autorizado por lei.
x imodificvel pela vontade do agente; O administrador no pode, por intermdio de ato
administrativo, dilatar ou restringir sua competncia,
considerando que sua fonte definidora a lei, logo um ato
superior na estrutura do ordenamento jurdico.
x imprescritvel O no exerccio no extingue a competncia, ou seja, mesmo
que a competncia no seja utilizada, independente do
tempo, o agente continuar sendo o competente.
x improrrogvel Se o sujeito competente no exerce a competncia, ela no
se transfere ao rgo incompetente que praticou o ato. Isso
porque, quem confere a competncia a lei. Assim, o agente
no pode revogar uma lei pelo seu costume.
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CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de
que, apesar das caractersticas de irrenunciabilidade e
intransferibilidade, a competncia pode ser objeto de delegao e
avocao.
A delegao um instrumento de descentralizao administrativa
(art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de
competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a
competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico,
do Decreto n 83.937/79). Assim, o ato de delegao no retira a
competncia da autoridade delegante que continua competente
cumulativamente com a autoridade delegada; tal transferncia tambm
passvel de revogao a qualquer tempo, devendo tambm ser
publicado no rgo oficial.
Deve-se observar que a delegao de competncia normalmente
realizada para agentes de plano hierrquico inferior. Contudo, a lei
tambm a admite para o mesmo plano hierrquico, quando no
existirem impedimentos, sendo conveniente em razo de circunstncias
de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial. Essa
hiptese aplica-se delegao de competncia dos rgos colegiados
aos respectivos presidentes (art. 12 da Lei n 9.784/99).
O ato de delegao exige publicao oficial e dever especificar as
matrias e os poderes transferidos, definindo os limites de atuao do
delegado, a durao e os objetivos da delegao, alm dos recursos
cabveis e demais ressalvas que o delegante entender convenientes.
MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:
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A Lei n 9.784/99 (art. 13), que regula o processo administrativo
no mbito da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da
competncia:
(a) de editar atos normativos;
(b) de decidir recursos administrativos; e
(c) das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Por essa razo, os atos de delegao e os demais atos praticados
em razo dessa ilegalidade pela autoridade que a recebeu so
considerados invlidos.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n
9.784/99 e do Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes
concluses que j foram cobradas em inmeras provas de concursos,
so elas:
x o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; x pode haver delegao de competncias a rgos no
subordinados;
x a delegao pode ser parcial; x ela deve ser feita por prazo determinado;
x a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria.
Segundo Marinela, o fenmeno da avocao ocorrer quando a
autoridade superior, que inicialmente era incompetente, atrai para a
sua esfera de competncia a prtica de um determinado ato. Enquanto
na delegao h transferncia, na avocao h atrao.
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Importante ressaltar que, para a realizao desse evento,
pressupem-se um sistema de hierarquia e a inexistncia de
competncia exclusiva. Veja o art. 15 da Lei n 9.784/99:
Art. 15. Ser permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior.
Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente
que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia,
ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).
b) Forma (FO)
Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento
forma.
Conforme destaca Marinela, a exteriorizao da vontade condio
para que o ato administrativo produza efeitos no mundo jurdico,
considerada como instrumento de sua projeo, representando
elemento que integra a prpria formao do ato e fundamental para
completar o ciclo de existncia.
Entretanto, para o ato administrativo ser vlido, no basta a
manifestao da vontade, sendo necessrio que seja realizado de
acordo com as exigncias definidas pela lei (formalidades especficas do
ato), cuja ausncia gera vcio de legalidade, com sua consequente
invalidao.
Em regra, os atos administrativos representam o resultado de um
procedimento administrativo prvio, formado por uma srie de atos
formais que levam a um provimento final, observando o princpio
constitucional do devido processo legal.
Para completar as exigncias da forma, a doutrina aponta, ainda, a
motivao, enquanto correlao lgica entre o motivo, o resultado do
ato e a previso legal. Isso mesmo! A motivao decorre da forma.
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Com relao motivao, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que ela
tem duas acepes:
a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao
do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta;
b) HP VHQWLGR DPSOR D IRUPD LQFOXL WRGDV DV formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da
vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes
SXEOLFLGDGHGRDWR. A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o
informalismo do ato administrativo. Entretanto, esse princpio no
chega ao ponto de aplicar no direito administrativo o princpio do direito
privado da liberdade de formas. Pelo contrrio, aplica-se o princpio da
solenidade, segundo o qual os atos administrativos devem observar os
procedimentos de formao previstos na lei.
Assim, o informalismo s se aplica se a forma ou o procedimento
formal no estiverem expressamente previstos em lei.
Interessante notar que a motivao pode ser feita por meio de
declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, nesse caso, sero parte
integrante do ato (art. 50, 2, da Lei n 9.784/99). a chamada
motivao per relationem ou aliunde, na qual as razes para a
prtica do ato no constam no ato em si, mas em um documento a que
o ato faz referncia.
Os atos administrativos devero ser formalizados por escrito,
independentemente de qualquer previso especfica. Contudo, essa
regra no absoluta, admitindo-se que esses atos, excepcionalmente,
sejam praticados de outra maneira, desde que expressamente
autorizados por lei. Exemplos: gestos realizados pelo guarda de
trnsito; palavras da polcia de segurana; art. 60, pargrafo nico, da
Lei n 8.666/93 (possibilidade de contrato administrativo verbal,
atendidas as condies legais).
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Quanto ao vcio na forma, vamos observar o que diz Marinela:
&RQVLGHUDQGRTXHDIRUPDGRVDWRVDGPLQLVWUDWLYRVpGHILQLGDSRUOei, no se admite que o administrador deixe de observ-la, sob pena de invalidao do ato por vcio de legalidade. Todavia, a adequao dessa forma legal exige sempre uma carga de comedimento e razoabilidade por parte do intrprete, do aplicador da norma, para evitar exageros desnecessrios. Em algumas circunstncias, o defeito de forma representa mera irregularidade sanvel, o que ocorre quando o vcio no atinge qualquer esfera de direito, merecendo, nessa hiptese, a correo pelo instituto da convalidao, como acontece com o ato administrativo formalizado por portaria, quando deveria ser por ordem de servio, segundo a exigncia da OHL
c) Objeto (O)
Em seguida, ainda com relao aos elementos do ato
administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o
objeto.
O objeto o contedo material, o resultado prtico, o que o ato
UHDOL]D p D UHVSRVWDjV VHJXLQWHVSHUJXQWDV 2TXrpRDWR" 3DUDTXrVHUYHRDWR"2REMHWRGHYH ser lcito, certo e moral.
O objeto o ato em si mesmo considerado, representa o efeito
jurdico imediato que o ato produz, o que este decide, certifica, opina,
atesta. Esse elemento configura a alterao no mundo jurdico que o
ato administrativo se prope a processar. Exemplos: em uma licena
para construir, o objeto p R SHUPLWLU TXH R LQWHUHVVDGR HGLILTXHlegitimamente R FRQFHGR D OLFHQoD QD DSOLFDomR GH XPD PXOWD RREMHWR p D DSOLFDomR HIHWLYD GD SHQDOLGDGH HP XPD QRPHDomR RREMHWRpRDGPLWLURLQGLYtGXRQRVHUYLoRS~EOLFR atribuir um cargo a DOJXpP
Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos
doutrinadores como expresses sinnimas.
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Segundo Marinela, o objeto pode ser dividido em:
a) objeto natural: o efeito jurdico que o ato produz, sem
necessidade de expressa meno, uma consequncia natural
do ato;
b) objeto acidental: o efeito jurdico que o ato produz, em
decorrncia de clusulas acessrias apostas ao ato pelo sujeito
que o pratica, como, por exemplo, o termo, a condio ou um
encargo.
d) Finalidade (FI)
Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a
finalidade outro elemento do ato administrativo.
Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas
acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico):
a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o
agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele
deseja produzir ao praticar o ato; a finalidade especfica,
prevista pela lei, tendo em vista que, para cada propsito que a
Administrao pretende alcanar, existe um ato definido em lei.
Exemplo: no possvel remover um servidor com a finalidade
de puni-lo, ainda que se trate de autoridade competente para
praticar tanto a remoo, quanto a punio; o vcio decorre do
descumprimento da finalidade especfica da remoo que no
punir, mas sim acomodar deficincias e necessidades do servio
pblico.
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b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse
pblico, com o bem comum, qualquer que seja o resultado
esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do
interesse pblico, representando o fim mediato do ato
administrativo (lembrando que o fim imediato o objeto).
Exemplo: na nomeao de um servidor, o objetivo aumentar o
quadro da Administrao, buscando dar maior eficincia ao
servio.
Portanto, se o ato administrativo perseguir interesses ilcitos ou
contrrios ao interesse coletivo, estar eivado de vcio de
finalidade, denominado desvio de finalidade, e dever ser
retirado do ordenamento jurdico.
Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da
prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de
poder.
Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder
pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade
alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de
interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O
desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na
competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino,
2010, p. 440)
Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA:
e) Motivo (MO)
Desvio de poder vcio na finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder vcio na competncia
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O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser
definido como a causa imediata do ato administrativo, representando as
razes que justificam a edio do ato; a situao de fato (ocorrida no
mundo emprico, ou seja, conjunto de circunstncias fticas que levam
prtica do ato) e de direito (previso legal ou o princpio) que
determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
A anlise da vinculao e da discricionariedade de fundamental
importncia no estudo do motivo e do objeto do ato administrativo. Nas
hipteses de vinculao, a situao de fato j est delineada pela norma
legal, nada mais cabendo ao agente a no ser praticar o ato, to logo
seja configurada. Ele atua como executor da lei, em virtude do princpio
da legalidade. Exemplo: licena para exercer atividade profissional em
todo o territrio nacional.
Quando da discricionariedade, a lei no delineia a situao ftica,
mas transfere ao agente a verificao de sua ocorrncia, atendendo a
critrios de carter administrativo convenincia e oportunidade vale dizer, o agente que elege a situao ftica ensejadora da vontade,
permitindo, assim, maior liberdade para definio do motivo do ato,
sem se afastar dos princpios administrativos. O autor do ato pode
traar as linhas que limitam o objeto de seu ato, mediante a avaliao
do motivo declarado. Exemplo: autorizao para funcionamento de um
circo em praa pblica.
Exemplos: remoo de um servidor pblico que pode ter como
motivo a ausncia de trabalho suficiente no local em que est lotado;
dissoluo de uma passeata tumultuosa que tem como motivo a
perturbao da ordem pblica o tumulto; interdio de uma fbrica poluente que tem como motivo a existncia real de poluio da
atmosfera causada por essa empresa.
Segundo Marinela, para a legalidade do motivo e, por conseguinte,
validade do ato administrativo, exige-se:
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a) materialidade do ato, isto , o motivo em funo do qual foi
praticado o ato deve ser verdadeiro e compatvel com a
realidade ftica apresentada pelo administrador.
b) correspondncia do motivo existente que embasou o ato com o
motivo previsto na lei.
c) congruncia entre o motivo existente e declarado no momento
da realizao do ato e o resultado prtico desse ato, que
consiste na soma do objeto com a finalidade do ato.
possvel concluir que o motivo ser ilegal e o ato
administrativo ser invlido quando o fato alegado no for verdadeiro,
isto , o motivo no existir; quando no existir compatibilidade entre o
motivo declarado no ato e a previso legal; quando inexistir
congruncia entre o motivo e o resultado do ato e, por fim, quando o
motivo depender de um critrio subjetivo de valorao do administrador
e este extrapolar os limites legais, vale dizer, no for razovel e
proporcional.
CUIDADO PARA NO CONFUNDIR FINALIDADE COM MOTIVO NEM
COM OBJETO!!! O motivo do ato administrativo composto pelas
razes de fato e de direito, que levam prtica do ato, portanto uma
ocorrncia que antecede ao prprio ato. De outro lado, a finalidade
sucede prtica do mesmo, porque corresponde a algo que a
Administrao quer alcanar com a edio do ato. Por fim, o objeto
consiste no resultado da prtica do ato, o que ele faz em si mesmo.
Motivo Finalidade objeto
Razes de fato e de
direito, que levam
Resultado especfico
(o efeito) que o
O que o ato faz no
mundo exterior.
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prtica do ato agente quer alcanar
com a prtica do ato
A soma do objeto com a finalidade compe o resultado do ato
administrativo. Ambos so vetores desse resultado, que composto
pelo seu fim mediato a finalidade que sempre o interesse pblico, aspecto invarivel do ato, e pelo seu fim imediato o objeto que varivel, conforme o resultado prtico buscado pelo agente.
Exemplos trazidos por Marinela: na hiptese da dissoluo de uma
passeata tumultuosa, tem-se o motivo que o tumulto, o objeto que
a dissoluo propriamente dita e a finalidade que a proteo da ordem
pblica; na hiptese de interdio da fbrica poluidora da atmosfera, o
motivo a efetiva poluio com o prejuzo para o ar atmosfrico, o
objeto o fechamento da empresa e a finalidade a proteo da
salubridade pblica.
Em resumo, diante de certa situao de fato ou de direito (motivo),
a autoridade pratica certo ato (objeto efeito jurdico imediato) para alcanar determinado resultado (finalidade efeito jurdico mediato).
Nesse tema, quatro pontos so relevantes para
concursos pblicos: (I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel e
motivao; (II) possvel motivao posterior do ato administrativo, em
hipteses excepcionais; (III) o fundamento da motivao dos atos
administrativos; e (IV) a teoria dos motivos determinantes.
(I) A diferenciao conceitual mais exata entre motivo, mvel,
motivao dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399).
Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa
a representao subjetiva, psicolgica, interna; a inteno do agente ao
praticar o ato. O motivo decorre da situao objetiva, real, emprica, ou
seja, ocorrida no mundo dos fatos e externa ao agente.
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O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com
a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a
prtica do ato e decorre do princpio da transparncia.
O motivo o fato e o fundamento jurdico que
justificam a prtica do ato, enquanto a motivao tem um enfoque mais
amplo. A motivao a justificativa da edio do ato. Ela exige da
Administrao o dever de justificar seus atos, de expor as razes do ato
para o mundo exterior, apontando-lhes os fundamentos de direito e de
fato, assim como a correlao lgica entre esses fatos ocorridos e o ato
praticado, demonstrando a compatibilidade da conduta com a lei. Enfim,
exige um raciocnio lgico entre o motivo, o resultado do ato e a lei.
temos o seguinte quadro conceitual:
Motivo
Causa imediata dos atos
administrativos ocorrida no
mundo dos fatos.
Mvel
Inteno do
agente ao
praticar o ato.
Motivao
Justificativa
formalizada pelo
agente para a prtica
do ato.
(II) Para o entendimento majoritrio da doutrina e da
jurisprudncia, o que se registra adequado ao atual contexto legal, a
motivao obrigatria em praticamente todos os atos
administrativos, ou seja, no necessria a motivao em todos os
atos administrativos.
Nas hipteses em que a motivao obrigatria, imprescindvel
que ela seja prvia ou contempornea prtica do ato.
A motivao posterior prtica do ato s admitida em hipteses
excepcionais, conforme reconhecido pelo Superior Tribunal de Justia no
seguinte julgado divulgado no Informativo STJ n 529:
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O vcio consistente na falta de motivao de portaria de remoo ex officio de servidor pblico pode ser convalidado, de forma excepcional, mediante a exposio, em momento posterior, dos motivos idneos e preexistentes que foram a razo determinante para a prtica do ato, ainda que estes tenham sido apresentados apenas nas informaes prestadas pela autoridade coatora em mandado de segurana impetrado pelo servidor removido. De fato, a remoo de servidor pblico por interesse da Administrao Pblica deve ser motivada, sob pena de nulidade. Entretanto, consoante entendimento doutrinrio, nos casos em que a lei no exija motivao, no se pode descartar alguma hiptese excepcional em que seja possvel Administrao demonstrar de maneira inquestionvel que: o motivo extemporaneamente alegado preexistia; que era idneo para justificar o ato; e que o motivo foi a razo determinante da prtica do ato. Se esses trs fatores concorrem, h de se entender que o ato se convalida com a motivao ulterior. Precedentes citados: REsp 1.331.224-MG, Segunda Turma, DJe 26/2/13; MS 11.862-DF, Primeira Seo, DJe 25/5/09. AgRg no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 3/9/2013.
Concluindo, para os atos administrativos em que a motivao
obrigatria e esta no for realizada, o ato ser ilegal e deve ser retirado
do ordenamento jurdico, ocorrendo o mesmo quando a motivao
apresentada aps a prtica do ato. De outro lado, para as hipteses em
que a motivao facultativa (porm aconselhvel), a sua ausncia no
prejudica a validade do ato, podendo ser apresentada posteriormente.
(III) O fundamento da motivao dos atos administrativos
tema que pode auxiliar o aluno no momento de julgar itens de alta
complexidade. Por isso, de fundamental importncia que o aluno
absorva esse ponto da matria.
Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do
STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se
motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa
pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos
GHFRUUHULDHVSHFLDOPHQWHGRIDWRGHRVDJHQWHVHVWDWDLVOLGDUHPFRPa res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais
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integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado, isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado
prpria ideia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade
de todas as decises administrativas tem como pressuposto a
possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que
possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma
de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a
Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que
DJLXOHJDOHLPSDUFLDOPHQWHWH[WRH[WUDtGRGR,QIRUPDWLYR67)Q o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa).
Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo,
pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois
passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.
(IV) A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade
do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua
ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso
os motivos sejam inexistentes ou falsos, o ato ser invlido. Esse o
entendimento que se extrai do ROMS 29774, julgado pela 2 Turma do
Superior Tribunal de Justia, e do MS 11741, julgado pela 1 Seo da
mesma Corte.
Seja o ato discricionrio ou vinculado, o motivo declarado vincula o
ato para todos os efeitos jurdicos. A partir da, os rgos de controle
internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato tambm com
relao aos motivos que ensejaram a sua prtica, mesmo que
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desnecessria a expressa declarao do motivo. Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato
pode ser retirado do ordenamento.
Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ
declarou nulo o ato da administrao de reduzir unilateralmente o valor
pago s escolas que realizam cursos para a obteno da CNH em
percentual muito superior ao verificado como necessrio pelo estudo
tcnico da prpria administrao. Esse estudo foi, justamente, o
utilizado pela administrao como motivao para a reduo do valor do
contrato com as escolas.
O administrador pode praticar o ato administrativo
sem declarar o motivo nas hipteses em que este no for exigido.
Porm, se ainda assim decidir declar-lo, o administrador fica vinculado
s razes de fato e de direito que o levaram prtica do ato. Exemplos:
1 - se um determinado administrador decide exonerar um servidor
ocupante de cargo em comisso, alegando como motivo a necessidade
de reduo de despesas com folha de pagamento, cumprindo regra para
racionalizao da mquina administrativa, prevista no art. 169 da CF,
ele no poder nomear outra pessoa para o mesmo cargo, em
decorrncia da teoria dos motivos determinantes, que exige a
veracidade e o cumprimento do motivo alegado; 2 - determinado
governador de um Estado tem uma filha que est namorando um rapaz,
servidor pblico estadual, que no de seu agrado, fazendo com que
ele decida remov-lo para uma cidade bem distante, alegando
necessidades do servio, quando, na verdade, o administrador deseja
prejudicar o relacionamento.
Importante lembrar que h uma situao excepcional em que se
admite a possibilidade de mudana do motivo alegado, quando ficarem
mantidas as razes de interesse pblico. Isso ocorre no caso da
desapropriao. Se, por exemplo, o Estado resolve desapropria um
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terreno para a construo de uma escola, declara essa razo no decreto
expropriatrio e, posteriormente, decide construir um hospital no local.
No caso, o motivo se alterou, mas se mantiveram as razes de
interesse pblico. Houve o que a doutrina e a jurisrprudncia chama de
tredestinao lcita, no representando violao teoria dos motivos
determinantes.
Veja um julgado sobre a tredestinao lcita, divulgado no
Informativo 331 do STJ:
DESAPROPRIAO. TREDESTINAO LCITA.Cuida-se de recurso interposto contra acrdo do TJ-SP que entendeu no haver desvio de finalidade se o rgo expropriante d outra destinao de interesse pblico ao imvel expropriado. Para a Min. Relatora no h falar em retrocesso se ao bem expropriado for dada destinao que atende ao interesse pblico, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatrio. A Min. Relatora aduziu que a esse tipo de situao a doutrina vem dando o nome de WUHGHVWLQDomR OtFLWD - aquela que ocorre quando, persistindo o interesse pblico, o expropriante dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no incio. Assim, tendo em vista a manuteno da finalidade pblica pecualiar s desapropriaes, a Turma negou provimento ao recurso. Precedentes citados: REsp 710.065-SP, DJ 6/6/2005, e REsp 800.108-SP, DJ 20/3/2006. REsp 968.414-SP, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 11/9/2007.
Por fim, com relao ao conceito de procedimento
administrativo, mais uma vez invocamos a lio de Di Pietro. A
professora ensina (2009, 197) que determinados atos so preparatrios
de um ato principal, mesmo assim, esses atos so considerados atos
administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um
ato complexo.
Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser
percorrido pela Administrao para a obteno de efeitos regulares de
um ato administrativo principal.
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Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato
administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da
maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos
Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.).
No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros
elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor,
o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este
seria sobre o que trata o ato), causa (relao entre o motivo fato e o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei),
requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua
edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo
deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato
administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas).
No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois
ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto.
1) 6~PXODQGR67)3UDWLFDGRRDWRSRUDXWRULGDGHQRexerccio de competncia delegada, contra ela cabe o mandado de
VHJXUDQoDRXDPHGLGDMXGLFLDO. 2) 6HJXQGR D 7HRULD GRV 0RWLYRV 'HWHUPLQDQWHV HP
havendo motivo para a edio do ato exoneratrio, fica o Administrador
vinculado ao motivo, cuja existncia e validade podem ser submetidas
apreFLDomR GR 3RGHU -XGLFLiULR 506 -6), STJ Sexta Turma, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJe: 21.03.2012).
3) 2V DWRV GLVFULFLRQiULRV GD $GPLQLVWUDomR 3~EOLFDesto sujeitos ao controle pelo Judicirio quanto legalidade formal e
substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos
administrativos vinculam a Administrao, conferindo-lhes legitimidade
H YDOLGDGH &RQVRDQWH D WHRULD GRV PRWLYRV GHWHUPLQDQWHV R
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administrador vincula-se aos motivos elencados para a prtica do ato
administrativo. Nesse contexto, h vcio de legalidade no apenas
quando inexistentes ou inverdicos os motivos suscitados pela
administrao, mas tambm quando verificada a falta de congruncia
entre as razes explicitadas QR DWR H R UHVXOWDGR QHOH FRQWLGR 0615.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seo, julg: 26.10.2011,
DJe: 14.11.2011). 3. No caso em apreo, se o ato administrativo de
avaliao de desempenho confeccionado apresenta incongruncia entre
parmetros e critrios estabelecidos e seus motivos determinantes, a
atuao jurisdicional acaba por no invadir a seara do mrito
administrativo, porquanto limita-se a extirpar ato eivado de ilegalidade.
4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem
e devem ser apreciados pelo Poder Judicirio, de modo a evitar que a
descricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegtima e
suscetvel de controle de legalidade. 5. Assim como ao Judicirio compete fulminar todo o comportamento ilegtimo da Administrao que
aparea como frontal violao da ordem jurdica, compete-lhe,
igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a
pretexto de exercer apreciao ou deciso discricionria, ultrapassar as
fronteiras dela, isto , desbordar dos limites de liberdade que lhe
assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam
os confins da liberdade discricionria (Celso Antnio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15 edio). (...)
(AgRg no REsp 1.280.729/RJ, STJ Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, julg: 10.04.2012, DJe: 19.04.2012).
4) (P XP DWR DGPLQLVWUDWLYR GLVFULFLRQiULR $Administrao Pblica possui uma certa margem de liberdade para
escolher os motivos ou a postura a ser adotada. Todavia, onde houver a
necessidade de motivao, no poder a administrao deixar de
explicitar quais foram as razes que lhe conduziram a praticar o ato. 4.
A necessidade de motivao ocorre em benefcio dos destinatrios do
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ato administrativo, em respeito no apenas ao princpio da publicidade
e ao direito informao, mas tambm para possibilitar que os
administrados verifiquem se tais motivos realmente existem. No
outra a ratio essendi da teoria dos motivos determinantes. (...) (AgRg-
AG-REsp. 94.480, STJ Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe: 19.04.2012).
Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte
por cento) das questes relativas a ato administrativo nos concursos.
Isso no o bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos
em frente!
12. (CESPE 2009 - TRF 5 Regio - Juiz Federal Substituto) Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade
superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito
de descentralizar a prestao do servio pblico e assegurar maior
rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto
com o objeto da delegao.
Nessa situao, Alfredo somente pode subdelegar a competncia se
Pedro deixou essa autorizao consignada de forma expressa no ato de
delegao.
O art. 11 GR'/GLVS}HTXH DGHOHJDomRGHFRPSHWrQFLDser utilizada como instrumento de descentralizao administrativa,
com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises,
situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a
DWHQGHU
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Ocorre que, o Decreto n 83.937/79, que regulamenta o
GLVSRVLWLYRDILUPDHPVHXDUWTXHo ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposies em
contrrio constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em
YLJRUQRkPELWRGD$GPLQLVWUDomR'LUHWDH,QGLUHWD Assim o item est errado.
13. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judicirio -
Taquigrafia - Especficos) Nem todo ato administrativo necessita ser
motivado. No entanto, nesses casos, a explicitao do motivo que
fundamentou o ato passa a integrar a prpria validade do ato
administrativo como um todo. Assim, se esse motivo se revelar invlido
ou inexistente, o prprio ato administrativo ser igualmente nulo, de
acordo com a teoria dos motivos determinantes.
A teoria dos motivos determinantes de aplica tanto aos atos
vinculados quanto aos discricionrios. De acordo com Hely Lopes
Meirelles o ato discricionrio confere ao administrador uma margem de
liberdade para fazer um juzo de convenincia e oportunidade, no
sendo obrigatria a motivao. No entanto, se houver tal
fundamentao, o ato dever condicionar-se a esta, em razo da
necessidade de observncia da Teoria dos Motivos Determinantes.
Resposta: certo.
14. (CESPE - 2013 - TJ-RR - Titular de Servios de Notas e
de Registros) A competncia, irrenuncivel, pode ser delegada a
outros rgos ou titulares, ainda que estes no sejam hierarquicamente
subordinados ao rgo originalmente competente, quando for
conveniente, em razo de circunstncias de ndole tcnica, social,
econmica, jurdica ou territorial.
Observem que essa questo caiu para Titular de Servios de Notas
e de Registros e que vocs tem pleno conhecimento para responder.
um boa questo, pois tem um peguinha interessante. No confundam a
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FDUDFWHUtVWLFD LUUHQXQFLiYHO FRP H[FOXVLYD (X H[SOLFR Todas as competncias administrativas so irrenunciveis. O agente no
pode simplesmente abrir mo delas.
Acontece que algumas competncias so delegveis, enquanto
outras jamais podero ser delegadas, ou seja, so exclusivas (ex:
deciso de recurso e elaborao de ato normativo).
Se algum pensou em marcar a questo como errada por conta do
WHUPR LUUHQXQFLiYHO GHYH OHPEUDU TXH HVVD p XPD FDUDFWHUtVWLFD GHtodos os atos.
Portanto, a resposta est correta.
15. (CESPE/2011 PC/ES Perito Papiloscpico) O poder legal conferido ao agente pblico para o desempenho especfico das
atribuies de seu cargo constitui um requisito do ato administrativo, ou
seja, o requisito da competncia.
A competncia de fato o requisito ou elemento do ato
administrativo que se traduz no poder legal conferido ao agente pblico
para o desempenho especfico das atribuies de seu cargo.
Gabarito: Certo.
16. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle
Externo) A deciso de recurso administrativo pode ser objeto de
delegao.
Abra o olho! Voc no pode errar esse tipo de questo destacada
em aula!
A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da
competncia:
(d) de editar atos normativos;
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(e) de decidir recursos administrativos; e
(f) das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Gabarito: Errado
17. (CESPE - 2012 DPE/RO Defensor Pblico) A competncia, um dos elementos do ato administrativo, irrenuncivel,
salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos; entre as
hipteses cabveis de delegao inclui-se a edio de decretos
normativos.
verdade que a competncia um dos elementos ou requisitos do
ato administrativo, sendo irrenuncivel, salvo os casos de delegao e
avocao legalmente admitidos. No entanto, a Lei n 9.784/99, que
regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Federal, probe a delegao da competncia de editar atos normativos.
Gabarito: Errado.
18. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judicirio) A
delegao da competncia para a realizao de um ato administrativo
configura a renncia da competncia do agente delegante.
Como disse em aula, a delegao um instrumento de
descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no
importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade
delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento
(art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79).
Gabarito: Errado.
19. (CESPE - 2010 MPS Agente Administrativo) A competncia delegvel, mas no passvel de avocao.
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De acordo com o art. 11, da Lei n 9.784/99, a competncia
irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi
atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao
legalmente admitidos. Portanto, possvel tanto a delegao quanto a
avocao de competncia.
Gabarito: Errado.
20. (CESPE - 2013 - TCE-RO - Agente Administrativo) A
motivao de um ato administrativo o pressuposto ftico e jurdico
que enseja a prtica do ato. O motivo de um ato administrativo a
exposio escrita da razo que determinou a prtica do ato.
Motivo
Causa imediata dos atos
administrativos ocorrida no mundo
dos fatos.
Motivao
Justificativa formalizada pelo
agente para a prtica do ato.
Gabarito: Errado.
21. (CESPE - 2012 TJ/AC Juiz) O motivo, como pressuposto de fato que antecede a prtica do ato administrativo, ser
sempre vinculado, no havendo, quanto a esse aspecto, margem a
apreciaes subjetivas por parte da administrao.
O motivo pode ser expresso em lei ou a lei pode dar margem para
escolha (deciso). Portanto, o motivo pode ser um elemento vinculado
ou discricionrio.
Gabarito: Errado
22. (CESPE - 2013 - MJ - Analista Tcnico) O motivo do ato
administrativo no se confunde com a motivao estabelecida pela
autoridade administrativa. A motivao a exposio dos motivos e
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integra a formalizao do ato. O motivo a situao subjetiva e
psicolgica que corresponde vontade do agente pblico.
Como vimos, o motivo se distingue de mvel porque este designa a
representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O
motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos.
Gabarito: Errado.
23. (CESPE - 2010 INSS Perito Mdico Previdencirio) A alterao da finalidade do ato administrativo expressa na norma legal
ou implcita no ordenamento da administrao caracteriza o desvio de
poder.
Caracteriza o desvio de finalidade ou de poder a alterao da
finalidade expressa ou implicitamente imposta no ordenamento legal.
Gabarito: Certo.
24. (AFCE TI CESPE/2010) Sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para que um ato
administrativo seja considerado vlido, a inobservncia dessa exigncia
acarretar a nulidade do ato.
A forma considerada elemento vinculado, ou seja, a forma
prescrita ou no vedada em lei. No entanto, quando a lei no a exigir
como essencial, mesmo tendo sido adotada outra forma, o ato no ser
considerado nulo. Por outro lado, sempre que a lei expressamente a
exigir, a inobservncia acarretar a nulidade do ato.
Gabarito: Certo.
25. (CESPE - 2014 - PGE-BA - Procurador) No que se refere aos
atos administrativos, julgue os itens subsequentes. O ato de
exonerao do ocupante de cargo em comisso deve ser fundamentado,
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sob pena de invalidade por violao do elemento obrigatrio a todo ato
administrativo: o motivo.
Cargo em comisso de livre nomeao e exonerao, ou seja,
no precisa de motivo para destituir o cargo.
Gabarito: Errado
26. (CESPE - 2014 - CADE - Nvel Mdio) Acerca de organizao
administrativa e ato administrativo, julgue o item a seguir. Considere
que, aps a realizao de uma correio, tenha sido detectado vcio de
finalidade em ato administrativo editado pelo diretor de departamento
de uma agncia reguladora, situao que foi, ento, comunicada ao
presidente da entidade. Nessa situao, tendo avocado para si a
competncia, o presidente poder convalidar o referido ato
administrativo.
Pessoal, a convalidao s atinge os vcios sanveis de Forma e
Competncia. Vcio de Finalidade o ato anulado.
Gabarito: Errado.
27. (CESPE - 2014 - PGE-BA - Procurador) No que se refere aos
atos administrativos, julgue os itens subsequentes. Incorre em vcio de
forma a edio, pelo chefe do Executivo, de portaria por meio da qual
se declare de utilidade pblica um imvel, para fins de desapropriao,
quando a lei exigir decreto.
Considera-se vcio de forma a ilegalidade na forma do ato
administrativo ocorre quando a forma prevista em lei no for
observada.
Gabarito: Correto.
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2.3. Atributos (ou caractersticas) do ato administrativo.
Os atos administrativos, como manifestao do Poder Pblico,
possuem atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes
conferem caractersticas peculiares. Para a maioria da doutrina, os
atributos so a presuno de legitimidade ou de veracidade, a
autoexecutoriedade e a imperatividade, embora alguns doutrinadores
incluam um quarto atributo, a tipicidade.
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo
aos atributos a sua diferenciao com relao aos elementos.
Enquanto estes so necessrios para a prpria formao e validade do
ato, aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos.
De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos
administrativos voc observar que eles formam a sigla PAI:
x presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris tantum (= presuno jurdica relativa, que pode ser ilidida caso exista
prova em contrrio, cabendo o nus a quem alega a ilegitimidade ou
ilegalidade do ato) de que os atos esto adequados ao direito e
verdicos quanto aos fatos. Decorre do princpio da legalidade.
Conseqncias disso: auto-executoriedade e inverso do nus da prova
(Alexandrino, 2010, p. 458);
Os atos administrativos presumem-se: legais, isto , compatveis
com a lei, legtimos, porque coadunam com as regras da moral, e
verdadeiros, considerando que os fatos alegados esto condizentes com
a realidade posta. Essa presuno permite que o ato produza todos os
seus efeitos at qualquer prova em contrrio.
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Assim, o ato administrativo, ainda que ilegal, produzir
todos os seus efeitos como se vlido fosse at a declarao de
ilegalidade e sua retirada do ordenamento jurdico.
Marinela traz os seguintes fundamentos que so utilizados para
justificar a presena desse atributo:
a) a existncia de um procedimento prvio, com a obedincia s
formalidades que precedem a sua edio, constituindo, ao
menos no plano terico, uma garantia de observncia lei;
b) o fato de ser uma forma de expresso da soberania do Estado,
portanto, a autoridade que pratica o ato o faz como
manifestao da vontade do povo, o que, por si s, suficiente
para legitimar a sua prtica;
c) decorre da necessidade de assegurar celeridade no
cumprimento dos atos administrativos;
d) esses atos se sujeitam a um rigoroso controle realizado dentro
da prpria Administrao e pelo Judicirio, sempre com a
finalidade de garantir a obedincia lei, impedindo a
manuteno de atos ilegais, no restando justificativa para a
sua realizao;
e) por fim, a prpria aplicao do princpio da legalidade que, para
o direito pblico, estabelece que o administrador s pode fazer o
que a lei autoriza ou determina, cabendo a ele a sua tutela, o
que justifica a presuno desses atos.
x imperatividade os atos administrativos, sejam eles normativos (quando regulam determinada situao), ordinatrios (quando
organizam a estrutura da Administrao) ou punitivos (quando aplicam
penalidades), se impem unilateralmente a terceiros,
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independentemente de sua concordncia, criando obrigaes ou
impondo restries. Decorre do poder extroverso do Estado prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera
jurdica de terceiros.
Assim, a imposio do ato administrativo de forma coercitiva
independe de o destinatrio reput-lo vlido ou invlido, uma vez que,
somente aps obter pronunciamento da Administrao ou do Judicirio,
que este poder furtar-se sua obedincia.
Nem todos os atos administrativos, contudo,
possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros
(Bandeira de Mello, 2010, p. 419). Dessa forma, quando o ato
administrativo visa conferir direitos solicitados pelos administrados,
como nas licenas, autorizaes, permisses, alm de outros, no h
imperatividade. Ademais, para os atos enunciativos, que emitem
opinio, certificam ou atestam determinada situao, no h tambm
que se falar em imperatividade.
x Autoexecutoriedade autoriza a Administrao a executar diretamente seus atos e fazer cumprir suas determinaes sem precisar
recorrer ao Judicirio, admitindo-se at o uso de fora pela
Administrao, se necessrio, sempre que for autorizada por lei.
Se subdivide em:
o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello S FRPR D TXDOLGDGH HP YLUWXGH GD TXDO REstado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de
terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que
LPS{V ,VVR TXHU GL]HU TXH DOJXQV DWRV DGPLQLVWUDWLYRVimpem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas
no chegam ao ponto de autorizar a Administrao a
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promover uma coao material para que o particular execute o
ato.
o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder Pblico implementar materialmente o ato administrativo,
podendo, inclusive, se valer do uso da fora sem a
necessidade de autorizao judicial prvia. a possibilidade
que tem o administrador de fazer cumprir as suas decises e
execut-las, independentemente de autorizao de outro
Poder. A administrao pode se valer desse atributo quando
SINAL DE ALERTA!:
a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios
comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou
b) em situaes de urgncia, em que o ato condio
indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex:
retirada dos moradores de um prdio com risco de
desabamento).
Marinela destaca que a grande diferena est no meio coercitivo
utilizado, uma vez que, na exigibilidade, a Administrao utiliza-se de
meios indiretos de coero, sempre previstos em lei como, por
exemplo, a multa, alm de outras penalidades, pelo descumprimento do
ato. J na executoriedade, a Administrao emprega meios diretos de
coero, compelindo materialmente o administrado, utilizando inclusive
a fora, independente de previso legal para socorrer situao
emergente.
Em regra, a exigibilidade est presente em todo ato administrativo,
porm o mesmo no acontece com a executoriedade, que depende de
previso legal, exceto quando se trata de medida urgente para a
proteo do interesse pblico.
MUITA ATENO!!! Esse atributo no chega a autorizar a execuo
pela Administrao de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese
em que isso possvel na situao prevista no art. 80, III, da Lei n
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8.666/93, em que a Administrao pode subtrair da garantia prestada
pelo contratado o valor da multa aplicada pela falha na execuo).
Importante notar, ainda, que esse atributo tambm no dispensa o
cumprimento de determinadas formalidades, a saber: o dever de
notificar previamente o administrado, de instaurar procedimento
administrativo com contraditrio e ampla defesa, dentre outras
exigncias previstas em lei especfica. Observe a Smula n 312 do
67-1RSURFHVVRDGPLQLVWUDWLYRSDUD LPSRVLomRGHPXOWDGHWUkQVLWRso necessrias as notificaes da autuao e da aplicao da pena
GHFRUUHQWHGDLQIUDomR
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os atos
administrativos gozam de um quarto atributo, a tipicidade,
FDUDFWHUtVWLFDSRUPHLRGDTXDORDWRDGPLQLVWUDWLYRGHYHFRUUHVSRQGHUa figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Para cada finalidade que a Administrao
preteQGHDOFDQoDUH[LVWHXPDWRGHILQLGRHPOHL Esse atributo decorre do princpio da legalidade, representando
mais uma garantia para o administrado, o que impede que a
Administrao pratique atos inominados, ato sem a respectiva previso
legal, representando limites discricionariedade do administrador, e,
por conseguinte, afastando a possibilidade de ato arbitrrio.
Para a autora, a tipicidade s est presente nos atos
administrativos unilaterais, inexistindo nos atos bilaterais, como os
contratos, porque nestes no h imposio de vontade da
Administrao, dependendo sempre da aceitao do particular.
Em resumo, temos o seguinte quadro com as
caractersticas principais de cada um dos atributos:
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Presuno
de
legitimidade
Autoexecutoriedade Imperatividade
Tipicidade
(Di Pietro)
Presuno juris
tantum de que os
atos correspondem
aos fatos e ao direito
aplicvel.
Exigibilidade
O Estado pode
exigir de
terceiros o
cumprimento
de obrigaes,
mas no chega
ao ponto de
promover
coao material
Executoriedade
O Estado pode
implementar
materialmente o
ato, sem a
necessidade de
autorizao
judicial, com
autorizao legal
ou em urgncia.
Os atos administrativos
se impem a terceiros.
2 DWRadministrativo
deve corresponder
a figuras definidas
previamente pela
lei como aptas a
produzir
determinados
resultados. Para
cada finalidade
que a
Administrao
pretende alcanar
existe um ato
GHILQLGRHPOHL
Desse modo, apresentamos a sigla PAI ou PATI para voc no se
esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.
28. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em decorrncia da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a
administrao pblica pode, sem a necessidade de autorizao judicial,
interditar determinado estabelecimento comercial.
Exatamente o que est no quadro! Na Executoriedade,
subclassificao da autoexecutoriedade, o Estado pode implementar
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materialmente o ato, sem a necessidade de autorizao judicial, com
autorizao legal ou em urgncia.
Gabarito: Certo.
29. (CESPE - 2010 MS Analista Tcnico-Administrativo) Os atos administrativos gozam de presuno iuris et
de iure de legitimidade.
Vimos que a presuno de legitimidade confere presuno juris
tantum (relativa) aos atos administrativos, ou seja, uma presuno
jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em contrrio.
Gabarito: Errado.
30. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Tcnico Ministerial) Inerente
aos atos administrativos, a presuno de legitimidade caracteriza-se por
ser um princpio de direito pblico relativo, isto , que no admite prova
em contrrio.
Vimos que a presuno de legitimidade um atributo e no um
princpio, presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser
ilidida caso exista prova em contrrio).
Gabarito: Errado.
31. (CESPE 2013 CNJ Analista Jud